民生建设是国家通过制定和实施社会政策以保障和改善民生的行动体系。在当代社会中，国家既要通过大力发展经济以不断提高物质财富，也要通过民生建设合理分配物质财富，以保障民众的基本生活并不断提高民众的生活质量。2021年4月，习近平总书记在广西考察时指出，“让人民生活幸福是‘国之大者’”。中国共产党在百年历史中一直致力于为中国人民谋幸福，其中就包括在各个时期推进民生建设的指导思想和具体行动。总结新中国成立以来，尤其是改革开放以来我国民生建设的发展历程，可以得出以下重要经验：一是党和政府高度重视保障和改善民生，随着经济发展，根据人民群众的需要而不断提高民生保障水平。二是将保障和改善民生与国家发展密切结合，既要满足民众当前的基本需要，也要促进经济发展和社会和谐。三是建构政府与社会相结合的责任体系，既要各级政府承担起民生保障的主体责任，也要充分发挥各类社会主体的参与作用。四是兼顾社会公平与运行效率，通过合理适宜的运行机制实现公平与效率的共赢。

民生建设是国家建设行动体系中的重要方面之一。当前，我国民生建设已经取得了重大成就。面向新的经济社会发展目标，我国民生建设将面临新的挑战。为此，需要认真研究未来民生建设的战略方向，以及实现战略目标的行动路径。

我国民生建设面临的新挑战和新要求

第一，进入新发展阶段，“在高质量发展中促进共同富裕”的总体发展目标给未来的民生建设提出了更高的要求。未来的民生建设不仅要满足人们眼前的需要，而且要有助于推动经济与社会的高质量发展；不仅要保障民众基本生活和满足民众在各方面的基本需要，而且要按共同富裕的要求，进一步缩小收入差距和实际生活差距。第二，从经济发展角度看，当前我国转变经济发展方式对民生建设意味着新机遇与新挑战。随着我国经济从过去劳动密集型为基础的外向型经济转向技术密集型为基础的“双循环”经济，劳动力成本因素对经济发展将产生正面的影响，这将大大弱化劳动力成本对民生建设的制约，给民生建设及相关社会政策的制定和实施带来更大的空间。并且，技术密集型产业发展需要以更高的人力资本为基础，进而需要更加积极的社会政策来带动人力资本的快速提高。同时，“双循环”经济需要更多地释放内需，这也需要更加重视通过民生建设增加居民的消费意愿。第三，各国的经验表明，在转变经济发展方式的过程中，很可能由于产业转型而导致失业、收入差距扩大等社会问题，这会给未来的民生保障制度带来一定的挑战。第四，我国人口老龄化与城市化的快速发展要求我们进一步完善民生建设制度体系，以应对未来劳动人口减少和老年人口不断增多的挑战，同时要进一步推动民生建设的城乡一体化发展，在流动人口的社会保障和其他公共服务方面尽快补齐短板。

新发展阶段推动我国民生建设的战略方向

进入新发展阶段，我国的民生建设也需要在过去成就的基础上进一步发展。为此，首先应该明确民生建设未来发展的战略方向，并在此基础上确定民生建设的行动路径。

一是在发展中不断提高保障和改善民生的水平。党和国家始终坚持在发展中不断提高人民群众的民生福祉，将国家经济发展的成果转化为人民群众的幸福生活。在新发展阶段，应该继续完善社会保障制度，不断扩大在就业、教育、健康、住房等方面的公共服务，持续加强针对老年人、儿童、残疾人等人群的权利保护和社会服务，并且持续开展相对贫困治理。在这一过程中应该注意把握好两个发展方向：一方面，应该始终坚持通过制定和实施社会政策将经济发展成果转化为全社会的民生福祉；另一方面，民生保障水平应该与经济发展相协调，随着经济发展而逐步提高，达成经济发展与民生福祉的共赢。

二是坚持走共同富裕道路，促进社会公平与社会和谐。共同富裕是社会主义的本质要求，需要通过具体的措施来实现。其中，加强和优化民生建设是实现共同富裕的重要途径之一。共同富裕的道路既需要建立在高质量发展的基础上，通过发展去带动就业和收入的提高，同时也需要通过更加合理的再分配制度去实现全体人民共享发展。为此，一方面要加大民生建设的力度而实现更高水平的再分配；另一方面在民生建设中要在继续坚持基本公共服务均等化原则的基础上，实现更加公平的资源分配，更加有效地推动共同富裕。此外，民生建设的再分配过程应该有利于协调各群体之间的利益关系，以促进社会和谐。

三是民生建设要有利于高质量发展。过去一些对民生建设和社会政策的传统认识倾向于将社会政策与经济发展对立起来，认为社会政策水平过高必然会影响经济发展，甚至不加区分地将提高民生建设水平说成是“高福利陷阱”。但是，理论和经验都证明，在一定条件下，广泛制定和实施社会政策和提高民生保障水平可以对经济发展产生积极的促进作用。未来我国要推动高质量发展至少需要两个方面的基础条件：全面提升劳动力的人力资本和大幅度扩大国内消费。这两个方面都需要通过加强民生建设加以实现。一方面，需要通过全面提高教育、健康、社会保障等方面的公共服务水平以全面提升我国劳动力的人力资本，从而为供给侧的高质量发展奠定重要的人力资本基础；另一方面，需要通过更加广泛的社会保障和各项社会服务，降低民众在健康、就业、教育、住房、养老、育幼、助残等方面的家庭成本和家庭生活风险，从而促进居民家庭扩大消费，从需求侧拉动经济高质量发展。

四是建立更加合理的福利结构和更高效率的运行机制。民生建设要以制度化的方式对公共资源进行再分配，从而达到保障和改善民生、维护社会公平和促进经济社会发展的目的。在此过程中，除了要有足够的资源可供再分配之外，还需要有一个高效率的再分配过程，使所投入的资源得到高效率的使用，以便在资源有限的情况下使再分配更好地达到预期的社会目标。提高民生建设再分配的效率需要从两个方面发力：一是通过合理建构民生保障结构，实现更好的保障和服务组合，从而使民生保障行动更加精准、高效；二是通过改革和优化社会政策的运行机制及管理水平以提高运行效率。

我国民生建设的行动路径及相关社会政策议题

朝向高质量发展和共同富裕方向的民生建设是一个宏大而复杂的行动体系，既要有明确的发展方向，又要有可行的行动路径和扎实的具体工作。

一是继续提高民生建设的投入，合理提高全社会总体福利水平。所谓“总体福利水平”，是指政府和社会在民生建设方面的投入占社会总财富的比例。国际通行标准是用政府与民间的社会支出占GDP的百分比来衡量。我国第三次分配所占的份额很小，可暂时不纳入计算。从政府的社会支出来看，过去二十年里，我国对民生建设的财政投入水平总体呈上升态势。从2003年到2020年，全国公共财政在教育、医疗卫生（健康）、社会保障与就业、住房保障、扶贫开发几大领域的预算支出，以及社会保险基金支出加在一起，占GDP的比例从8.16%上升到了17.60%。这一数据在一定程度上支持了一些研究者提出的中国已经超越了“低福利国家”水平的观点。但是，目前中国的总体福利水平与发达国家相比仍具有较大差距。本文认为，从以下几个方面的情况来看，我国未来的发展中仍应进一步提高民生建设的投入水平。第一，目前我国民生建设还存在一些短板，许多民众在医疗、教育、养老、育幼、助残等方面还存在不少困难，农村防止返贫和城市社会救助还需要进一步加强，这些都需要政府进一步加强民生建设的投入。而且，随着经济的发展和人均收入水平的提高，民众对各方面民生保障的需要还会不断提高，因此会对政府加强民生建设投入有持续性的要求。第二，我国推动高质量发展和走共同富裕的道路也需要进一步加大民生建设的投入，以使民生建设能够有效发挥提升人力资本和扩大消费的效应，以及通过再分配缩小收入差距和实际生活差距。第三，即使目前我国已超越了“低福利国家”的水平，但从国际比较的角度看还远未达到发达国家的平均福利水平，与“高福利国家”相距更远。从经济发展和资源供给条件等方面看，我国在未来较长一段时期中还有持续提升民生建设投入水平的空间。因此，在未来的民生建设中，我国应按照“在发展中提高保障和改善民生水平”和“尽力而为、量力而行”的要求，根据实际需要和条件继续逐步提高各级政府对民生建设的投入。

二是瞄准民生建设的重点方向，加强基础性、普惠性、兜底性民生建设。民生建设不仅要有足够的资源投入，而且要抓住重点，合理设计保障和服务内容。基础性民生建设的目标是满足民众的基本需要，即在特定社会条件下广大民众所普遍认可的常规生活需要。基本需要并不总是意味着低水平的需要。随着经济与社会发展，民众基本需要的内容范围会不断扩大，水平会不断提高，政府的基本民生建设行动的范围和水平也应该随之扩大和提高。在过去经济条件不太好的情况下，政府首先要满足所有民众衣食住行等基本生存条件，并在此基础上提供基本的教育、医疗等方面的社会服务。随着经济和社会发展，将来应逐步提高基本生活保障水平，以及在就业、教育、医疗、住房、养老、育幼、助残等方面保障和服务的水平和质量。普惠性民生建设是为全体民众或某些群体中全部成员所提供的民生保障和社会服务。普惠性民生建设的受益面广，运行相对简单，具有较高的社会效益，比较适合于满足大多数人共同具有的需要，如社会保险、公共教育、健康服务、老年人、残疾人和儿童服务等。我国已经初步建立起了普惠性民生保障和社会服务体系，但还需要进一步完善保障服务项目，增大服务供给、提高保障服务质量并扩大对象覆盖面。普惠性民生建设的花费较大，因此一方面需要探索建立合理的费用分担体制和费用约束机制，另一方面也要根据经济发展的条件量力而行、逐步发展。兜底性民生建设是指由政府负责，面向困难群众建立基本的保障和服务体系。兜底性民生建设的主要目标是建立起一套牢固的社会安全网，确保各类困难群众不会因任何原因跌落到社会所认可的基本生活标准之下。兜底性民生建设是我国民生建设体系的重要方面之一。在当前和将来一段时期里，我国兜底性民生建设的重点应该是健全稳固的社会安全网并逐步建立解决相对贫困问题的长效机制，向困难群众提供更好的保障，扩大兜底性民生服务，进而为缩小社会不平等、维护社会公平和促进共同富裕发挥更大作用。

三是更加公平地提供民生保障和社会服务，建构平等的国民基本生活保障服务体系。要让民生建设在促进共同富裕方面发挥更大的作用，除了扩大资源投入和提供更多服务之外，还需要形成更加公平的资源分配体系。长期以来，我国公共服务不均衡的问题较为突出，党的十七大以后，中央和地方各级政府大力推动民生建设方面的基本公共服务均等化，在完善保障服务体系，补齐保障服务空缺和扩大保障服务对象覆盖面等方面都取得了明显的成效。但总体上看，过去的社会政策在实现社会公平方面的作用还是有限的。未来需要重点加强民生建设质量的均衡化。在完善各级政府的基本公共服务清单的基础上，进一步推动基本公共服务质量的均等化，逐步缩小城乡之间、地区之间和群体之间在社会保障、教育、健康、就业、住房等方面享受基本公共服务的水平及质量的差距，从而构建起相对平等的公民基本生活保障服务体系，为实现共同富裕打下坚实基础。

四是实行积极的社会政策行动，通过民生建设为个人和社会注入更多的活力。民生建设并不仅仅是向有需要的人提供一般性的现金待遇和免费服务，而是要更加重视帮助有需要的人提升能力和激发动力，并使整个社会运行更具有活力。积极的社会政策不是将民生建设仅仅看成一种“社会性消费”，而是更多地将其看成一种能够促进发展的“社会投资”。这是“积极的社会政策”区别于“消极的福利主义”的主要特征。在未来增大民生建设投入和扩大民生建设规模的情况下，实行积极的社会政策行动具有更加重要的意义。实行积极的社会政策，首先要更加重视通过向民众提供更多更好的教育、健康等方面的社会服务而增加人力资本，并通过降低民众的生活风险而释放内需；其次是要通过更多更好的社会服务，包括专业化的社会工作来帮助有需要的人提升就业能力，使他们获得更多、更好、更平等的就业机会，帮助其提高就业质量，为其注入发展活力。

五是不断优化民生保障结构，通过多元化的民生组合更好地调动资源和利用好有限的资源，使民生建设发挥更大的社会效益。民生保障结构包括合理的主体结构、对象结构和内容结构。应该优化多元主体结构，完善政府主导、社会协同的民生建设主体行动体系。其中的要点是既要明确各方主体的责任，有效发挥各方的积极性，又要有效地整合各方主体的行动，使其成为协同、有序、完整的行动体系。应该合理确定民生建设的对象结构，既要满足广大民众的基本需要，又要根据实际情况，重点加强对各类弱势群体的保障和服务。在这一过程中，应该将关怀困难群众的价值情怀与科学的需求调查相结合，瞄准各类群体的实际需要，提高民生项目的社会效益。应该合理建构民生建设的内容结构，根据民众各方面的实际需要提供相应的民生保障和社会服务。

六是实现福利机制与市场机制的有效结合，以提高民生保障与社会服务的运行效率。社会政策领域的理论和实践都证明，在政府的公共性民生建设行动中可以引入一定的市场机制，福利机制与市场机制的有效结合可以提高民生项目的运行效率。在民生项目的受益者方面，引入一定的市场机制可以引导人们的行为，约束不合理的需要，从而避免或减少资源的无效使用。在民生保障和服务的提供者方面，引入一定的市场竞争机制可以提高服务供给的数量和质量，实现高效能的服务传递，从而使公共资源得到更高效的利用。另一方面，在民生建设中引入市场机制要注意把握好“度”，不能因过分使用市场机制而影响了民生项目的社会公益目标。同时，要根据不同项目的具体情况设计具体的体制机制和管理模式，使市场机制能够与福利机制有效配合起来。

关信平，南开大学社会建设与管理研究院教授、博导，中国社会保障学会副会长、中国社会工作学会副会长