装备制造业是国民经济的脊梁，是关系国家战略安全和国民经济命脉的基础性、战略性产业，具有技术密集、系统成套复杂、附加值高、带动性强等突出特点，是提升国家竞争力的关键载体、捍卫国家安全的根本保障、提高经济社会发展质量的核心基础、产业结构升级的重要引擎。一国装备制造业的发展程度，集中体现了国家的工业、国防、科技水平。

装备制造业产品领域广、品种多，技术跨度大、产业关联度强、需求弹性大。随着电子信息革命和高新技术产业的兴起，传统机械加工技术集合了先进材料、精密加工、电子信息控制、机电仪一体化等前沿技术，不断更新产品、拓展应用领域、提升加工水平，现代高技术加工装备更是发达国家竞相争夺的战略高地。

中国装备制造业的发展现状

我国装备制造业已经充分市场化，并且和国际市场深度接轨。其中具有战略意义的部门和领域，承担着国防和社会公益重大设施的研制与生产任务，不能在产业升级关键时刻任其被国际竞争淘汰。作为工业追赶型国家，我们必须对这一部分战略能力实现自主可控，这是贯彻自主创新方针、提升综合国力的根基，对促进产业结构调整、实现经济高质量发展，以及保障国防安全和经济安全，都具有重要意义。

（一）装备制造业是做什么的

“装备制造业”概念为我国独创，目前世界其他国家、国际组织并没有提出“装备制造业”一词。“装备制造业”正式出现是在1998年中央经济工作会议上，此次会议明确提出：“要大力发展装备制造业”。

装备制造业是制造业的核心。制造业包括装备制造业和最终消费品制造业。装备制造业是为国民经济进行简单再生产和扩大再生产提供生产技术装备的工业的总称，即“生产机器的机器制造业”。

（二）中国装备制造业的现状

总体规模稳定增长。近年来，我国利用超大规模制造优势和超大规模网络优势，把握数字化、网络化、智能化融合发展的契机，瞄准世界科技前沿，加快创新突破，推动资源要素向战略性新兴产业倾斜，在5G、新能源汽车等领域形成了比较优势，加快向产业价值链中高端升级。

产业效益稳步提升。我国装备制造业坚持稳中求进，持续推进高质量发展，核心竞争力不断增强，主要产品产量平稳增长，工业增加值保持增长但增速放缓，进出口保持稳定增长，利润总额保持稳定，总体呈现出良好的发展态势。

科技创新成效显著。装备制造业积极适应经济发展的新常态，重点关注行业整体发展水平和质量，强化企业自主创新能力，在重大装备国产化、关键技术研发、企业转型升级等方面取得丰硕成果。

集群发展成效显著。党的十九大以来，我国装备制造业集群培育发展的顶层设计逐步完善，装备制造业集群发展专项行动深入实施，地方培育发展先进制造业集群的实践取得显著成效。

园区带动集聚发展。我国装备制造产业园区已培育出新一代信息技术、生物医药、新能源汽车等多个产业集聚区。

全球地位稳固提升。经历疫情考验，我国装备制造业的集群优势、快速恢复能力引领国内优质企业进入部分领域的全球供应链体系中。计算机电子、运输设备、汽车等资本、技术密集型行业深度嵌入全球产业链，计算机电子贸易强度（全球总贸易额/全球总产值）接近50%；电力、机械等贸易强度超过30%。

两化融合跨越发展。我国制造业2020年工业增加值达到31.3万亿元，已成为全球门类最完整、规模最大的工业体系。面临全产业转型升级的巨大挑战，我国装备制造业经过数字化、网络化、智能化三个阶段，基本形成“数字化转型”的核心能力，具备产业创新的核心竞争力。

（三）我国装备制造业存在的问题

体制机制有待进一步完善。一是规划制定、创新研发、产品推广与应用、扶持资金等职能分散在多个部门，缺乏强有力的统筹协调机制，资金链与产业链、创新链在形成合力方面尚需进一步加强。二是体制内创新能量尚未有效释放。以大型央企为代表的骨干力量发展活力欠佳，创新效率与市场变化节奏明显有差距。以民营企业为主的零部件制造企业难以进入相对封闭的重大技术装备制造体系，存在创新资源在体制内“打圈圈”现象。

高端装备和关键部件受制于人。一是重点领域发展急需的专用生产设备、专用生产线及专用检测系统等存在明显短板。初步统计约有480种重大短板装备需求。如集成电路、新材料、生物制药等战略性新兴产业的生产线装备绝大部分依赖进口。二是部分关键部件仍未掌握核心技术。初步统计，重大技术装备进口免税目录中直接进口的零部件和原材料多达1358条目，涉及十多个重点领域，通用泵阀、液压系统、传动装置、轴承和传感器等排在进口前列。三是一些高端装备长期面临发达国家封锁。美欧日等国根据《瓦森纳协定》，对100余种超高速、超精密、超高性能、超常成形关键制造和检测装备实行禁运。

部分装备产品和零部件质量与国外差距较大。一是部分产品的可靠性、稳定性不高。二是质量标准体系建设落后，部分产品的技术标准不完善、实用性差，跟不上新产品研发速度，不能完全适应重大技术装备高质量发展需求。三是品牌建设滞后，缺少一批能与国外知名品牌相抗衡、具有较大国际影响力的自主品牌。据不完全统计，世界装备制造业中90%的知名商标所有权掌握在发达国家手中。

推广应用难问题尚未根本解决。在480种重大短板装备需求中，研发产品已经工程化定型但亟待产业化推广应用的约占25%。一是过去行之有效的依托国家重大工程推进重大技术装备设计研发、推广应用的政策手段缺失，科研成果与产业化应用脱节现象仍然较为严重。二是首台（套）的应用风险免责机制尚未有效建立，国内企业对新产品应用顾虑重重。三是我国企业在投入巨资研制出首台（套）产品后，国外垄断企业往往通过大幅降低同等产品价格等方式进行打压。

（四）我国装备制造业面临的机遇和挑战

我国制造业将面临一场新的攻防战。我国传统的要素低成本比较优势在弱化，跟其他新兴经济体在中低端领域的竞争也会越来越激烈。

发达国家重点布局的领域绝大部分与我国装备制造业发展重点和转型升级方向高度重合，是我们战略必争的领域。发达国家依托自身的科技、人才、资本雄厚基础在一些关键领域已形成先发优势。我们在5G、人工智能等应用领域也具备了比较优势，在这些涉及未来产业竞争制高点的领域，全球竞争势必更加激烈。

随着人工智能、大数据、区块链、生物技术等新技术应用，制造业加快向数字化、网络化、智能化迈进。加快发展数字经济，建设智能社会，为我们抢抓第四次工业革命机遇指明了方向。“十四五”期间是数字经济、智能经济大发展、大跃升时期，新技术的溢出效应、乘数效应与我国超大规模制造优势、网络优势与市场优势叠加，将为我们创造换道超车、后来居上的历史性机遇。

当前，我国制造业正处于爬坡过坎、滚石上山的战略性调整阶段，既拥有完备的产业体系和供应链网络，也遇到了一系列结构性矛盾、周期性问题，土地、人力成本不断上升，资源环境要素日益趋紧，加速新旧动能转换、推进高质量发展的任务非常紧迫。

发达国家高端制造业现状及发展措施

（一）美国

1.美国装备制造业发展现状

美国制造业增加值占GDP比重持续下降。据美国劳工部最新数据，2019年美国制造业增加值占GDP比重下降至11%。人工成本的增加导致美国低端制造业向外转移，同时第三产业的迅速发展导致美国制造业增加值在国民经济结构中的比例相对降低，美国制造业增加值占GDP比重连续下降。

2.美国装备制造业发展措施

（1）建立国家制造业创新网络（NNMI）

2012年，先进制造伙伴（AMP）关系工作组在《抓住国内先进制造业的有利先机》报告（称为AMP1.0报告）中，正式提出建立国家制造创新网络（NNMI）（现已更名为制造美国计划ManufacturingUSA）。

（2）美国减税政策助力制造业发展，实行“降低外包、鼓励内投”的双重税收

一是提高企业固定资产直接扣除的标准和投资限额，对企业固定资产投资给予高比例的特别折旧。

二是对可再生能源、碳减排、交通和能源安全、能源保护和提高能源效率方面的投资予以税收抵免。

三是延长和调整企业税收减免的规定，允许小企业在2008和2009年度发生的经营亏损可以往前结转5年，阶段性降低社保工薪税，为研发投资以及小企业投资提供税收优惠。

四是暂停或降低制造业进口原料和零部件的关税，降低生产成本。

五是2010年对海外回迁企业给予20%的税收抵扣和24个月的工薪税减免，并终止对向海外转移工厂和生产的企业提供减免税补贴。

六是提高小企业管理局担保贷款的担保限额，加大融资支持力度，促进清洁能源等行业小企业发展。

七是2009年投入5000亿美元用于基础设施建设，并重申购买美国货条款，刺激相关制造业需求。

（3）调整贸易政策推进制造业回流

一是以不公平贸易为由发起更多贸易调查。

二是延续“替代国方法”对中国征收高额反倾销税。

三是退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），贸易谈判重心由多边向双边转移，尤其是在北美自由贸易协定谈判（NAFTA）中，美国一直处于强势地位，部分领域标准或将超越TPP，且在原产地规则、竞争中立规则等领域单方面强调美国利益。

（4）推动标准先行

2000年9月，美国出台了《美国国家标准化战略》。2004年5月，美国商务部对标准问题进行了专门研究，并出版了《标准与竞争力》的专题研究报告。2004年12月，美国完成了对《美国国家标准战略》的修订，新战略的名称改为《美国标准战略》。美国不仅重视标准的制定工作，而且非常重视标准的基础性研究工作，美国政府对国家技术与标准研究院“主要开展技术标准方面的基础研究”的财政支持每年高达7亿美元。

同时，美国利用《瓦森纳协议》等技术管制手段，限制高技术产品出口至我国，并利用贸易战、出口管制清单等手段，打压中兴、华为等高科技企业。

（二）日本

1.日本装备制造业的发展现状

日本制造业仅次于中国和美国，位居世界第三，近年呈现温和复苏态势，增长速度相对缓慢，占GDP比重维持在20%左右。日本制造业占据诸多产业金字塔尖端，其核心科技专利占世界80%以上，产业优势较为明显。

受外需不振、美国贸易政策、日韩经贸摩擦、新冠肺炎疫情等因素影响，日本工业生产增长乏力。

尽管近年制造业企业盈利能力有所提升，但在“非连续创新”阶段，持续的低收益率成为了日本制造业面临的主要问题之一。

2.日本装备制造业发展措施

（1）重视产业政策运用

自1956年起，日本就将装备制造业作为战略产业予以扶持，2005年日本制造技术政策恳谈会发表了“制造技术国家战略展望”，提出推进机器人产业政策。

（2）渐进式研发模式

构建“产学官研”一体化科技创新体系，大学和科研机构在为社会提供研究成果的同时，更重要的是为企业培养大量的优秀工程师。

国家创新系统形成渐进式创新做法：跟踪学习世界先进技术，善于利用“逆向工程”，实施“引进—消化吸收—再创新”战略。

（3）加快推进科技政策、创新政策、经济政策的集成和一体化进程

为迎接新一轮科技革命和产业革命的战略布局，2016年，日本提出要建设“超智慧社会”，突出科技创新在社会变革中所发挥的先导性作用。

（4）建立“官民协调”的金融体制

设立政府金融机构向重点产业提供长期低息贷款，制定“国际利基领头企业支援贷款制度”，并设立“海外发展资金”。

（5）构建多样化财税政策体系

包括财政投资贷款、税收优惠、外汇配额、海运利息补贴。

（6）通过军民融合发展提高重大技术装备水平

经过长期发展，日本强大的军事工业能力已完全根植于国民经济体系之中，并形成了以三菱重工、富士重工等为代表的一批世界领先、军民融合的龙头企业，具备了强大的装备生产能力，不仅能大批量生产汽车、民船，也能大批量生产坦克、军舰和战斗机等先进武器装备。

（7）为幼稚产业创造保护性市场

为拥有与政府高度一致的国家主义价值观的幼稚产业创造保护性市场。

（三）德国

1.德国装备制造业发展现状

疫情冲击下，德国制造业PMI大幅下滑。出口是德国经济增长的主要驱动力，但受疫情冲击，全球经济增速放缓，对以出口为导向的德国经济造成较大影响。受此影响，德国制造业PMI将近一年半的时间在50%的荣枯线以下。工业产值增速一度降至—5%以下，工业萎缩的程度是次贷危机以来最甚。

2.德国制造业发展措施

（1）发挥顶层战略设计引领作用

2010年，德国政府通过了《德国高科技战略2020》，重点提高气候/能源、保健/营养、交通、安全和通信五大需求领域的关键技术，并确立了建设宜居城市、个性化医疗等11个“未来项目”，其中工业4.0占据突出地位。

（2）实施尖端集群竞赛政策

通过公开竞争选取企业给予研发资金支持进入世界领先行列，三轮竞赛选定15个集群；推行走向集群项目，促进企业创新和管理理念提升。制定区域企业促进项目，提高东部企业的科技水平和生产效益。同时，加强对企业之间、企业与科研机构合作项目以及企业与科研机构组成合作网络资助力度，促进科研成果转化。

（3）加强中小企业发展

实施中小企业创新集中计划（ZIM计划）；实施中小企业中心创新项目（KMU）；实施“EXIST”系列计划；实施“工业4.0：从科研到企业落地”计划；中小企业先行——“十项方针”鼓励中小企业创新。

（4）促进创新集群建设

随着欧盟《里斯本战略》和《德国高科技发展战略》的出台，德国创新政策的重点由对大学、公立科研机构以及企业的单独促进转变为促进产学研联合，通过促进创新集群建设将部门结构政策与区域结构政策结合起来，加强联邦促进政策与州和地方促进政策之间的协调，促进研究机构与企业的创新合作以及集群发展成为德国政府科技政策、区域政策和创新政策的核心。

（5）推进标准化制定

在德国国内，由各个学会、协会和企业界等联合发布工业4.0标准化路线图，梳理德国工业已有标准和相关领域，以及有待标准化的相关领域。

在国际上，积极参与国际标准化组织活动，输出德国工业4.0标准化路线图的价值理念，影响国际标准制定。

（6）发挥财税政策的支持作用

对于潜在优势行业，通过研发补贴和贷款贴息等方式予以支持。对于已经确立了优势的行业，给予税收优惠，继续保持其在国际竞争中的优势，比如对机械制造业、电气电子行业等给予税收方面的优惠政策，保证这些行业的较快发展，使这些行业的增长率高于同期经济增长率。

推动装备制造业高质量发展的建议

（一）加强全局谋划布局指导

明确政府综合、工业、科技等各部门职责，强化管理职能，完善部门协调机制。明确各部门权责范围，理顺领导关系，配备专职干部，推进行业技术创新和有序发展。

（二）加强行业创新体系建设

1.形成以企业为重点、企业和专业研发机构并行的研发体系

按照中央要求，发挥高校和科研院所在基础/应用基础研究方面的优势，发挥企业在技术创新中的主体作用，引导有条件的企业开展基础/应用基础研究。形成以企业为重点、企业和专业研发机构并行的研发体系。

2.推动产学研用有机结合

紧扣经济发展和国防建设需求，研发—工程化—产业化三个环节协同。企业技术创新要加强用户工艺的研究。装备制造企业技术研发体系，一般包括产品设计、生产技术和用户工艺三个方面。

推动“产学研用”结合，鼓励相关各方形成具有股权关联的联盟，加强设备使用方与制造企业的交流，联合设计、合作开发，以消除用户企业担心损失的心理，有利于解决装备自主研发产品“首台套”应用难题，降低制造企业创新风险。

3.抓住机遇加快装备工业和现代ICT技术的融合

我国5G技术率先应用和对全云化、全融合、全业务、全自动支撑水平的提升，给我国工业互联网的普及，加快数字技术和智能技术在装备制造业的应用，带来了历史性的机遇。数字化技术的深层次应用，可以帮助企业提高内部协作效率，提高生产与运营的透明度，帮助企业更高效地应对市场需求的波动，缩短新产品上市周期，乃至创新商业模式、发展客用服务业务等。

4.发挥市场机制推动作用

发现和培育一批集研发制造、工程设计、系统集成和建设运营于一体的龙头企业，完善标检认证体系，推动重大技术装备质量品牌整体提升；以龙头企业为主导，鼓励上下游企业联合重组；联合各方配套企业，推动建设技术创新联盟；鼓励企业与高校和科研院所协同攻关。

5.发挥新型举国体制优势

实施针对重大短板装备和核心关键技术瓶颈的攻关专项，提高产业链的稳定性和韧性。

针对在此次中美贸易摩擦中产业链、供应链暴露的问题，制定和实施“补链”计划，需求引领、突出重点、分类施策，集中优势力量进行科技攻关，力争在基础薄弱领域和产业链关键环节实现新突破。注重先进材料、核心零部件/元器件、精密加工设备、仪器仪表、控制系统、重要工业软件等弱项的攻关和产业化。

6.加强国际交流合作

“引进来”和“走出去”并重，支持国内企业走出去，面向全球布局事关核心技术的创新网络。积极参与国际标准和区域标准制定，推动计量标准和认证认可结果的互认采信，提升重大技术装备在全球产业链中的控制力。

（三）加大产业结构调整力度

推动国有装备制造业龙头企业进行重组。目前我国装备制造业领头大企业数量较多，但产品结构、技术水平相近。

借助供应链再造、大数据和工业互联网的应用，以及环保政策的落实，引导中小企业走“专精特新”发展路子，促进整机—配套（零部件及总成、工具刃具、检测设备、控制系统等）上下游全产业链的互动与整合。

（四）积极扩大国际化经营

加强国际交流合作。鼓励企业充分利用“一带一路”沿线国家的市场，与西方跨国公司进行差异化竞争。

发挥企业成套设备能力的竞争优势。鼓励企业联合，改进经营模式，延揽高级国际经营人才，提高国际营销服务水平，由成本优势向质量和品牌优势转化，变“借船出海”为“造船出海、抱团出海”。

注重跨国并购和国际化资本运作。近些年越来越多的中国企业（包括国企和民企）走出去并购国外企业，获得先进技术、拓展市场。在这方面已经有比较成功的例子，包括一些民营装备制造企业。

（五）全面振兴装备制造业的政策需求

1.税收政策要减轻高端装备企业负担、鼓励技术创新

以机床工业为例，目前国内机电制造企业税负偏高（增值税已由17%下调2个点、所得税25%），机床企业利润偏低、融资成本高。“一刀切”的增值税率有利于批量生产而不利于企业投资研发；还有功能部件和主机增值税率不同等问题。

2.企业科研费用扩大管理政策空间

加大企业研发投入在所得税中的抵扣力度，适当调整企业研发投入的所得税税前抵扣额度或比例，减轻企业研发成本。实行企业固定资产加速折旧政策，以缩短投资回收年限，加快技术进步，并带动上游装备制造部门加快新产品研制。

3.加快人才激励和人才队伍建设步伐

随着制造业技术的进步和智能化、网络化趋势，企业急需大量科技型人才。企业界也提出：科技型企业需要多学科、多专业、多层次的工程技术人才，不仅需要机械、电子信息、数学等专业人才，更需要专业知识面广、善于沟通并深刻理解用户工艺要求的系统架构工程师，有能力将产品开发目标紧扣市场需求，这种人才只有在一线长期实践中成长起来。

4.抓紧落实重大装备采购政策

加强重大装备国产化政策的力度。重申并完善政府项目设备采购政策，在技术效果基本一致的情况下，应优先采购国产产品。完善保险补偿机制。落实国产自研重大技术装备的首台套订购政策、建立示范应用基地，在和进口设备运行的比较中不断发现问题、完善提高。这一政策应同时适用于高端装备中所含控制系统和零部件。

5.加大金融信贷政策支持力度

为装备制造业企业特别是中小企业创造良好的投融资环境。当前制造业市场低迷，中小企业生存尤其艰难。通过税收优惠、专项资金引导、融资引导等形式进行支持，特别是重视支持有潜力的“专精特新”企业。完善对中小企业的财政担保机制，降低中小企业贷款门槛。鼓励龙头大企业与配套中小企业形成业务合作，上下游企业协同发展。

面对新发展格局下的新使命，推动装备制造业高质量发展成为大势所趋，“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出“深入实施制造强国战略”，亟待保持制造比重基本稳定，不断巩固壮大实体经济根基。

作者单位： 中国工业经济联合会   

来源： 《中国发展观察》2022年第1期