作为人类最伟大的发明，城市因集聚经济而能够更好地以最小投入获得最大产出，是人类文明创新进步的前沿和中心，代表人类社会先进生产力、先进制度、先进文化的前进方向。因此，城市化是一个不以人的意志为转移的政治、经济、社会、文化、绿色、科技、空间自然历史过程。根据考古发现，中国最早的城市于6000多年前出现在今湖南常德澧县城头山，但之后数千年城市化进程十分缓慢，城市规模很小，影响范围十分有限。1840年鸦片战争后，中国已处于劳动力可无限供给的城市化阶段，城市化相对加速，但由于帝国主义、封建主义的阻碍和破坏，城市化仍旧步履缓慢。1921年，作为20世纪开天辟地的大事变，中国共产党诞生了。为了践行自己的初心和使命，为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，中国共产党成立以来始终坚持“人民城市为人民”的城市化理想信念，从不同时期面临的社会主要矛盾出发，适应人民群众的需要，走出了一条城乡统筹、与时俱进的城市化道路。这条道路始于“农村包围城市”的政治城市化，经由“城市领导农村”的生产城市化，到以市场经济建设为核心的城市化，再到转向以满足人民美好生活需要为核心的自由全面城市化。
一是 “农村包围城市”的政治城市化。以1919年五四运动为开端的新民主主义革命时期，社会的主要矛盾是帝国主义和中华民族的矛盾、封建主义和人民大众的矛盾。推进 “人民城市为人民”的城市化，必然要以推翻帝国主义和封建主义的反动统治、建立人民城市为人民的政权为根本任务。因此，1927年党的八七会议确立了武装夺取政权的方针。怎样武装夺取政权? 以城市包围农村和以农村包围城市两条武装夺取政权的道路历史性地摆在了中国共产党人面前。新民主主义革命面临的实际是，一方面城市化水平极其低下，城市人口相对较少，工人阶级力量弱小，而农村人口和剩余劳动力数量庞大，革命力量和后备军城市弱、农村强；另一方面帝国主义、封建主义反动统治力量相对集聚在城市，呈现城市强、农村弱之格局。面对这种国情，大革命失败后，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人把马克思列宁主义普遍真理同这一中国革命实际结合起来，发现和提出 “农村包围城市”是武装夺取政权唯一正确的道路，并团结带领人民浴血奋战、顽强奋斗，经过土地革命战争、抗日战争和全国解放战争，推翻了反动统治，最终于1949年建立了中华人民共和国。
二是 “城市领导农村”的生产城市化。进入社会主义革命和建设时期 ( 1949—1978年) 后，社会主要矛盾先后转变为无产阶级与资产阶级的矛盾、人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，推进“人民城市为人民” 的城市化要求以工业化、革命化为中心任务。因此，在中国人民革命全国胜利的前夜，新民主主义抑或社会主义革命、“城市领导农村” ( 城市中心论，如都市工业化论) 抑或 “农村包围城市”(农村中心论，如农村工业化) 的历史性选择摆在了中国共产党人面前。1949年3月5日—13日中共七届二中全会指出了中国由农业国转变为工业国、由新民主主义社会转变为社会主义社会的发展方向，明确了 “党着重在乡村聚集力量、用乡村包围城市这样一种时期已经完结，从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期”，党的工作重心必须由乡村转移到城市、城市工作必须以生产建设为中心。沿着 “城市领导农村”的社会主义革命和建设道路，党领导人民从劳动力可无限供给的城市化实际出发， （1）对城市进行了社会主义改造，以城市为中心建立了以土地公有制为基础的社会主义城乡制度并形成了城乡计划经济体制；（2）推进重工业优先的城市工业化战略，变消费的城市为生产的城市，形成了以城市为中心的独立完整的工业体系和经济体系；（3）严格控制大城市、合理发展中等城市、积极发展小城市；（4）通过户籍制度、单位制确保社会城市化与经济城市化相匹配。
三是以市场经济建设为核心的城市化。进入改革开放和社会主义建设新时期（1978—2012年）后，我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。劳动力可无限供给条件下的落后社会生产表明高度集中、半封闭半僵化的计划经济体制已经不符合人民群众对市场经济指向的改革开放需要，推进“人民城市为人民”的城市化必然要以经济建设为中心任务、以市场化改革开放为根本动力，走以市场经济建设为核心的城市化道路。沿着这一道路，党带领人民以城市为中心，适应劳动力可无限供给条件下的城市化要求，一方面，围绕经济城市化，推进城市经济增长、工商资本积累、招商引资，以“农民工化”为重点推进社会城市化、以产业用地和基础设施为重点推进空间城市化，经济、社会、文化、绿色、科技、空间城市化发展不平衡不充分。同时，为避免城乡差距过大以及农村剩余劳动力过度涌入城市，城市发展方针逐步从明确严格控制大城市、合理发展中等城市、积极发展小城市和小城镇到依托城市群促进大、中、小城市和小城镇协调发展转变。另一方面，改革高度集中、半封闭半僵化的城乡计划经济体制，建立健全放权让利、开放活力的城乡市场经济体制，这主要是（1）从镇到市、由小城市到较大城市有序放松城乡户籍管制，探索建立暂住证、居住证制度，保障城市化对劳动力的市场需要;（2）建立健全农村集体土地征用制度、城镇国有土地使用权出让和转让制度，对城镇住房制度进行市场化改革，保障城市化对住宅、工业、商业、基础设施、公共服务等用地的市场需要; （3）推行市管县、县改市、县改区体制，向地方政府放权让利，保证城市领导农村优先推进经济城市化对经济建设型地方政府的需要。
四是以人为核心的城镇化。随着城市化不断发展和人口转变，2004年和2010年我国分别迎来刘易斯拐点和劳动适龄人口拐点，逐步进入劳动力短缺条件下的城市化新征程，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾逐渐成为社会主要矛盾。这就要求，城市化核心从以市场经济建设转移到满足人的自由全面发展需要、让人民生活更美好上来，也就是转移到以人为核心的轨道上来。与这一要求相适应，党的十八大提出新型城镇化，党的十八届三中全会要求“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。瞄准这一方向，党带领人民着力推动经济城市化从要素驱动、投资驱动向创新/人才驱动转型，着力加速社会、文化、绿色、科技、空间城市化，努力转向以人为核心的城镇化。这集中体现在四个方面：（1）坚持存量优先、带动增量，统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖，健全农业转移人口市民化配套政策，重新启动设市工作，加速农业转移人口重点由农民工化向市民化、由镇向市的转变；（2）统筹协调大中小城镇功能分工、规模分布、空间布局，疏解提升500 万人以上城市中心城区功能、完善大中小城市功能，建设现代化都市圈和城市群，形成以城市群为主体形态、功能完善、疏密有致、紧凑对流的城镇系统格局；（3）转变城市发展方式，推进新型城市建设，完善城镇住房、交通和治理体系，让城市成为人民群众高品质生活的空间；（4）坚持建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推进城区与周围地区、县城与周围地区一体发展，形成通勤高效、城乡一体的城镇生活圈。
2021 年我国新型城镇化开启了实现第二个百年奋斗目标的新征程，未来将面临更加稀缺的劳动力、资源，更加复杂的国际环境，更加突出的人民群众美好生活需要与发展不平衡不充分的矛盾、发展与保护的矛盾以及中美矛盾。因此，习近平总书记要求完善城市化战略，更好地推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间; 党的十九届五中全会强调完善新型城镇化战略，提高城镇化发展质量。根据党关于分两个阶段建成社会主义现代化强国新的战略安排，结合刘易斯第二拐点渐近发展的趋势，可以预期，到2035 年，我国将基本实现以人为核心、活力、和谐、绿色、安全的城市化，到2050 年将全面实现以人为核心、活力、和谐、绿色、安全的城市化。
（本文刊载于《城市与环境研究》2021年第2期，作者杨开忠（1962-），中国社会科学院生态文明研究所党委书记、研究员。）
