当前南海安全形势的基本特征，可以总结为以下7个“化”：南海地区“军事化”、南海安全“传统化”、南海及南海问题“印太化”、南海及南海问题“规则化”、针对中国的地区安全机制“多样化、多层化、网络化”、针对中国的地区安全合作内容“务实化、实质化”、南海局势动荡“常态化”。
一、南海安全形势的基本特征
第一个特征，南海地区“军事化”。这是在2015年我国南海岛礁建设基本完成以后，美国指责中国在南海地区进行“军事化”。但实际上，美国才是真正意义上的“南海军事化”的鼓吹者、实践者、引领者。所谓南海军事化的话题是由美国挑起并进行持续炒作的，这反映出涉及南海的外交、舆论斗争时，议题的设置权往往掌握在美国人手里。因此，如何主动设置南海议题的话语权，是我们今后需要努力的方向。
美国在南海地区进行“军事化”的一个主要的特点就是鼓吹大国竞争，构建反华联盟、推行印太战略等，在近期以军事安全领域为重点、以军事为主要手段，实质是耀武扬威、穷兵黩武；其次，美国等国在南海地区的各种军事训练、演习活动日益常态化；美国与南海周边其他国家合作关系的重心在安全和防务领域，如联合演习与训练、港口访问、舰机和海上执法装备的赠送和销售等；以及美国拉拢英法德等欧洲国家插手南海事务，过去主要是从政治、法律、外交的角度插手南海事务，然而从最近一两年来看，上述国家频繁地派舰机赴南海，重点以军事手段插手南海事务为主。这种现象，我们既可以认为是英法德插手南海事务的升级，从政治、外交、法律等领域开始升级到军事领域，也可以认为是英法德等国在穷兵黩武，在政治、外交、法律等手段介入不奏效后，只能选择更赤裸裸的武力方式插手南海事务。如今美国等域外国家在南海进行的各种军事活动，目的是显示存在，以威慑中国。其所进行的强化海空军侦察、训练、假想任务演练等行动，实际上是在进行战场准备与建设。
第二个特征，南海安全“传统化”。过去我们一直强调的是在冷战结束后南海地区的安全形势内容发生了变化，尤其是全球化的发展和海洋环境治理等重视度得到提高，南海地区非传统安全问题越来越突出，传统安全问题则被抑制。当前，南海地区的非传统安全问题依然突出，如海洋环保、海盗、航行安全、防灾减灾等问题。但美国的“印太战略”聚焦于所谓的大国竞争、制海权争夺等，使南海问题的传统安全因素突出，非传统安全问题被美等域外国家漠视，非传统安全领域的合作也开始被打上传统安全竞争的阴影。美国等域外国家再次开始从传统安全的角度和零和博弈的思维来看待和处理南海问题，并以强化在南海的军事存在、军事威慑、耀武扬威等方式作为处理南海地区事务的主要手段。
第三个特征，南海和南海问题的“印太化”。我们过去一直强调的是中国处理南海问题坚持“双边”，而美国等域外国家、南海周边有关国家则竭力抵制中国“双边”方针，竭力推动南海问题多边化、地区化、东盟化、国际化。现在美国已经从“印太战略”这个角度来看待南海问题，也就是将南海地区作为美“印太战略”的重点和焦点区域，把南海问题作为美国推动“印太战略”的主要抓手，竭力推动南海问题“印太化”，从所谓“印太战略”的视角看待和处理南海问题。美谋求直接干预南海争议，企图利用南海问题为其对华全面竞争战略“添砖加瓦”；望通过公开支持有关国家非法主张，以强化美与东盟及有关国家的关系，把东盟有关国家拉入美反华联盟、甚至正式加入美日印澳四国集团，使美“印太战略”进一步走实、走强，继续维持美在印太地区乃至全球的霸权地位；美期望通过挑动南海对抗与冲突，搞乱南海，破坏我国周边环境，借此中断我国实现两个一百年目标、实现中华民族伟大复兴进程。
第四个特征，南海及南海问题的“规则化”。这是指继推动菲律宾挑起南海仲裁案后，美国等有关国家大谈维护、建立所谓“基于规则”的印太地区秩序、海洋秩序等等。美国等域外大国声称在南海开展所谓航行自由行动、军事活动等，以维护所谓基于规则的国际海洋秩序为借口。美国的“印太战略”、日澳英法德等欧洲国家和欧盟的“印太战略”均拿所谓的海洋规则、海洋秩序特别是南海问题说三道四。美国凭借话语权优势形成对华施压的“议题联盟”，力图把中国排除在规则体系之外，使中国成为规则体系的规制对象；肆意给中国扣上“违反、破坏规则”的帽子。中国面临陷入“规则合围”的被动局面。
第五个特征，南海地区安全机制的“多样化、多层化、网络化”。这里主要指美国，尤其是特朗普政府上台以后，公开地打造机制化的反华联盟，可以简单总结为“1+2+3+4+5”。“1”是指美国构筑以美为首、以美为核心的联盟体系、集团安排、伙伴关系网络；“2”是指双边同盟继续强化，如美日、美菲、“美新加坡”；“3”是指最近刚刚成立的美英澳安全同盟以及多年来美国积极鼓励的美国与盟国之间的三边合作，如美日澳、美日韩等三边关系；“4”是指近年来形成的美日印澳四国集团，企图成为亚洲“北约”；“5”是指美英加澳新“五眼联盟”公开与强化以及英、澳、新西兰、马来西亚、新加坡五国联防机制在借机焕发“生机”。此外，美国还大力推行所谓伙伴关系网络化，还推动欧盟、西方七国集团、北约在南海、印太地区体现各自的政治外交、军事、经济存在，旨在以“群狼”战术在全球、在南海地区围堵华、制衡华、遏制华；以维护和建立所谓“基于规则的国际安全秩序”为名，利用南海问题遏制中国。
第六个特征，中国的安全合作内容“务实化、实质化”。如今无论是周边国家，还是美国等域外国家在我国南海地区进行的安全合作内容都是“务实化、实质化”，并且以机制化与非机制化、更加灵活多样的方式进行。这些国家所进行安全合作的方式与内容，从我们中国的角度来说，既难以忍受、接受，又难以公开反对，也难以有效地进行实质性地反击、反制。比如说，现在美国和南海周边国家开展的联合演习、协同训练、港口访问、武器装备的赠送与购买；海域感知能力建设、情报交流与合作、海军、海警等海上执法能力建设、装备与执法合作、人员培训与搜救合作等。美国等域外国家与南海周边有关国家在安全领域的务实合作在稳步推进、不断深化，主要目的是针对中国。
第七个特征，南海局势动荡“常态化”。主要表现为南海安全形势进入动荡期，战略风险不断升高，其中海上监控与反监控、干扰与反干扰、对峙、乃至碰撞、发生武装冲突的风险居高不下。即今后的南海地区尽管可能是表面稳定，但是随时会发生一些意外、突发事件。尤其应当注意的是，围绕领土主权和海域划界、海洋资源开发与管辖权的争议常态化。在美国“一边倒”政策的刺激下，越菲马印尼等南海有关争端方在岛礁建设、资源开发、海域管控、军事活动、海上执法等方面与我国进行“硬碰硬”的胆子变大了，由此引发的海上执法力量乃至海军舰船间的海上对峙等在频繁发生。也就是说，在美国的支持下，周边国家在对华问题上采取更加强硬的态度，同时美国也怂恿有关国家通过油气开发、海上执法、岛礁建设、提起裁决等行动，激化与我国矛盾，破坏南海局势稳定。美国越来越直接走上前台，在南海地区充当“警察”角色。当我国与有关国家发生海上纠纷时，美军舰机、海警船将“不请自来”“现场围观”，甚至要采取所谓“执法”行动，“替天行道”支持越菲马等国，乃至直接阻拦我海军、海警舰艇的监控、护航行动。
二、南海安全形势分析与展望
上面提到的当前南海安全形势的新变化、新动向、新特征，从根本上来说，是美国对外战略调整与转折，即重回大国竞争、继续谋求维持“一超独霸”的战略而引发的。大国战略调整及大国关系变化历来是引发国际和地区战略格局调整的首要因素。不应低估美国塑造国际战略格局、国际和地区秩序的能力。如今我们所说的“印度—太平洋地区”“印太战略”这样的概念，更多来说是由美国政策调整所产生的，并不完全是客观事实发展的结果。但美国的大国竞争、“印太战略”改变了世界上绝大部分国家对国际形势的看法，也就是说美国引导、改变了国际社会对世界的看法。这再次说明，美国在设置国际政治议题、舆论话题等方面的话语权优势。
“印太战略”视角下的南海安全形势将继续恶化。2017年11月，美国总统特朗普在越南举行的APEC峰会上宣布，美国将推动“自由开放的印太战略”。2017年12月发布的《美国国家安全战略》报告明确提出，“大国战略竞争”将取代恐怖主义成为美国最主要的安全关切，其将中国、俄罗斯列为主要战略竞争对手，并宣告世界重回大国竞争时代。美国把南海地区作为其遏制我国的重点区域和焦点区域。例如，2021年1月13日，特朗普政府公布的《美国印太战略基本框架》主要阐述了美国在印度—太平洋地区的基本战略方针，要点之一就是阻挠中国在南海问题上取得压倒性优势。美国等域外大国的强势介入以及他们之间的紧密合作、他们与声索国之间的联合，不断推动着南海问题越来越不利于我国的方向发展。美国等域外大国在南海地区耀武扬威，使南海安全形势日益严峻。
但同时也应该看到，维持南海地区和平稳定的因素不容低估。
目前，“印度—太平洋地区”这一概念的出现，充分说明全球的地缘政治和经济重心在向东移向印度洋和太平洋，世界会进一步走向多极化。多极化对我国来说利弊兼有，其不利于美国构建全球反华联盟，但却有利于我国纵横捭阖、合纵连横。美国目前所强调的当今世界已经进入“大国竞争”时代这一战略判断和理念，并不能全面、准确、完整地反映和体现当今国际政治经济的发展趋势和国际战略格局走向。美国现在所说的“大国竞争”，是否是今后国际形势发展的必然走向？目前来说我们可能无法断言，还需要观察，更需要去积极主动地影响和应对。
美国构建全球和印太地区反华联盟的努力。一方面，可以说是势如破竹、黑云压城，尤其是在涉海、涉台、涉藏、涉港、涉疆问题上，美国能够拉拢一批国家集体发声谴责中国。在一系列涉及到民主价值观、意识形态的问题上，美国的影响力还是非常大的；另一方面，美国现在所鼓吹的反华联盟、构建所谓的军事安全同盟、所谓“民主同盟”等等，与当前国际社会谋求解决突出问题的政治意愿与立场是相对立的，如世界上绝大多数国家是求和平、促发展的，希望共同解决气候变化、新冠大流行等全球性问题。也就是说，美国等欧盟国家的所作所为是逆“求和平、谋发展、促合作”的世界潮流而动。美国构筑的所谓反华统一战线是基础不牢、后续乏力。尤其像我们的周边国家，如东盟国家，尽管对中国的快速崛起有担心和疑虑，对中美大国竞争有恐惧、焦虑，但也担心美国构建美日印澳四国集团等行为会严重冲击东盟的中心地位和作用。现在尽管美国口头上还承诺要支持和维护东盟的中心地位，但是美国把美日印澳四国集团作为处理印太事务的核心集团，必然会导致东盟在美国对外政策中的地位下降，并且美国在谋求将东盟或者东盟个别成员国纳入到四国集团中去。面对中国快速发展和崛起，东盟一些国家在对外安全上对美国有依赖，但东盟国家面临的现实需求是经济社会发展。自“911”美国反恐以来，美国在政治、经济、外交上忽视、轻视东盟，当前美国只是在所谓安全和军事领域重视东盟，而对东盟经济发展等方面的需求关注不够，也力不从心。由此，东盟国家不会轻易在中美之间选边站，因为发展对华友好合作关系、维护南海地区的和平稳定、繁荣发展符合东盟国家的当前需要和长远利益。
从中国的角度看，南海在新时代、新发展格局下的地位尤为重要，为何这样说？南海的战略地位、资源价值、通道价值、空间价值等对实现中华民族伟大复兴的重要性不言而喻。当前我国正努力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，而南海是新发展格局的着力点、双循环的交汇点和关键枢纽。也就是说，我们现在要以新的视角去看待南海地区和南海问题。我们要从百年未有之大变局的角度、从中华民族伟大复兴的角度、从实现“十四五”规划确定的发展目标的角度，去重新衡量和评价南海地区的定位和价值。
三、南海安全形势的应对建议
从总体上来说，面对美国“印太战略”和南海安全形势的新变化，我们要有高度的机遇意识、应变意识，敢于和善于抓住机遇，做到“在乱局中保持定力、在变局中抓住机遇”。我们不能等到南海各方面条件都成熟了再去行动，这是不切实际的。
首先，第一个建议是避美锋芒，避免中美冲突。面对美国日益冒险的军事活动，中国保持强大的战略定力是必要的，不能一味地跟着美国的节奏起舞。尤其是对美国在台海和南海地区采取的挑衅性行动，我们还是应该低调应对，避免直面冲突。同时借机强化我国海警、海军在南海的常态化巡逻、监控，增强南海维权和应对突发情况的实力。
其次，保持战略定力，在南海地区做好自己的事。在南海地区，“做好自己的事”就是：强化在南海的军事实力与实际管控、经济开发与环境保护、维权执法、谈判协商、搁置争议、共同开发等。具体而言，我们要把已进驻岛礁全面建设起来，并成为经济上开发利用南海的据点、依托与保障基地；把相关海域管辖起来并进行开发利用；把无人礁管控起来，防止越、菲、马等国侵占，并做好应对预案；把被越、菲、马非法占领的岛礁孤立起来，严密监控、压缩其活动空间，不主动挑起事端但保持随时收复被占岛礁的态势、压力与能力；加强应急能力与预案建设，准备应对突发事件，确保有效维护我国领土主权和海洋权益。
再次，合作与斗争相结合，两手都要硬。南海周边有关国家若愿意与我国协商谈判解决争议以及探讨合作，我国应积极响应并大力促成。而对越、菲、马等国主动挑起的侵权行动(如单方面油气等资源勘探开发、海域管辖等)，我国应进行外交抗议、海上干扰并采取对等行动进行反制，并且努力做到后发制人。继续推进“准则”磋商，但不急于求成，坚持原则性与灵活性相结合，顺其自然。对美国等域外大国阻扰“准则”谈判或东盟有关国家停止“准则”谈判的情形预做准备。美国等域外大国如愿与我国就涉南海相关问题开展对话与合作，我国可予以积极回应。
最后，中国应该以南海治理引领者的担当，主动引领和培育南海周边国家的南海命运共同体意识；并依托近年来岛礁建设成果，主动提供公共产品(建灯塔、海道测量、气象预报、减灾防灾与搜救、旅游观光等)，推动和引领南海治理，维护南海地区和平稳定，探讨合作与繁荣发展之路；还应以“21世纪海上丝绸之路”建设为总抓手，以“泛南海经济、环保、人文合作圈”构想为载体，推动环南海经济、海洋旅游、海上设施联通、海洋事务、人文社会等领域的交流与合作，增进互信，化解分歧，致力于把南海建设成为和平、合作、和谐之海。
张良福，海南大学法学院教授
原载于2022年第1期《中国海洋大学学报(社会科学版)》
