2021年是上海合作组织（以下简称“上合组织”）成立20周年。在推进各领域务实合作的实践中，上合组织取得了举世瞩目的发展成就，已成为欧亚大陆幅员最广、人口最多、潜力最大的区域合作组织。作为一个年轻的地区合作机制，上合组织于2017年接收印度和巴基斯坦为成员国，并于2018年召开青岛峰会，昭示“八国合作模式”正式开启，其全球影响力进一步提升。在新冠肺炎疫情背景下，国际格局的复杂变化给多边合作带来新挑战，上合组织的发展也遇到了一些新困难。但在“上海精神”指引下，成员国领导人就上合组织的未来发展已经形成了一系列共识。展望未来，在全球和地区治理体系面临重塑的关键阶段，上合组织应以更加宽广的视野参与和处理地区和国际问题，适应地区和成员国的现实情况及形势变化，及时调整合作目标，争取重点领域合作有所突破，积极打造新型国际关系，为地区稳定与发展作出独特贡献。
大变局下上合组织的创新性发展
百年未有之大变局使得一些解决地区和全球问题的议程受到不同程度的冲击。一方面，疫情对全球化、区域化进程造成负面影响，给国际经贸合作制造了很多障碍，导致原有的产业链、价值链断裂，许多国家内部问题被放大，并外溢到周边形成新的地区问题。另一方面，个别大国始终不放弃针对别国的霸凌行径和冷战思维，不断激化国与国之间的矛盾和冲突。这种情况更凸显维护多边主义、推动地区合作的重要性和必要性。上合组织在一定程度上代表了广大发展中国家和新兴经济体的利益诉求，提倡对话合作与互利共赢，积极推动贸易投资便利化，努力在平等、互惠、共赢的基础上实现不同文化传统、不同社会制度国家间的包容与融合，为成员国的发展创造更好的地区与国际环境。面对全球治理与多边合作受阻的新形势，上合组织将进一步彰显其独特价值。
第一，上合组织提出了国际合作的新理念。全球政治、经济和安全格局的大调整、大变化，对上合组织来说既是挑战，也是机遇。在全球化面临新问题、贸易保护主义和单边主义抬头的背景下，上合组织代表了一种新的力量，在各国发挥自身优势、实现互利互惠的区域大融合方面可以发挥特殊作用。上合组织不断创新合作理念，把握时代发展的新趋势、新潮流，其中最具代表性的是习近平主席提出的要进一步弘扬互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”，这是上合组织的旗帜和灵魂，是成员国开展合作的前提和基础，也是上合组织始终保持健康稳定发展的力量源泉。在“上海精神”指引下，成员国提倡创新、协调、绿色、开放、共享的发展观，践行共同、综合、合作、可持续的安全观，秉持开放、融通、互利、共赢的合作观，树立平等、互鉴、对话、包容的文明观，坚持共商共建共享的全球治理观，破解时代难题，化解风险挑战。
第二，上合组织探索打造区域合作新模式。随着大国地缘政治经济博弈升级，传统的区域合作模式受到广泛质疑，难有大的作为。美国为了维持其霸主地位，采取敌视中国和俄罗斯的政策，积极拼凑反华、反俄联盟，在中、俄周边频繁制造事端，还试图把同为上合组织成员国的印度拉上其遏制中、俄发展的战车。在中美、俄美关系长期处于紧张状态的情况下，推动中俄印三国在多边框架中加强战略互动，在地区事务中协调彼此利益，借助上合组织平台树立新型国际关系的典范，显得更加重要。
第三，上合组织为维护地区和平作出新贡献。上合组织从安全领域的合作起步，从最初的以打击极端主义、恐怖主义、分裂主义“三股势力”和毒品走私等跨国犯罪为主，到关注更为广泛的非传统安全挑战；从参与阿富汗、叙利亚等地区热点问题的解决，再到应对能源安全、粮食安全、生态安全、网络信息安全等新威胁。疫情带来的公共卫生危机导致很多安全难题被放大，边界冲突等传统安全问题增多，地区安全形势日趋严峻，对上合组织的安全合作提出新的要求。成员国着眼疫情常态化背景，共同构筑边境地区联防联控机制，确保地区产业链、供应链安全顺畅，稳步推进各领域合作。同时，中方倡导各国遵循共同、综合、合作、可持续的安全观，为有效应对各类威胁和挑战、营造良好地区安全环境指明方向，使得上合组织日益成为维护地区稳定的重要力量。
第四，“一带一路”倡议为上合组织多边合作增添新动力。新形势下地区各国发展和恢复经济的任务繁重，希望能够借助国际合作加大对外开放的力度，中亚国家、俄罗斯、巴基斯坦和4个观察员国都是“一带一路”建设的积极参与者，中国和俄罗斯还推动丝绸之路经济带与欧亚经济联盟进行对接合作，为上合组织框架内的经济合作增加了新的议题。作为成员国战略规划对接的重要平台，上合组织框架内的经济和贸易合作通过了新的长期纲要，“一带一路”倡议推动地区合作主体日益增多，并通过落实一些优先领域的多边项目，为地区国家的共同发展创造了良好条件。
第五，关注民生为成员国多边合作开辟新路径。疫情暴发后，各国的卫生和社会保障体系承受了巨大压力，贫困和失业问题更为突出，社会分化也导致极端的种族和排外情绪增加，影响了国家间的相互信任。对上合组织成员国来说，一方面经济持续增长和结构转型的压力增大；另一方面社会民生问题日益凸显，需要加大对弱势群体的扶持力度，尽快解决国内发展遇到的难题。上合组织加强成员国公共卫生领域合作，统筹和协调应对卫生防疫领域突发情况，在药物、疫苗、检测试剂等方面加强科技合作。为此，相关成员国于2020年11月10日通过了《上合组织成员国应对地区流行病威胁联合行动综合计划》。同时，成员国还在减贫领域加强经验交流，推动环保、科技、地方合作，着力夯实民间友好的人文基础，为多边合作提供更为坚实的社会支撑。
围绕建设地区命运共同体打造新型机制
上合组织成立伊始就确立了区域合作的主要目标，作为政府间合作组织在政治、经济、安全、人文等方面逐步明确主要定位，并根据地区的实际情况及成员国共同关心的问题，在不同领域确定了具体任务。当前，国际格局复杂多变，特别是新冠肺炎疫情背景下上合组织成员国面临的挑战增多，域外大国在地区的渗透也影响到一些上合组织成员国的主权安全和社会安全。上合组织在战略定位上需要根据形势变化及时作出调整，对国际关系中出现的新问题提出应对方案，更加深入地参与全球治理体系改革。
一、上合组织区域和功能定位的新变化
从区域定位来说，上合组织的地理范围不断扩大，成立之初重点关注中亚的安全问题，后来吸纳印度、巴基斯坦扩及整个南亚。随着伊朗、白俄罗斯成为观察员国，其领导人参加上合组织元首峰会和政府首脑会议，这在一定程度上拓展了上合组织的区域界限，也使外界对上合组织下一步扩员有了各种各样的猜测。上合组织的区域定位虽然出现调整变化，但立足于欧亚大陆腹地、解决各国面临的共同发展问题和应对各种安全挑战的任务是明确的。
从功能定位来说，上合组织的合作领域同样不断扩大，从成立之初强调经济和安全“两个轮子”，到后来重视政治、经济、安全、人文等各领域合作。上合组织作为综合性区域合作组织，在地区日益发挥更大的作用，也通过实际行动有力回击了西方关于上合组织要成为“东方北约”的不实揣测。同时，由于成员国国力相差悬殊，且各自希望借助多边合作实现的地区利益也各不相同，相关成员国对上合组织能够发挥的功能有不同的理解。上合组织在推进具体领域合作的过程中，难免会遇到这类问题的困扰，导致一些决策难以落到实处，妨碍机制的有效运转，在一定程度上削弱了解决实际问题的能力。
二、打造更加紧密的命运共同体
要在战略定位上有所突破，就必须在多边合作的功能和方向上另辟蹊径、突破传统的思维和行为定式。在2018年6月举办的上合组织青岛峰会上，习近平主席提出“构建上合组织命运共同体”的重要倡议，为走出一条区域合作的新路指明了方向。在2020年上合组织成员国元首理事会第二十次会议上，习近平主席进一步提出，成员国要共同建设卫生健康、安全、发展和人文共同体。“四个共同体”从实践层面诠释了如何根据地区形势的变化面向未来搭建更为合理的治理结构。对上合组织来说，命运共同体不仅是一个重要目标和未来合作状态，而且是一种不同于传统合作方式的新实践与新探索，可以从根本上解决上合组织的战略定位问题。
所谓命运共同体，就是强调国家间的相互依存、相互信任、相互促进、相互包容，在追求本国利益时能兼顾他国合理关切，谋求本国发展时能带动他国共同发展。未来上合组织一方面要在完善地区治理体系方面扮演独特角色，另一方面因为有中、俄这样的世界性大国参与，多边合作不可能只局限在一个特定的地区。另外，在成员国间经济、军事实力相差悬殊的情况下，坚持大小国家一律平等、协商一致的原则，也是上合组织的鲜明特征。习近平主席提出的“构建上合组织命运共同体”倡议已经成为上合组织成员国共同努力的目标，具有特殊的时代价值和现实意义，标志着上合组织注定是一种创新性的国际关系实践。
三、上合组织成为新型区域合作的示范
上合组织作为一个多边机制，在战略定位上必须形成广泛的共识，特别是要通过领导人会晤形成各方均可接受的政治决议。中国和俄罗斯是上合组织中负有特殊责任的大国，被称为上合组织的“双引擎”。20年来中俄双边合作稳步发展，2019年两国领导人宣布发展新时代全面战略协作伙伴关系，重视在国际和地区层面的合作，重视在上合组织、金砖机制等多边框架内的协调。新时期中俄两国不断加强战略互动，有望超越传统国际关系思维，为上合组织找到更加宽广的发展路径。2019年6月，习近平主席在上合组织比什凯克峰会上提出，要把上合组织打造成团结互信、安危共担、互利共赢和包容互鉴的典范。“四个典范”涵盖了政治、安全、经济和人文等几个主要合作领域，并且明确了合作的基本原则。上合组织倡导的新型区域合作包括五方面内涵：一是大小国家一律平等；二是宽领域、多主体；三是多边和双边相互结合、相互促进；四是承认差异、尊重差异；五是立足地区实际，开展合作。上合组织倡导真正的多边主义，因此被视为新时期多极化和国际关系民主化的重要支柱。
上合组织为成员国加强新时期合作提供重要平台
新形势下，上合组织不仅是地区国家实现稳定和发展的磋商协调机制，而且更应成为成员国密切交流互动的重要平台。为此，上合组织一方面要加强自身组织建设，提高工作效率，完善各领域合作的法律基础，开展信息共享、联合行动、项目支撑、执法互助，着力提升应对复杂局面的能力；另一方面，上合组织成员国需要在地区和国际事务中进一步相互支持、相互配合，共同维护成员国经济和安全利益。
上合组织是冷战结束后诞生的新型区域合作机制，在特殊的国际环境和严峻的外部挑战中经受了一系列考验，找到了一种适合成员国和地区发展的合作方式。但也应看到，上合组织的决策效率和行动能力仍有待进一步提升，特别是扩员后相关成员国在一些具体领域存在分歧，在一些重大问题上相互支持的力度有限。部分西方人士因此“唱衰”上合组织，认为其已不可避免地走向“论坛化”。实际上，上合组织还拥有巨大的合作潜力，需要在务实合作方面拓宽思路。习近平主席为上合组织下一步发展指明了方向，即共同打造地区命运共同体，以此来引领区域合作的新模式，为广受赞誉的“上海精神”注入新的时代内涵。但在实践层面如何形成合力、如何向前推进，尚需细化和抓好落实。这需要进一步推动成员国间的务实合作来实现，特别是要加强彼此间的战略协调。
一是上合组织要始终坚持“结伴不结盟”的合作宗旨，坚持开放、透明，不对抗、不针对第三方，遵守公认的国际法准则。上合组织要遵循区域性、政府间、条约保障等国际组织的基本规律，不成为军事同盟，较长时期内也不具备建立经济联盟的条件，近期重点还是加强政治与安全合作。要坚持其独特的政治功能定位，进一步强化元首峰会的作用，做好自上而下的政治引领。
二是上合组织扩员后要继续推进体制机制改革，对既有的活动方式与关注重点进行必要调整。一方面，需要加强工作机制建设，继续发挥好中俄“双引擎”作用，把中亚视为多边合作的核心区域；另一方面，在印度和巴基斯坦加入后，上合组织面临的形势和任务都发生了一些改变，需要与时俱进地改革自身合作机制与合作方式，既要保持上合组织成立之初确立的合作原则，保证合作进程不受干扰，又要从体制上有所突破，避免出现不必要的内部隔阂，提升决策效率。
三是上合组织各领域合作要体现综合性、长期性、具体性。目前的多边合作虽然针对性比较强，但原则性的声明还比较多，签署文件约束力还不强。此外，上合组织缺少强有力的实体支撑，现只有2个职能相对简单的常设机构（北京的秘书处和塔什干的地区反恐怖机构），缺少战略性的项目和集体行动机制。下阶段，上合组织可探索设立更多专业性的常设机构。
四是上合组织与其他国际组织要形成更好的互动关系。上合组织虽然已经是联合国大会的观察员，近些年增加了与主要国际金融机构的联系，且与独联体、欧亚经济联盟、集体安全条约组织等签署了合作协议，但这些大都是俄罗斯主导的区域机制。未来上合组织应进一步扩大对外合作，与欧亚大陆各种多边机制寻求更多对话机会，在建立伙伴关系网络方面更加努力作为。
五是上合组织要进一步夯实合作基础，为今后发展增添新动力。作为一个政府间合作组织，部门间的合作起到了重要作用，但仅仅靠一些部长级会晤，难以带动多边合作持续向前发展。未来上合组织应进一步增加合作的主体，丰富合作的方式，重视成员国的地方合作、企业合作、行业合作，使各种各样的社会团体、民间组织都参与其中，推动上合组织的多边合作在各层面上同步前行。同时，在法律保障和规则制定方面，上合组织需要有更为专业的顶层设计，进一步壮大上合组织的基础性力量。
结 语
随着进入成立后的第三个10年，上合组织迎来了一个非常关键的发展阶段。前20年上合组织的发展经历过高歌猛进的顺境，也遭遇过地区形势急剧变化的现实挑战。未来上合组织在推进多边合作时不必求全求大，要避免各个部门不计成本“一哄而上”，应有重点、有步骤地落实元首峰会通过的文件。同时应该看到，新冠肺炎疫情背景下国际格局加速转变，区域合作面临的困难增多：从内部来说，有产业结构和供需关系方面的问题，也有经济和外交政策方面的阻碍，甚至还有文化差异和社会情绪导致的分歧；从外部来说，来自美国、欧洲的国际压力增大，中、俄周边的地缘政治压力上升，个别上合组织成员国在西方“印太”战略拉拢下表现出离心倾向。
目前上合组织的目标、方向基本明确，但推进多边合作的基础仍需不断夯实。中国为上合组织的成立与发展作出重大贡献，也将为推动上合组织进一步发展发挥更大作用，特别是要打牢多边合作的政治和社会基础，着重解决好“容”（文化）和“融”（经济）的问题，推动多边和双边相结合，促进成员国战略规划的对接合作，使上合组织逐步成为地区合作无可替代的重要平台和国际关系民主化的重要支柱。
