【内容提要】为了成功推行一项国际制度安排，国家必须考虑成本与收益，因此建立制度的偏好同样起到非常重要的作用。作为霸权制度的布雷顿森林体系虽然代表当时美国政治精英对战后国际秩序的主张，但国内强大的孤立主义传统和国际上其他国家的抵制，使之面临失败的危险。在这场博弈过程中，美国政治精英对内精心塑造国内民众的偏好，使之摆脱孤立主义的束缚，成功地使《布雷顿森林协议》获得国会认可，同时通过利益吸引将越来越多的国家纳入该秩序。70年来，美国霸权衰落的声 音不绝于耳，美国实力相对衰落越发明显。中美两国在西太平洋地区的战略博弈呈现出激化的迹象。美国对华政策开始从"接纳"中国融入其主导的国际秩序转向"排斥"。

【关键词】 美国霸权 偏好 国际秩序 中美关系 接纳 排斥

美国霸权的建立并非一帆风顺，同时面临着来自国内和国际两个层面的阻力。为了成功推行和维持一项国际制度安排，国家必须考虑成本与收益，根据不同的博弈对象调整博弈手段。从国内层面来看，美国为什么要建立世界霸权? 从国际层面来看，其他国家为什么要接受美国的世界霸权? 70年来，美国霸权相对衰落，维持霸权的偏好和方式也在发生变化。由于核武器的发明和应用，大国越来越缺乏通过一场大战来决定输赢的机会。面对中国在西太平洋地区实力的持续崛起，美国如何应对挑战? 回顾美国霸权的历史，美国正在将"接纳"他国融入其霸权秩序的策略转变为"排斥"，以实现长期的战略竞争。这种转变与美国对霸权的偏好改变存在很大关系。

一、美国霸权背后的实力与偏好问题

霸权在国际关系中具有特殊含义，一般是指某个国家在国际体系中所拥有的一种优势地位。这种地位使它能够主导和制定国际政治经济运行方面的国际规则，从而引领和构建国际秩序。但是，寻求霸权或者成为霸权国并不是无政府状态下国家的本质特征。至少从地缘政治的角度来看，成为霸权国或者具有影响力的大国，只是少数国家的特权。例如，莫德尔斯基（George Modelski）认为，构成世界大国的第一条件，就是在地理上必须有"安全盈余"。马汉强调控制海洋的意义。麦金德则强调大陆心脏地带的重要性。但即便拥有成为霸权国的潜力，也并不意味着该国有意愿或者有能力实现这样的目标。在国际层面，国家实力的急剧增长，很容易引发其他国家出于均势逻辑的抵制。在国内层面，成为霸权国固然会享有很多特殊利益，同样会带来成本消耗，而且无法提前预知成本大小。所以，搭便车（bandwagoning）是一个更加理性的选择。

从美国历史来看，至少在第二次世界大战之前，建立霸权和成为霸权国并不是主要战略目的。美国自建国以来也曾长期沉浸在孤立主义的信仰中。第—任总统乔治·华盛顿（George Washington）在离开白宫时曾经告诫美国人民，"我们对待国外重大行为的准则是，在扩展我们的商业关系的时候尽量避免同他们发生政治上的牵连"，反对把美国的"命运同欧洲的任何一个部分交织在一起，避免使我们的和平与繁荣卷入欧洲的野心、冲突、利益、情绪或反复无常的罗网中去"。这篇告别词也通常被认为是美国孤立主义思想的重要来源之一，也成为后世美国制定和执行对外政策的重要原则。

1865 年美国内战结束之后，其工业实力迅速发展。19世纪末，美国的钢产量和煤产量都超过了英国。1900 年，美国拥有全世界一半的工业制造能力。但是，这个时期的国际政治重心依然在欧洲，世界上最主要的强国也大多集中在这里。第一次世界大战严重削弱了传统列强的实力，远离欧洲战场的美国顺势脱颖而出，成为世界级强国。美国也希望能够分享国际政治舞台的话语权。通过国际制度来实现持久和平，是威尔逊总统（Thomas W. Wilson）参加巴黎和会的主要原因之一。这也意味着美国的政治精英承担世界霸权的偏好在第一次世界大战结束前就已开始形成。不过，在孤立主 义笼罩下的美国，依然没有成为世界霸权国的意愿——偏好，依然希望继续搭大英帝国治下和平 （Pax Britannica）的便车。

1919 年 11 月 19 日，美国掌握缔约权的参议院以53 对 38 的多数票，否决了威尔逊总统参与制定的《凡尔赛和约》，正式拒绝加入国联。这是美国不愿意承担大国责任的一个典型案例，说明美国尚未形成对霸权的偏好。1929 年世界经济大萧条出现，进一步证明∶英国没有能力而美国却没有意愿承担维护国际经济体系的责任——霸权稳定的责任。从这个角度来看，美国实际上是一个踌躇甚至不情愿的霸权国。

当然，在第二次世界大战期间，美国政界精英阶层已经决定承担霸权的责任，着手设计比后国际政治与经济秩序的重建。促成这种转变的主导因素当然是美国的自利主义思想，这也是自杜威（John Dewev）时代以来所形成的实用主义政治哲学。但是，这并不意味着美国推行霸权战略会一帆风顺。在国际层面，主要的抵制力量来自英国;在国内层面，反对意见主要是对承担霸权（领导世界）代价的担心。

学术界对美国霸权的研究主要集中在三个领域∶美国霸权建立的内在逻辑和制度性优势，美国霸权是否衰落及其批判，以及如何继续维持霸权或者霸权之后的国际秩序。对于确立美国霸权制度性设计的布雷顿森林体系，研究多集中于该体系与美国霸权之间的关系及其内在缺陷，然而缺乏探讨美国如何成功地让本国民众接受该体系的制度性安排。此外，学术界认识到特朗普政府提出的"美国优先"政策给世界带来的不确定性，但是主要是从特朗普本人的性格出发进行解释，对美国国内层面对于承担霸权的意愿变化重视不足。

本文认为，美国对国际秩序的偏好在二战期间发生了巨大转变，也，成为主动寻求建立霸权的主要原因，而这种偏好在美国国内是刻意塑造的结果。70 年后，国际政治与经济格局发生了巨大变化，美国霸权相对衰落的趋势愈发明显。这导致美国一方面受到的来自其他国家的权力制衡缺乏强烈，特别是中国在西太平洋地区的强势崛起，另一方面国内维持霸权的意愿也在下降，特朗普政府提出的"美国优先"及其一系列配套政策措施就是典型特征。尽管拜登总统上台后试图重塑美国的领导力，但却大体继承了特朗普政府的对华竞争战略，对华展开体系性竞争。美国对实现霸权的偏好从"接纳"开始转向"排斥"，尤其体现在对华政策方面。

二、美国建立霸权过程中的偏好与方式

"踌躇的霸权"表明美国对待霸权的偏好在二战期间发生了根本性变化，这在国内层面遭到了极大的阻力。一战和二战的爆发以及两次世界大战之间的国际政治与经济动荡，让美国的政治精英认识到; 只有建立美国主导下的世界霸权，才能维护美国的繁荣与安全。但是，其普通民众并没有同时产生这种偏好认知。《布雷顿森林协定》是美国霸权的重要组成部分，在推动的过程中同样面临有可能被国会否决的危险。事实上，民众对该协定的偏好，很大程度上是美国政府刻意塑造的结果。从布雷顿森林体系的建立过程，可以明显地感受到美国国内对于霸权偏好的变化。

（一）美国政府对民众偏好的塑造

美国政府内部的精英已经认为建立布雷顿森林体系符合美国利益，所以即便美国需要付出一些代价也是值得的。但是，这并不意味着普通民众也这样认为。事实上，从心理学来看，由于现状偏差（status quo bias），当现状客观上优于其他选项或者在信息不完备时，人们的理性选择会倾向于维持现状。而不愿意做出改变。在现状偏差的情况下，现状被当成基准，任何改变都被视为一种损失。布雷顿森林体系是一个非常宏伟且复杂的国际制度设计，并且与美国传统的孤立主义外交政策存在巨大差异。普通民众无论在知识储备上还是情感上，很难说已经做好了接受的准备。如果美国政府应对不力，那么《布雷顿森林协定》 可能会在国会被否决，像1919年的《凡尔赛和约》 一样被放弃。这是美国政府最为担心的事情。

美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊（James Madison）指出，事物的合法性必须源自（法律）文本本身，法律起草者的主观意见或意图并不重要，公众的意见和意图才重要。所以，美国政府必须努力争取普通民众的支持，使大多数普通民众理解并支持 《布雷顿森林协定》。对于普通民众来说，动机是采取某项行动的关键因素。在心理学研究中，"动机"是研究行为的关键变量，因为它是个体行为的内在和外在的诱因，是推动人们采取某种行为的力量。换句话说，只有个体的自身需求和行为本身形成呼应，才会形成采取某种行为的动力。告诉民众"为什么做某件事"，远比只要求他们"做某件事"重要得多。为了使布雷顿森林会议协定获得国会通过，美国政府需要向公众充分说明该体系的意义所在，同时塑造民众的认知偏好，使民众获得支持布雷顿森林体系的"动机"。

1.收集全国报纸进行数据分析，以获取针对布雷顿森林体系的民意

在财政部长小亨利·摩根索（Henry Morgenthau，Jr.）的带领下，大量有关布雷顿森林体系的专栏报道被收集起来，并按照地域进行分类。摩根索发现，反对布雷顿森林体系的势力主要来自银行业，例如华尔街。反对的理由主要包括两个方面∶（1）国际金融合作方案难以操作，不但干涉美国政府政策，而且因为放弃了金本位制而容易引发通货膨胀，甚至认为可能是英国或者苏联的阴谋;（2）平衡国际收支是国家自己的责任，国际援助可能会造就不负责任的政府。《费城问询报》（Philadelphia Inquirer）将布雷顿森林体系形容为一个"极度不可靠，甚至有些危险的方案"，"有可能为世界经济带来诸多'吃白食'的国家，因为他们国家的政府将没有动机去主动化解本国的经济金融困局"，所以美国不能也不应该补贴全世界。1945年2月5日，美国银行家协会发布了一份报告，认为布雷顿森林体系从本质 上存在缺陷，极易引发通货膨胀和债务国不负责任的行径。所以，与其花精力在国际立场上思考问题，不如集中在美洲事务上。孤立主义是反对布雷顿森林体系的主要思想来源。在孤立主义者看来，美国人生活的新世界是人类社会的道德典范，而欧洲人生活的旧世界充斥着暴力和野蛮。美国在处理外交事务时需要避免卷入欧洲的任何政治和军事事务，以此来避免美国在社会道德和政治制度上被"堕落"和"糜烂"的"旧世界"——-欧洲———污染。

2.动用联邦外汇稳定基金作为宣传经费，争取基层选民

摩根索的法律顾问告诉他，"由于布雷顿森林会议上达成的方案将有可能起到稳定美元汇率的作用"，所以可以动用联邦外汇稳定基金用于公共宣传活动。这使摩根索放下顾虑，雇用专业公关团队深入基层开展宣传工作，希望通过影响基层选民来影响国会议员。1945年2月15日，财政部制作了大量免费宣传手册，用通俗易懂的话语来解释并号召民众支持布雷顿森林会议。事实证明，这些宣传策略非常有效，并获得了多个民间组织、专业协会的支持，包括美国劳工联盟（American Federation of Labor）、全国农民联盟（National Farmers Union）美国女性选民联合会（National League of Women Voters）、美国年轻女性基督教协会（Young Women's Christian Association）等。3.以构建持久和平为主要支持理由与银行家担心该体系可能导致的金融风险不同，目睹和经历两次世界大战的普通民众更关心该体系所带来的和平问题。在后来国会听证会上，和平成为拥护和支持布雷顿森林体系一方最为关键的理由之一。美国劳工联盟主席在发言中指出，该组织"支持成立一个国际组织，以消除各国间的差异，并带来持久和平，因此建议国会接受《布雷顿森林协议》"。一战及战后的惨痛后果，让美国普通民众对通过国际合作来恢复经济、实现繁荣、避免战争，充满了信心和期待。

在支持一方看来，反对就意味着破坏世界和平提案的不爱国行为。这一点充分体现在美国女性选民身上∶"我们支持这些提案，因为他们是为实现和平而进行国际合作的关键步骤。只有经济战降到最小的程度，世界重建永久和平才能够实现。")在宣传过程中，罗斯福总统的个人魅力也发挥了非常重要的作用。布雷顿森林体系的想法来源于罗斯福，也是"罗斯福新政"的延续。这一点在宣传中被不断强调。1945年1月20日，罗斯福总统第四次就任美国总统，在就职演说中他同样强调和平的重要性∶ "我们已经认识到，我们不可能独自生活在和平之中，我们的幸福有赖于远方其他民族的幸福。"此次演讲是美国历史上最短的总统就职演讲，包括副词、介词在内只有短短558个单词，其中"和平"（peace）一词出现了六次，主旨贯穿全文。可以说，对和平的渴望和对战争与经济大萧条的恐惧，成为美国民众支持布雷顿森林体系的一个关键原因，也是美国财政部塑造美国民众偏好的工具，以至于在当时的华盛顿开始流行一种逻辑∶想到天价的战争支出，为缔造和平而花出去的几十亿美元又算得了什么?

4.技术上以立法而非签署国际条约的方式加入布雷顿森林体系

一方面，因为立法只需要在参众两院的投票中获得简单多数即可通过，而签署条约则需要在参议院获得2/3以上的投票支持。相比之下，前者成功率更高。另一方面，众议院人数众多且两年一换届，所以更容易被公众意见所左右。事实上，政府的宣传效果非常成功，民众纷纷给本选区国会议员写信，表达他们对布雷顿森林议案的支持。以至于在最终投票中，无论是众议院还是参议院，都以大比例优势通过。众议院投票结果为348∶ 18;参议院投票结果为61∶ 16。1945年7月31日，杜鲁门（Harry S.Truman）总统对该议案签署生效。

（二）美国推行霸权制度中的路径选择∶接纳

作为一项国际制度，布雷顿森林体系的建立过程中同时面临国内和国际两个层面的阻力，因此必须展开双重博弈。美国政府作为展开博弈的一方，在国内层面和国际层面面临的博弈对手完全不同，采用的博弈手段也差异较大。

1.国内层面博弈分析

鉴于《凡尔赛和约》在美国国会被否决的教训，国内层面的博弈是美国政府构建布雷顿森林体系的重点。从博弈类型来看，国内层面的博弈属于单次博弈，只有一次机会。如果国会投票失败，那么第二次机会遥遥无期。从博弈手段来看，选择空间受到法律限制，例如不允许用物质诱惑或者胁迫的方式来改变议员们的偏好。事实上，布雷顿森林体系的设计者、美国财政部长助理怀特（Henry White）确实曾经建议财政部直接通过贿赂买通参众两院银行委员会的议 员，但遭到财政部长摩根索的拒绝，因为依据三权分立的制度。美国联邦政府无权干预国会的力事流程与人员调动。况且，一旦贿赂行为被揭发，将直接导致整个计划全盘失败，参与人员也会受到相应法律惩罚。在这种情况下，博弈难度急剧 上升，目存在高度不确定性。从博弈对象的偏好来看，则容易改变。虽然国会银行委员会的议员大多与华尔街大银行关系密切，但他们和其他所有议员一样都需要对各自的选民负责。所以，国内层面的博弈对象实质为议 员背后的普通民众。在这种情况下，财政部认为与其费力地游说议员或在国会投票中直接"碰运气"，不如将博弈对象对准议员们背后的亿万民众，通过塑造民众的偏好来间接改变议员们的选择。尽管普通民众的教育、职业、宗教等背景千差万别，偏好高度分散化，但相对于精英分一更容易理解和接受简单直接的利害关系，不容易理解和挖受讨干复杂的利害关系。于是，美国政府将博弈重心放在针对普通民众的解释和宣传工作上，通过精心设计宣传手段，利用民众对持久和平的渴望和对共产主义的恐惧来塑造民众偏好。在宣传过程中，美国政府采取的宣传策略可以通过表1的对比展示出来。

表1 参与布雷顿森林体系的利害关系

通过对比可以发现，普通民众非常容易获得支持布雷顿森林体系的偏好。美国政府在间接改变议员们的选择上获得了成功。

2.国际层面博弈分析

作为一项开放的战后制度设计，布雷顿森林体系并未明确排斥任何国家，包括社会主义国家苏联。更为重要的是，由于国际层面的博弈是国家之间，具体参与人员是各国的精英，各国对国家利益的认知观念以及如何维护国家利益，态度并不相同，各国的国家偏好也很难被改变。所以，与过去的殖民主义、帝国主义体系相比，布雷顿森林体系不以强迫为推行手段，更多地采用经济诱惑或吸引方式，以美国提供经济援助和开放本国市场为主要特征。布雷顿森林体系在制度设计上与美国的国内法律建立联系，免除会员国在羊国 《1933年证券法》（The Securities Act of 1933）中的条款约束。它也意味着，不加入布雷顿森林体系的国家，将法在美国本十销售本国的主权债券，这给很多国家施加了不小的经济诱惑和政治压力。对其他国家来说，是否加入该体系，是一个自我选择和多次博弈的结果，而且在选择加入的时候能够获得切实的物质利益。

苏联虽然希望获得美国的贷款，并且在具体手段上也曾希望推迟表态来给美国施加压力∶ "我们还需要一些时间来做出决定"，如果主要的同盟国家都希望苏联加入，那么"他们需要拿出更多诚意"。但是，苏联最终主动放弃加入该体系。这部分地源于斯大林希望建立"平行世界"的思想。他在《苏联社会主义经济问题》中指出∶"两个对立阵营的存在所造成的经济结果，就是统一的无所不包的世界瓦解了，因而现在就有了两个平行的也是相互对立的世界市场。"乔治·凯南（George Kennan）的长电报也让美国意识到，必须放弃继续在国际事务上与苏联合作的天真幻想。由于意识形态、社会制度和国家传统的巨大差异，美国不可能改变苏联的国家偏好。

表2 布雷顿森林体系下的各国偏好

通过表2的简单对比，可以得出结论∶ 对布雷顿森林体系的偏好，英国和美国最为接近，苏联与美国差异最大，其他国家则情况各异不确定。所以，美国在谈判中主要的争取对象是英国，而 目也，成功地将英国对获得美国援助和进入美国市场的渴望转变为施压手段。针对苏联和其他国家，美国则采取了灵活的实用主义原则——不强求，避免增加对方的谈判筹码和推行制度的成本。

表3 布雷顿森林体系下的美英博弈

由于国家的偏好不同，那么各国在布雷顿森林体系中获取的利益和付出的成本当然也不同，是否采取合作则可以通过比较获益和成本来得出结论。通过表3 和表 4 对比，可以发现∶ 面对美国就建立布雷顿森林体系提出合作要求，英国采取合作最符合其本国利益，而且由于急需美国援助，所以早合作比晚合作要好，而苏联采取不合作最符合其本国利益。其他国家同样也可以根据自身利益来做出不同的选择。

事实上，并不是所有国家都像英国一样在大原则上与美国的战后秩序安排保持一致，也并不像苏联一样几平完全不—致。针对这些国家，特别是有意以拖延为谈判手段的国家，美国采取了强硬而实用的态度。1946年春，在各国代表面前，美国政府直接拿出美国代表团制定的会议议程和方案，不作任何妥协。采取拖延政策的国家，要么像苏联一样最终没有加入布雷顿森林体系，要么推迟数年后加入。如，澳大利亚干1947年加入，新西兰干1961年加入。在这—讨过程中，美国获得了巨大胜利，凭借雄厚的国家实力和高超的谈判技巧，成功地创建了一个史无前例的国际秩序。

三、美国应对来自西太平洋地区的霸权挑战∶排斥

总体来看，美国在二战后建立的霸权秩序在经济与政治上都获得比较大的成功。国际市场不断开放，国际贸易也空前发展，成为各个国家发展经济的重要手段。

尽管布雷顿森林体系在20世纪70年代曾经遭遇严峻挑战，黄金与美元之间的硬性联系也被迫放弃，但是以美元为核心的国际货币体系、开放市场以及国际货币基金组织、关贸总协定等制度性安排依然保持了下来。美国在战后也依然保持了长期的经济增长，综合国力持续上升。冷战结束后，越来越多的国家纷纷加入美国所主导的、脱胎于布雷顿森林体系的国际体系。特别是2001年中国加入世界贸易组织，意味着经济全球化进入了一个更加深度融合和快速发展的阶段。在新世纪之初，从经济总量、军费开支、同盟关系、外交影响力以及美元在国际经贸中的核心地位等各个指标上来看，美国实力甚至得到了空前巩固。曾经在经济领域对美国形成巨大挑战的日本也已经陷入长期停滞。美国政治学者约翰·伊肯伯里（G. John Ikenberry）甚至认为"美国无可匹敌"。

但是，美国霸权相对衰落的各种因素仍然在发挥作用。经济全球化导致在不同国家的发展速度和体系内的收益差别越发明显。这种差别开始引发国际政治的结构性变化，突出表现为国际政治权力与财富分配结构开始朝着"东升西降"的方向发展。美国霸权不但越来越受到制衡，而且其国内对于维护霸权的偏好开始缓慢地发生变化，开始质疑承担霸权责任的必要性。

（一）西太平洋地区的权力竞争加剧

中美两国是西太平洋地区最为重要的两个大国。进入新世纪以来，中美关系跌宕起伏，接连发生一系列对峙事件，例如南海撞机事件（2001年）、"无暇"号事件（2009年）、"考本斯"号事件（2013年）等。但是，两国总体上依然保持了以合作为主流的互动关系。如何实现"战略互信与地区合作"，为"中美关系的发展寻找出路，突破安全困境，探索良性发展"， 积极谋求与美国在证亚太地区的"共处之道"，成为当时中国学术界的一个重要任务。经贸领域的合作更是逐年加深，长期被誉为中美两国关系的"压舱石"。随着中国实力不断上升，中美两国在西太平洋地区的战略博弈逐渐加剧。

20世纪最后一位美国总统克林顿曾经将中国的身份定位为"具有全球性影响的亚太大国"，认为"中国的未来对亚太地区和全世界的安全与繁荣产生深刻影响"。所以，美国提出"接触"战略，认为"只有使中国进一步融入国际体系，才能够保证它成为国际社会强大而负责任的成员"，因此美国需要"与太平洋地区过去的对手进行合作，以建立新的关系"，"这既有利于中国利益，也有利于美国利益"。2001年乔治·沃克·布什总统上任，一改克林顿政府的接触战略，认为克林顿政府在推行绥靖政策，进而将中国定义为"战略竞争者"（strategic competitor）。但是，"9·11"事件和中国加入世界贸易组织扭转了这一趋势，为中美合作开创了空间。2005年9月，美国国务卿佐利克就中美关系发表演讲时提到，美国和中国是国际体系中两个重要的利益攸关的参与者。2007年中共十七大报告指出∶"我们将继续积极参与多力事务，承担相应国际义务，发挥建设性作用.推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。"这一表态，改变了中国共产党自20世纪80年代以来长期坚持的"建立国际政治新秩序和建立国际经济新秩序的主张"，表明中国政府已经认为自身已经是当前国际秩序的一员，不再寻求建立新的国际秩序。2015年， 习近平主席访美期间更是明确指出∶"中国是现行国际体系的参与者、建设者、贡献者，同时也是受益者。"与苏联不同，中国改革开放后，逐渐承认并且主动选择进入美国在战后建立的国际秩序。

但是，对中国的不满和警惕并未因为中美在经贸领域合作的加强而消失，相反却一直存在，并发挥影响力。这种观点认为，中美之间经济上的"共生"关系并不能弥补政治上的分歧，不同的安全利益和战略目标使中美两国共同治理的构想不过是"白日梦"。虽然美国需要与中国合作以应对全球挑战，但是承认中国的重要性无法掩盖双方利益、价值观和能力的错位，进一步提升双边关系而不解决两国的实际分歧不会有什么结果，最终将形成互相责备而不是成功的伙伴关系。特别是次贷危机以来，世界政治经济发展不平衡的现象越来越严重。一大批发展中国家群体性崛起和以美国为首的西方发达资本主义国家实力相对下降，成为本世纪初的鲜明特色。就目前来看，中国越来越被认为是对美国霸权造成最大挑战的国家。2001年约翰"米尔斯海默在 《大国政治的悲剧》 中就指出中美在未来走向冲突的可能性。2012年，哈佛大学的格雷汉姆·艾莉森（Graham Allison）教授提出∶"修昔底德陷阱已凸显于太平洋"，并认为"中国与美国就是今天的雅典和斯巴达"。2015年12月18日习近平主席在中央经济工作会议上指出∶"我多次讲，我们要注意跨越'修昔底德陷阱'（这）是政治层面的，就是要处理好同美国等大国的关系。"艾文表明，中国政府也注意到中美两国可能存在的霸权争夺关系。西太平洋地区正在形成某种类似两极格局的区域权力格局。成功的改革开放政策，已经使中国取得了40年多的经济高速发展，年均增长速度曾一度高达10%以上。中美国内生产总值（GDP）之间的比率在进入新世纪以来的20年中始终处于逐渐缩小的趋势，2020年超过70%，接近历史上日本曾经达到的最高值71%。此外，单纯从数字来看，中美两国在军事开支方面的差距依然非常巨大。而且，中国到目前为止依然是一个崛起中的世界强国，其军事投入主要为了本国国防，因此主要力量集中于西太平洋地区，而不是全球扩张。但是，在现实中，霸权国家对国际体系中权力分配的变化往往比其他国家更加敏感。新世纪以来，中国在军事武器领域的突飞猛进和南海问题的热点化，无疑加剧了美方不安和猜测。在美国看来，中国不仅仅是个经济竞争者，还是个潜在军事竞争者，很有可能带来全球权力结构的变化。中国作为世界上最大的发展中国家快速崛起，而作为霸权国的美国实力相对下降，两国之间的实力越来越接近，特别是在西太平洋地区。美国对华经济与军事实力的持续增长越发警惕。

实际上，早在奥巴马政府时期就已经对华展开战略博弈。美国"亚太再平衡战略"在中国被普遍解释为针对中国。美国不但在地缘政治领域加强对第二岛链的军事投入，例如在关岛和澳大利亚达尔文港增加军事部署，而且经济上高调推销"跨太平洋伙伴关系协定"（TPP）和"跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定"（TTIP），试图在经济上削弱中国在地区一体化当中不断崛起的主导地位，重新稳固美国与同盟国、伙伴国之间全面的政治、军事和经济关系。尽管中国一再宣称与美国建立基于"不冲突，不对抗，相互尊重，合作共赢"的新型大国关系，甚至在十力大提出"推动构建人类命运云共同体"，但是认为中国对美国霸权形成挑战的声音并未消失。在这期间，中国与周边邻国关系也开始出现微妙的变化，与日本、菲律宾、越南等国先后发生较为严重的海上军事对峙以及外交斗争。中韩关系也，因为美国执意在韩国部署萨德导弹防御系统而转冷。这些问题出现的背后，都或多或少可以看到美国因素的影响。

直到特朗普政府上台前，中美关系的主流依然是合作，美国依然在延续对华"接触"政策。2009—2016年间，中美进行了八次战略与经济对话和七轮中美人文交流高层磋商，都取得了丰硕成果。特朗普总统上台后，中美关系急转直下，竞争开始取代合作逐渐成为两国关系的关键词。2017年12月18日，美国白宫公布了总统特朗普任内国家安全战略报告，高度突出大国竞争及其对美国的影响。这份报告对中国的定位更趋消极，虽然也谈到"美国愿意与中俄在多个拥有共同利益的领域合作"，但更多的用词是竞争者（competitor），甚至是对手（rival），特别是把中国和俄罗斯定义为"修正主义者"，成为对美国及其盟友安全构成威胁的头号挑战力量。2018年初美国国防战略报告更加明确地提出，"国家间的战略竞争现在是美国国家安全的首要问题"，把中国定义为美国长期的"战略竞争对手"。2018年9月30日，中美两国之间发生了自2001年南海撞机事件以来最为危险的一次海 上相偶事件。美导弹驱逐"油凯特"号在南沙海域行使所谓的"航行自由行动"，驶入我国南薰礁和赤瓜礁12海里内海域。中国海军170舰立即行动，依法依规对美舰进行识别查证，并予以警告驱离。两国军舰最近距离48码，约合41米。与此同时，美国对华展开以对华输美商品加征惩罚性关税为主要特征的"贸易战"，并极力推动中美之间的经贸脱钩。

（二）滞后于实力变化的偏好变化

现实主义通常不太关注国家的偏好，认为偏好既不可测量，也容易改变，因此更愿意相信实力或者权力决定利益，而利益往往就能修直挖代表国家的意愿。但事实上，国家实力和偏好往往并不匹配。美国建立霸权过程中，偏好明显落后于其实力;目前美国霸权衰落中，偏好变化同样落后于实力变化。

进入新世纪以来，随着世界多极化趋势加剧，美国霸权衰落的观点也随之增加。这些研究主要基于美国实力的变化，即美国实力衰落导致其无法再维持霸权，而几乎不涉及美国的意愿，即是否继续愿意承担霸权责任。中外学术界似乎一致认为，维持霸权符合美国的利益，所以美国没有放弃霸权的意愿。中美之间实力的变化，特别是经济实力上的快速接近，被很多人认为是导致两国关系逐渐恶化的本质原因，并且倾向于用苏联和日本遭遇美国打压的案例来解释这种现象，即世界第一强国会自动对第二强国采取打压措施。

但是，苏联和日本的案例并不能充分说明这一点。首先，尽管二战后苏联是另外一个可以与美国相匹敌的超级大国，但其经济实力远远落后于美国，其 GDP 占美国 GDP 的比例最高也只有 1975 年的 44%。美国针对苏联展开的遏制战略却从二战结束不久就已经开始。其次，虽然 1985 年的 《广场协议》被广泛认 为是美国打压日本的一个重要手段，当年日本 GDP总量占美国GDP 的比重也只有 32.24%，反而是在日本泡沫经济崩溃的 1995 年当年才达到 71.33%。换句话说，数据显示，《广场协议》给日本带来了长达十年的高速增长，获得了进一步比肩美国的实力。事实上，关于日本陷入泡沫经济崩溃的原因，越来越多的学术研究更倾向于日本自身政策问题，而非美国的刻意"打压"。相比之下，中国GDP总量在2010年就超过日本，成为世界第二，占美国GDP的比例达到 40.6%，并且随后一直持续增加。尽管"中国威胁论"自 20世纪.90 年代就一直存在，约翰·米尔斯海默和格雷汉姆·艾莉森等政治学家早在 2001年和 2012 年就分别以"大国政治的悲剧"和"修昔底德陷阱"等概念来警告中美之间可能存在的冲突，但如果以 2017 年美国国家安全战略报告把中国定义为战略竞争对手为时间点，美国对华竞争战略至少延后了七年之久。为什么会这样?这显然不能简单地归因于实力变化。哈佛大学肯尼迪政府学院前副院长、美国驻印度前大使罗伯特·布莱克威尔（Robert D.Blackwill）认为，在过去 20 年中，美国历届政府一直在误判中国的意图和战略。这样的战略误判为什么能够持续长达 20 年之久?

笔者认为，这主要是因为美国对建立霸权和维持霸权的偏好和方式发生了变化。70 年前美国建立布雷顿森林体系时，希望通过经济合作来实现和平是当时应对国内外反对力量的一个重要手段。但是，经济相互依赖是否会降低冲突，依然在学术界存在争议。更多的研究表明，贸易与相互依赖既可能导致战争，也可能导致和平，关键取决于预期。冷战结束后，中美两国能够继续维持并深化在经贸领域的合作，并使之成为维护两国关系的"压舱石"，很重要的一个原因是双方都对这种合作怀有良好的预期。

罗伯特·基欧汉相信，美国在国力衰落之后依然可以利用其主导下建立的国际制度维系其地位，维护现行的霸权秩序。其逻辑方法，就是将所有国家特别是挑战国家，吸收到当前的国际制度中，依靠制度的约束力和合作带来的利益来安抚挑战国。约翰·伊肯伯里（G. John Ikenberrv）也认为，美国必须致力于加强和维护西方世界体系以及一系列与之相伴的国际制度、规制和法律。确保中国崛起不会走向战争、不会推翻美国霸权的关键，在于将中国的发展置于西方世界体系之内，利用现行国际制度、规制和法律约束中国的行为，使中国别无选择，只能成为其中一员。"美国无法阻止中国崛起，但是它能够确保中国在美国及其盟友制定的国际制度和规则中行事。.美国的全球地位可能会削弱，但是美国领导的国际体系仍将是21世纪的主导。"

回顾中国实力快速增长的历史，2001年加入世贸组织是一个明显的分界点，中美之间曾经不断加大的经济差距开始缩小，如图1。从这个角度来看，中国崛起是典型的"体系内"崛起，与美国共处同一个国际政治经济体系，相互之间的经贸、科技、文化等各种交流不断加深加强。这与美苏关系形成了鲜明对比，后者分别处于不同的两个世界体系。所以，面对中国实力的增长，美国并未从一开始就表现出焦虑和恐惧，反而在一定程度上认可中国这种"体系内崛起"。2011 年奥巴马在白宫记者会上公开表示∶ "我们欢迎中国的崛起……我绝对相信，中国的和平崛起对世界有利，对美国也有利。.…我们只是希望确保这种崛起能够加强国际规范和国际规则，增强安全与和平，而不是 成为该地区或世界各地冲突的根源。"

图 1 中美日三国 GDP 走势图资料来源∶国际货币基金组织。

然而，国际制度在霸权衰落之后是否还与它们创立时所发挥的价值一样，是否还能够给挑战国带来足以满足其意愿的利益，是值得怀疑的。事实上，连基欧汉本人都认为∶"我们还没有看到可资检验国际制度在'霸权之后'是否会存续的例子。""利益攸关方"到"亚太再平衡"反映出，美国已经认识到自身维持世界霸权的能力在下降，也注意到崛起中的中国对现行国际体系的冲击，而且美国试图拉拢中国并将其变为自由民主阵营中一员的策略是失败的。2017 年美国国家安全战略报告指出∶"几十年来，美国的政策根植于一个信念，即支持中国崛起并融入战后国际秩序将使中国自由化"，而中国的变化"与此恰恰相反"。

2019 年沈大伟（David Shambaugh）就认为，小布什政府同意中国入世基于两个考虑，一是在全球秩序下控制中国经济，二是经济能够影响政治，"如果中国的经济市场化，政治体制就有可能自由化，甚至民主化。目前这显然没有发生。但那是小布什政府的设想之一"。所以，他指出，美中关系过去出现倒退大多是由个别事件引起的， "这一次美中关系的恶化……·是系统性和结构性的"。中美教育基金主席张之香女士也曾公开指出，对华接触政策已经在美国失去信誉。因为"接触已不再被认可为通往更加安全的世界及更加自由的中国之路"。从这个角度来看，美国对华"和平演变"失败，是导致美国对华政策转变的一个关键因素。因为中国没有按照美国所希望的方式进行政治变化，所以导致美国政府希望将中国纳入其霸权秩序的偏好发生了变化。

此外，美国民众对于是否以及如何承担国际责任的偏好也开始出现变化。新世纪以来，美国全球领导力不断遭遇挫折。这种挫折并不仅仅源自中国崛起所带来的挑战，更为重要的是美国政策傲慢和失误所导致的失序，例如在阿富汗和伊拉克连续发动两场战争，不但催生出更为极端的"伊斯兰国"，而且再次使美国背负上沉重的战略包袱。2016年皮尤中心的民调显示，57%的受访民众认为美国应该首先处理自身问题，少管其他国家的"闲事";41%的人认为美国已经过度地介入世界事务，而且49%的人认为美国介入全球经济也不是好事。一两次民意调查并不能说明什么，但是美国国内对其对外政策的日益不满却是现实。可以相信，正是这种不满成为2016年将特朗普这位非建制派人物送上美国总统宝座的重要力量。

回顾特朗普执政的四年，其政策有两个格外突出的特征∶ 一是把中国定义为战略竞争对手，对华展开全方位的战略竞争。无论是2017年出台的国家安全战略报告，还是2018年的国防部战略报告，都明确地表明了这一点。更为重要的是，特朗普的对华政策改变了美国社会的对华态度。尽管美国民众对华不友好态度在2011年开始超过友好态度，但是一直到2019年才突破50%的比例，2020年更是达到77%。这种民意变化成为美国两党在诸多涉华问题上达成跨党派共识并采取越来越一致立场的重要原因。多个涉华法案都在参众两院以绝对多数票数通过。例如，《2019年香港人权与民主法案》分别在参众两院获得"一致同意"，并最终在众议院就参议院的法案版本进行记名表决时以417票赞成、1票反对及13票弃权的大比数通过。《2020年维吾尔人权政策法案》也同样也以高票413∶ 1在国会获得通过。

二是不断放弃多个国际承诺，不愿意承担相应的霸权责任。特朗普政府退出多个重要的国际组织和国际协议，例如联合国教科文组织、世界卫生组织、《中导条约》、《伊核协议》、《维也纳外交关系公约》等。诸多"退群"的理由，主要集中干"节省资金""敦促改革""损害或限制美国主权"等。特朗善对这些国际协议和国际组织，采取了—种极为现实主 义的态度。他认为，这些协议和国际组织不仅没有给美国带来好处，反而增加了美国的负担。所以，他希望国际组织和多边条约朝着有利于美国利益的方向改革，进而实现美国利益的最大化。否则就退出。此外，特朗普政府还不断对盟友施加压力，要求他们承担更多的在当地驻军军费，而且在经贸领域寻求更加"公平"的贸易条件，要求"对等"原则，不愿意再给予其他国家"优惠"待遇。这种"有利则用，不利则废"的态度，表现出典型的单边主 义或孤立主义行为特征。

在很多学者看来，特朗普政府的鲁莽政策和行为，不仅破坏了国际社会的多边合作，而且使以国际组织和相关协议为特征的战后国际秩序遭受到了严重的破坏，导致其约束力和权威性的不断下降。美国国务院负责亚太事务的前助理国务卿坎贝尔（Kurt Campbell）指出，70年来，美国霸权依靠的支撑力量并不仅仅是财富和实力，更重要的是三大优势∶国内有条不紊和卓有成效的治理、为全球提供公共物品、引领世界各国应对危机的能力和意愿。当前新冠疫情是对美国三大优势的又一次严峻挑战。

疫情下美国全球领导力的缺失和单边主义行为，显示出"美国优先"外交政策下的自私自利和无所作为。从这个角度来看，"美国优先"体现出来的是美国政治文化传统中与自由主义相对立另外一个传统——孤立主义。美国人不再愿意为彰显美国价值观、输出意识形态以及维护全球秩序而付出代价。因为实现这目标的成本和难度越来越大。在这一背景下，美国正在放弃自由主义世界观，转向传统的"孤立主义"。其他国家也越来越难以继续搭乘美国霸权的便车。转向"孤立主义"的美国越来越没有意愿继续承担维护自由主 义霸权秩序的责任。

（三）拜登政府对华外交政策调整

拜登的竞洗口号是"重建更美好未来" （ build back better）。其中的一个关键词是"back"，表明拜登阵营希望把特朗普总统上任四年带偏的美国纠正回来。2020年11月7日，《今日美国》公开喊出 《欢迎回来，美国!》。在胜选演说中，拜登也指出其目的是要"让美国再次得到世界的尊重"，表现出重新承担霸权责任的强烈意愿。但是，中美之间的战略竞争并未终止。在对华问题 上。美国对中国的警惕态度已经成为跨党派、跨领域的共识。新任国务卿托尼·布林肯（Tony Blinken）在国会听证会上指出∶"我认为特朗普总统对中国强硬，在取向上是正确的……我不同意他的很多具体措施，但是（他）在基本原则上是正确的，实际上对今后美国的对外政策是有帮助的。"所以，尽管拜登政府领导下的美国政府愿意重新担负起纪霸权责任维护国际秩序，但该秩序却意图将中国排挤出体系。不再愿意遵循建立布雷顿森林体系的逻辑∶通过经贸合作来弥合国家间的冲突。特朗普在四年的执政期间，对中美关系造成的最大破坏是改变了美国社会对华预期

和偏好。2021年3月4日，美国拜登政府打破常规，上台仅仅40天就在正式报告出台之前，抢先发布《更新美国优势∶ 临时国家安全指南》（简称"指南"），提出本届政府的国家安全基本立场，并将中国视作唯一能够综合运用经济、外交、军事和技术实力，对稳定、开放的国际秩序构成持久性挑战的国家。美国将重新强调同盟体系，对华展开体系性竞争，迫使中国从美国所主导的体系中退出。中国承受的竞争压力将不只是美国一个国家，而是整个大西方体系。

1.切断或转移在华产业链，将中国排挤出西方体系

特朗普政府对华经贸脱钩除了关税战之外，还包括打造所谓的"经济繁荣网络""清洁网络"。但是，在拜登政府看来，特朗普的对华竞争战略是无效或者失败的。因为中国的实力崛起是与美国在同一个国际政治经济体系内的竞争。这种体系内竞争使中美两国的利益和安全在很大程度上捆绑在一起。作为体系内的竞争者，特朗普政府在军事上的高投入并不会给中国带来致命的威胁，反而会继续增加自身的成本，因为中国没有与美国展开军备竞赛的意愿。此外，对华经贸脱钩却遭到市场基于比较优势进行资源配置的强烈抵制，加征的关税很快就被市场消化。根据美国商务部数据，2019年美国贸易差较2018年仅仅减少100亿美元，降幅为1.7%，2020年却又激增17.7%，高达6787亿美元，创2008年全球金融危机以来新高。因此，拜登政府对华政策，在继承特朗普政府对华战略博弈的同时，在具体手法上做出调整。

近年来，中美关系濒临冷战边缘，尤其是意识形态领域的竞争越发激烈，但是中美贸易依然呈现增长态势。因为，尽管中美两国在意识形态、政治制度方面不在一个阵营，但却同处于一个开放的世界市场体系之中，而不是分处两个平行市场。换言之。同—市场体系是中美关系的牢固纽带，产业链是延续该同一市场的关键链条。《指南》提出∶"我们的贸易和国际经济政策必须服务所有的美国人，而不仅仅是少数特权阶层"，"公司在中国做生意时不能牺牲美国的价值观"，对只注重经济利益而忽视政治利益的华尔街和跨国资本提出警告。同时，拜登政府维持了特朗普对华加征的关税，继续作为向中国施压的工具，但是不再将贸易平衡作为目标，却明确提出"确保关键国家安全技术和医疗用品的供应链安全。""美国回来"取代"美国优先"，焦点是美国实力的建设，核心就是重建美国的产业。2021年3月24日，美国证券交易委员会（SEC）也通过了《外国公司问责法案》修正案，上市公司被强制要求披露自己与本国政府的关系，证明不受政府控制。这一法案不仅将极大增加中国企业赴美上市的难度，而且对目前已在美上市的中概股也意味着审加严厉目缺乏 先例的监管。这与70年前布雷顿森林体系形成鲜明对比，美国正在对华关闭其国内融资市场。

2.强化中美意识形态对峙与斗争

意识形态的重要性不仅在于确保国家的独特性质，同时是将推动某种行为的巨大成本合法化、合理化的重要工具。对仔何大国来说，承担国际责任都是—个艰难的选择，同时面临着来自国内和国际层面的阻力，而且也必须考虑成本与收益。在国内层面，尽管精英阶层的高瞻远瞩或者好大喜功，在一些情况下确实能够成为某些国家积极主动承担国际责任的强大动力，但是如果这种行为并不符合国内民众的期待，即便这种责任符合本国国家利益，那么依然会遭到强大的反对甚至因此导致政权合法性危机。在国际层面，一国主动承担国际责任———提供公共产品——的行为，也并不一定会天然地被其他国家所接受。因为这种行为往往被其他大国怀有敌意地解读为争夺势力范围和改变现状。反对共产主义的意识形态在美国推动构建布雷顿森林体系中发挥了重要作用。今天，针对中国的意识形态斗争被用来对抗市场的力量。中美经贸脱钩违背市场规律，遭到来自市场主体商界的巨大反对。2019年，美国政府拟对3000亿美元中国输美商品加征关税的系列听证会被一片反对之声所淹没，变成了"反对大会"。但是，围绕中国新疆棉花的争议，却得到多个西方大企业的支持，例如海恩斯 ﹒莫里斯（H&M）、优衣库、无印良品、盖璞（GAP）、宜家、耐克、彪马、VF集团、博柏利、阿迪达斯、新百伦等等，尽管这将导致它们巨大的商业损失。可以预见，未来中美之间的意识形态斗争将继续加剧，并向各个领域扩展。

3.外交重新受到重视，拉拢同盟和伙伴国，试图联合对华施压

《指南》根据对美安全的重要性，对一些国家和地区进行了排序∶ 第一序列被认定为"美国最大的战略资产"，包括北约、澳大利亚、日本和韩国;第二序列涵盖了印太、欧洲和西半球，通过"共同应对挑战、分担费用和扩大合作范围"来实现"力量倍增"，被点名的国家和组织句括印度、新西兰、新加坡、越南及其他东盟国家，还有欧盟和英国;第三序列是美洲邻国，加拿大和黑西哥∶ 第四序列是中东，特别提到了以色列;第五序列是非洲。第一、二序列具有明显针对中国的潜在意味，其中被点名的多个国家在过去几年中与中国的关系发生了较大变化，试图打造一个对华联合发声和行动的"统—战线"。越来越多的国家开始面临在中美之间选边站队的压力。在过去的两年中，美日印澳"四国安全对话"在从司局级别提升到外长级别的基础上，再次提升到国家首脑级别，不断加强军事、产业链、网络治理等各个方面的合作。"四国安全对话"和"五眼联盟"作为美国推动对外竞争战略的主要工具，近期不断传出增加新成员的消息。

4.将对华战略竞争纳入法律层面，着眼于长期竞争

美国处理中美关系长期是由行政部门主导，以行政政策为主要方式。例如对中美关系至关重要的法律基础是三个联合公报，但该公报性质并不属于美国的法律范畴，因此其核心内容并不一定会被下届政府自动继承。这也是美国每届新政府上台，中国都会要求对方重申一个中国原则的关键原因。特朗普执政后期，国会开始高度介入中美关系，开始大量提案、讨论乃至通过多部涉华法案，开始直接指导政府的对华政策。2020年4月21日，美国参议院外交关系委员会（Senate Foreign Relations Committe）批准《2021战略竞争法案》（Strategic Competition Act of2021），旨在对华展开全面竞争。尽管该提案距离成为正式法律还有很长一段程序要走，但明显地表露出国会希望以法律方式将中美竞争长期化的目的，并且试图主导行政部门的对华政策调整。一旦成为正式法律，这将大大缩小未来行政部门在中美关系上的腾挪空间。

四、结 语

美国霸权当然建立在其超强的实力基础上，但是其建立和维持霸权的意愿并非与实力变化同步。因为要承担提供公共产品的成本，所以美国社会对霸权的偏好在很大程度上是逐渐被塑造出来的。在这一过程中，实现和平的意愿和特殊的意识形态是将这种成本在美国国内实现合理化和合法化的重要手段。其他国家愿意加入该秩序，主要基于利益计算，是自我选择的结果，而非被迫。

美国以提供援助、开放国内市场和便利国际经贸合作等吸引和接纳的方式，建立起二战后的国际秩序。该秩序总体上获得了成功，不仅实现了较长时间的秩序内和平，并且大大促进了成员国的经济发展，美国也从中获益良多，其综合国力持续增强。这种政策逻辑在特朗普总统 上台后发生了剧烈转变，特别是将中国纳入其主导的国际秩序的偏好，开始让位于以传统大国博弈为特征的战略竞争试图对华展开体系性竞争，表现出将中国排挤出当前国际秩序的强烈意味。这种变化从本质上来看，与中美两国实力迅速接近相关，但更直接的原因是两国在互动过程中美国对华认知和偏好发生了变化。拜登政府上台后，在经贸领域继承并延续了特朗普的诸多对华政策和逻辑，甚至进一步加深程度和加大力度。