我国农村土地制度改革滞后、住房政策不合理，导致城乡两个市场发育不均衡，人、资金等生产要素只能单向由农村流向城市，城市生产要素却难以流向农村，阻碍我国农民市民化、农业现代化、农村城镇化进程，成为全面建设小康社会的重大障碍。加快农村土地和住房制度改革，有利于增加农民财产性收入、提升全国消费水平，有利于让农民转化为市民、解决农民工留守儿童空巢老人问题，有利于盘活土地资源、引导资金建设新农村，有利于提升农业现代化水平、增强粮食供给安全水平，建议予以重视。
一、加快土地制度改革的必要性
我国农村土地、住房等政策不合理主要表现在以下几个方面。
1、从土地政策看，农村农地、林地属于集体所有，农民拥有承包经营权，尽管《物权法》明确了农户对承包地拥有用益物权，但政策不允许农地、林地上市流通，农民不能自由处置承包地，农民身份不能转变、离土不能离乡。城市开发土地则完全市场化，城市建设用地大都是政府从农民那里以很低价格征用过来，变为城市建设用地，按照“招拍挂”明确开发主体，增值几十倍、上百倍。土地增值的部分，大致70%由政府拿走，20%多被开发商拿去，农民拿到的不足10%。可见，土地开发收益政府得了大头，形成各地政府对土地财政强烈的依赖，像吸毒品一样难以戒掉；征地农民得到补偿尽管只占10%左右，但也可以一夜暴富；房地产开发商尽管分得的土地收益不多，但也造就了中国最为富裕阶层。可以说，这一套从香港引进的土地开发机制，从正面上说解决了中国城市化资金短缺问题，从负面影响看让中国走上了高房价、高经济泡沫带来的高风险之中，处理不好会带来巨大的灾难。
2、从农村住房政策看，我国实行城乡分离的住房政策。城镇住房按照商品房管理、允许上市流通，房价不断上涨，房产持有者资产价值不断攀升，享受到了经济发展的红利。农村住房因为是建在宅基地之上的，宅基地属于村集体所有，因此只允许农民住房在村内买卖、不允许上市流通，导致农村住房价值不但没有升值反而在减值，严重损害农民财产权益。这项政策是对农民群体最大的歧视性政策。
3、从劳动力要素看，农民在农村难以维持生计，目前有2.85亿精壮劳动力从农村流入城市，城市的产业工人队伍50%以上是农民工，尤其是建筑业90%以上都是农民工。农民工为城市建设做出了贡献，但他们却享受不到城市户籍人口的公共服务。而城市劳动力却很难流向农村，农民工大量进入城市，从事农业的大都是60、70岁以上的老人。
4、从资金要素看，由于乡村土地、住房等生产要素没有激活，农村没有投资机会，社会资金难以进入农业、农村领域，我们在农村设立的金融机构，就像抽水机一样，源源不断地把农村的储蓄抽走，集中流向城市、流向国有企业和国家重点项目等，农业、农村则因为资金匮乏，村庄空心化，美丽乡村不再。
总之，目前农村土地和住房政策极其不合理，生产要素在城乡间不能自由流动，导致城乡两个市场发育不均衡，城乡发展严重失衡，农民的“一亩三分”承包地和宅基地将农民牢牢地拴在了土地上，造成非常严重的“三农”问题，制约了我国农业现代化、农民市民化和农村城镇化进程，必须尽快解决。
二、加快农村土地和住房制度改革意义重大
土地是财富之母。加快土地和住房制度改革，是盘活土地资源，畅通生产要素在城乡间顺利流动，促进城乡协调发展的关键之举，对于解决“三农问题”和促进可持续发展，意义十分重大。
（一）有利于解决粮食供给安全问题。我国农村常住人口5.89亿，目前农业耕地、坡地和林地基本上确权给了农民，人均耕地不到3亩。土地资源高度分散在农民手里，导致农业发展水平极其低下。调研发现，我国农民对土地使用大致有两种途径：一是自种，二是租赁给种植大户使用。土地自种家庭，因为种植面积少，基本上是采取原始方式耕种，种的粮食蔬菜只够家用或部分上市出售，不少农户因为缺乏劳动力撂荒土地严重。土地租赁给种粮大户使用，尽管土地规模化利用水平和种植效率得到提高，但每亩近1000元租赁费增加了种植成本，导致种水稻、小麦、玉米等主粮无利可赚，一般只能改种花卉和其它经济作物，导致我国租赁土地规模越大、主粮种植面积被蚕食越严重的情况发生。与我国相对应的是，美国从事农业人口才700多万人，人均土地400多亩，种出的粮食不仅养活了3亿美国人，还向世界其他国家出口了大量粮食。受上述因素综合影响，我国粮食国际竞争力正在不断弱化，大豆、玉米、小麦、水稻等主粮进口不断增加，进口依存度持续提高，其中大豆进口依存度超过了85%，而相当部分主粮种子也需要进口，国家粮食安全保障能力正在不断弱化，保障粮食安全是非常严峻的挑战。显然，加快土地制度改革，从产权角度提高土地集约化规模化利用水平，是解决我国粮食安全问题的根本措施，也是当务之急。
（二）有利于从根本上解决农民群体贫困问题。我国长期实行城乡隔离政策，农民拥有的土地、住房等财产不能上市流通买卖，不能获得财产性收入，只能靠农业种植和在城市打工挣工资获得收入，农民群体因此成了贫困人群。尽管2020年国家集中人力物力完成了举世触目的整体脱贫任务，但如果国家土地制度政策不放开，农民返贫的可能性很大，解决好农民群体贫困问题仍然是重大挑战。从这个角度看，加快土地和住房制度改革也是当务之急。
（三）有利于解决农民工和留守儿童、空巢老人等农村人的社会问题。我国农民工群体大致有三亿人，他们主要从事制造业、建筑业、矿山采掘业、生活服务业等劳动强度大的工种，占我国产业工人一半以上，由于是农村户口，他们在城镇不能享受城市居民的社保、养老、医疗和子女上学等待遇，不能把孩子和老人带进城，因此在农村出现留守儿童、空巢老人问题，农民工自身在城市居无定所、常年游移、经常转换职业，业务素质难以提高，成为制约我国从人口大国向人力资源强国、从制造大国向制造强国“双跨越”的重要因素。解决农民工和留守儿童、空巢老人等“农村人”的问题，是我国建设社会主义现代化强国面临的重大挑战。显然，只能通过农村土地和住房制度改革，让农民获得财产性收入，允许他们离土也离乡，从农民身份转为市民身份，才能从根本上解决“农村人”的问题。
（四）有利于加快农村城镇化进程、提升经济增长动能。我国城乡发展严重失衡，经济发展过度依赖大城市，大城市病突出，农村城镇化滞后，农村美丽乡村不再、呈现衰败凋零景象，不仅影响乡村振兴，也制约了经济增长动能和长期可持续发展。显然，只有加快土地和住房制度改革，才能解决这一难题。
三、关于农村土地和住房制度改革的具体建议
（一）加快以土地集约化利用为目的的农村土地制度改革。
1、改革思路。改变农村土地不能买卖政策，允许农民自由买卖承包地、依法享受土地转让收益、增加财产性收入。鉴于《宪法》规定农村土地集体所有，为了守住土地公有这根红线，建议并购土地主体为国有企业。为此，建议各级政府依托国有企业设立农业开发国有企业，按照自愿原则并以不低于国家规定的价格收购农民土地。
2、多渠道筹措并购资金。一是增发基础货币。建议由人民银行发一定规模的基础货币，通过无息再贷款方式投放给国有银行，国有银行配套一定资金后给中央和省级国有企业长期低息贷款，国有企业专项用于并购农民土地。二是允许符合条件的地方发行土地并购专项债券，专项用于农村土地并购。三是并购农民土地后，允许企业以土地质押从银行等金融机构获得长期低息贷款。
4、成立多元投资主体企业作为各级政府推进新农村建设的平台企业。鼓励负责土地并购的国有企业与种粮大户、农民合作社、民营企业和其他投资主体组成混合所有制公司，以现代企业制度搭建乡村振兴平台公司，因地制宜制定和实施乡村振兴方案，发展现代农业，加快农村城镇化进程。
5、有序推进农地集中并购进程。一是全国抓紧开展土地摸底调查，根据土地规模化种植条件，分为国家级、省级粮食基地，明确国家级和省级粮食基地土地分别由中央和省级国有企业负责并购，其他土地由市县国有企业负责并购。二是中央企业先行试点。建议近期人民银行给农发行、国开行等国家金融机构发行1万亿元无息再贷款，农发行、国开行等国家金融机构配套一定资金后给中粮集团、农垦集团等国家级农业开发公司低息贷款，让他们在吉林、河南、河北、黑龙江、新疆、湖北等地开展土地并购试点，推进农业集约化规模化发展，加快国家粮食基地建设。三是鼓励各地积极推进。建议允许地方适当发行专项债券用于农地并购，各地量力而行，由国有平台公司依据自愿原则按照保护价并购农民土地。
（二）加快以城乡一体化住房制度为目的的农村住房制度改革。
1、改革思路。改变农村住房不能上市流通政策，允许农村住房与城市商品房一样自由买卖、上市流通。
2、有序推进。将农村住房改革与农民在城市购房并迁移城镇落户挂钩，支持农业人口市民化，同时鼓励城市居民到农村购房定居。
3、严格宅基地审批制度。将农村宅基地审批权上收到县级以上人民政府，严禁乱占基本农田等行为。
（三）实施配套改革。
1、制定并实行农民市民化政策。启动农村土地和住房两项改革后，建议及时放开城镇户籍管理制度，尽快建立统筹城乡的医疗、就业、低保等制度，让定居城镇的农民与城市居民享有同等的就业、住房、上学、就医和低保权利。为了保证农民转市民后，国家社保基金支付能力不减弱，城市功能不受影响，可以考虑从农民土地流转收益或住房交易收益中扣除一定费用，充实落户城市配套设施建设资金和社保基金，以满足农民身份置换后城市正常运行的需要。同时，国家对城市居民到农村定居也要制定配套支持政策。
2、制定土地最低保护价收购政策。建议针对不同土地性质并充分考虑农民身份置换所需综合成本制定土地最低收购价格，作为并购农民土地的依据。同时，建立土地交易市场，在严格执行最低保护价格机制前提下，允许土地交易价格随行就市、适当浮动，尽量让农民获益。
3、实行土地用途严格管制制度。建议严格界定土地属性，基本农田必须用于种植水稻、玉米、小麦、大豆等农作物，严禁农地尤其是基本农田撂荒，对撂荒者实行高额罚款甚至收回土地使用权，保证国家主粮生产持续增长。
中国政策科学研究会 唐元
2021年2月25日
