被政治正确性束缚的基层政府，追求的不是“服务”农民，它追求的是不出事，追求的是社会稳定，追求的是没有上访，追求的是避免被“一票否决”。从少数农民不合理的诉求也被满足，和大量的公共治理资源被耗费在应付少数“钉子户”的角度看，被政治正确性束缚的基层政府，为追求“不出事”的秩序而牺牲掉了政治原则。只顾“摆平理顺”的基层政府，追求的是平庸而没有矛盾的秩序，而非政治正义。

1、越来越难的乡村治理

过去二十年间，我国农村基层治理发生了巨大变化。常在农村调研的人都会感受到，大概是在2000年左右，国家与农民的关系突然缓和。这一时期国家逐步取消了农业税费，开始给农民补贴。另外，伴随着80后一代成为生育主体，计划生育政策也逐步被农民主动接受，农村计生工作开始好做。之前农民与政府激烈冲突的局面，似乎一下子就过去了。上世纪九十年代中后期日渐严重的基层紧张关系，戛然而止。

在一般人的想象中，这之后国家不找农民收钱，还向农民发钱，乡村治理工作应该变得好做。实际情形却是基层干部普遍反映农村工作比过去更难，现在乡村干部的压力比过去大的多。当前年轻人都不愿意到乡镇基层工作，一些考取乡镇公务员的大学毕业生，过不了几年就千方百计地从乡镇调走。

从工作内容上看，2000年之前农村工作中的硬任务多，“收粮派款、刮宫引产”，尽管做起来不容易，但是乡村干部却有办法执行。之后，农村工作是服务性质的，国家对基层政府的要求高，处处设“红线”，基层干部缺乏执行政策的手段。农村基层治理从强制执行走向了“摆平理顺”。基层干部的压力反映基层治理逻辑的变化。

2、基层治理的政治正确性发生大逆转

税费改革是触发农村基层治理变化的直接因素。与之相关，国家、基层政府与农民的三方关系也发生了巨大变化。

税费改革之前，国家能力有限，无法直接为农村供给公共服务，也无法建立起自上而下统一的农村治理体系。当时国家要向农民收税，基层公共服务和治理成本由农民承担，“三提五统”由基层收取，用于基层治理开支。我自己在九十年代读初中，当时中小学老师的工资由向农民收取的“教育统筹费”开支。乡政府收不齐钱，拖欠老师的工资。笔者记得中学老师曾集体“罢教”，将我们赶回家，要求乡政府发工资。突然学校宣布“放假”，让学生们十分激动。这样的事件令人印象深刻，而这距今不过二十年。

那个时期，国家依靠基层政府向农民收税和执行计划生育政策，对基层政府的控制较松。基层政府在工作中具备自由行动空间。乡镇政府每年只要完成县政府下达的主要工作任务，再保证下面不发生恶性事件，一切OK。

武汉郊区一个乡镇干部回忆当时的工作状态，说那时的政府口号是，“民不为国分忧，国不为民做主”。意思是，农民如果不遵循国家政策要求，不按时缴纳税费，不按照计划生育，就是“不为国分忧”。对待这样的农户，政府可以采取粗暴政策，纵然是伤害了农民，国家也不会追究责任。

这个说法鲜明地反映了税费改革前的基层工作状态。当时国家与农民关系体现为“国家本位”和“农民义务本位”。种田纳粮，天经地义，计划生育亦是基本国策。不交税，不按照计划生育，就是没有尽到农民的义务。国家不保护这样的农民。

在“国家本位”和“农民义务本位”的政治正确性下，承担国家政策任务的基层政府，执行政策时，可以采取粗暴的手段对付农民。当时农村基层工作中流传着“宁添一座坟，不增一口人”一类的不可思议口号。

调查中，乡村干部回忆起当时收税费，从农民家中搬粮食的场景，还有政府开办“学习班”对付“钉子户”的事情。我们曾在河南调查，当地九十年代执行计划生育政策，采取邻居亲戚“连坐”制度。一户违反计划生育，不仅要将其父母、岳父母抓去参加“学习班”，而且四周邻居也要受到牵连。用拆房子来惩罚超生户的事情，当时在全国很多地方也都发生过。

在当时的国家与农民关系中，国家政策是没有错的。执行国家政策的基层干部也是错不了的。

任何事情一旦绝对化，就会走向的它的反面。当“国家本位”的政治导向太强，农村基层治理也因此走向了它的反面。九十年代以后，农民负担一路攀升，基层组织恶性膨胀，乡村干部乱作为现象丛生，强制执行政策引发农民反抗，最后导致“三农”问题爆发。到了农村税费时代后期，国家与农民关系失衡。国家对基层政府控制弱化，造成基层政府侵犯农民利益的事情屡禁不止。在此背景下，国家开始在政策上“拨乱反正”，启动了农村税费改革。

取消农业税最直接的效果是减轻了农民负担，更深层次的效果是调整了国家、基层政府与农民三者间的关系。

取消农业税之后，国家不再依靠基层政府向农民收税，因此有条件强化对基层政府的监控，并倒逼基层政府改变作风。这一期间，国家提出了建设“服务型政府”的目标，依法治国逐步推进。基层治理也被纳入到这个大的进程中来。

税费改革之前，国家依靠基层政府来治理农民。税费改革之后，国家联络农民来督促基层政府向服务型和法治化转变。

这一转变带动了基层治理的“大气候”发生调整。即，国家与农民关系从“国家本位”和“农民义务本位”，调整为“农民权利本位”。

伴随着国家与农民关系调转，基层政府与农民关系也调转，之前“民不为国分忧，国不为民做主”的说法，调整为“国不为民做主，民不为国分忧”，之前基层政府从强制执行政策，调整为服务农民。基层治理中的政治正确性彻底变化。

3、被政治正确性束缚的基层治理

九十年代后期，“三农”问题爆发。“三农”问题有宏观体制上的原因，也与基层政府执行政策时的不规范行为有关系。改革的板子最后打到基层上。

税费改革之后，启动了农村基层综合配套改革，一大批乡镇临时工作人员被清退。同时，国家启动惠农政策和投入惠农资金，如今“三农”财政支出已经超过了两万亿。国家在农民心目中的形象越来越正面，而农民对基层政府的看法，还停留在九十年代。现在在农村调研，处处会听到农民说“中央政策好，基层干部坏”。

国家对农村基层的印象，也是一定程度上停留在九十年代。例如，农村经管部门中一直保留有农民负担科，监督基层收费行为。实际上，现在农村干部连“一事一议”这类符合政策的筹资酬劳任务都难完成，更别说找农民收费。现在对基层的考核上，农民负担依然是重点，对其实施“一票否决”。

不找农民收费之后，乡镇基层政府也被定位为“服务型”。问题是中央提出建设“服务型政府”，更大程度上调整政府工作理念，是政治话语。在实践中，想要在基层建立起完整的“服务”体系，并非一朝一夕能完成。

税费改革之后，通过国家与农民关系的调整，基层政府丧失了过去在农民面前的强势地位。现在农民很容易地通过信访、市长热线等渠道，投诉基层政府。12345市长热线体系，正逐步向农村铺开。若有乡镇工作人员，在农民找其办事时态度不好，农民拿起电话就可以投诉。

通过这一套体系设置，基层政府工作的作风有很大转变。乡村干部的官本位思想逐渐退出，农民在基层干部面前的强势地位也逐渐树立。这相对于税费改革之前，发生了翻天覆地变化。

现在的难题在于，就像过去政府与农民关系是单向的，现在农民在基层政府面前的强势地位，也是单向的。即，基层政府与农民是在政治正确性的层面上，建立起“服务型”关系。但是在治理实践中，基层政府对于农民的“服务型”关系，缺乏制度上的约束。

譬如，凡是农民拨打12345市长热线反映诉求，相关部门都要按照规定在限定时间内处理和回复，并且处理后还有其他部门回访，从被服务对象的满意度方面考核政府相关部门。农民可以为任何事情拨打市长热线，无论诉求合理与否，都要处理。对于不合理的诉求，甚至那些对乡村干部有意见而恶意拨打市长热线的行为，也都没有手段约束。在正常的制度体系下，权利与义务是对等的。只讲保障农民权利，不讲农民义务，这样的基层治理关系，无法长久维系。

真正成熟的“服务型”关系，建立在基层政府与农民关系制度化的基础上。当前国家倡导的“服务型政府”目标和依法治国理念，主要针对的是基层政府，对农民的要求还比较低。

与之相关，在政策和学术话语中，“农民”具有很强的意识形态色彩。绝大部分的研究作品和影视作品，将“农民”等同于“底层”和“弱者”，赋予“农民”过多的政治色彩，而未注意到农民在基层治理实践中的具体特征。

在乡村治理工作，并非所有的农民都是“弱者”，也并非凡是农民提出的诉求都是合理的。很多农民打市长热线是毫无理由的，还有很多农民上访也是无理的，甚至还有一些上访专业户，以上访要挟基层政府。

在基层治理中，农民是具体的，农民的需求也是具体的。真正意义上的依法治国，是按照政策法律来回应农民的诉求和处理农村矛盾。当依法治国和“服务型政府”还更多的是政治理念，而未转化为具体实践制度时，它们作为政治正确性，只能单向地约束基层政府，却不能规范农民的行为。

当前的农村基层干部感觉工作压力大，原因在于，国家基于依法治国和“服务型政府”这类政治正确性，处处设置“红线”。这些“红线”针对基层干部，而不对农民。在基层治理新的政治正确性之下，农民是“无错的”。“无错的”、“底层的”和“弱者的”农民所提出的所有诉求，都要被要求满足。目前，基层政府被“农民无错”的政治正确性所束缚。

4、 “摆平理顺”的基层治理逻辑

正常的治理活动，是基层政府满足农民提出的合理诉求，不满足农民的不合理诉求。或者说，基层治理要对农民以及农民的诉求，进行分类。有效的基层治理，既表现为回应农民的合理诉求，也表现为不回应农民的不合理诉求。农民合理的诉求得不到回应，或是农民不合理的诉求被回应，都是基层治理无效。

现在的矛盾是，被政治正确性束缚的基层政府，既回应农民的合理诉求，也要回应农民的不合理诉求。

我们在基层调查发现，每个地方为数不多的几个老上访户，耗费当地80%以上的信访维稳精力。当基层人力物力过多地耗费在应付农民的无理诉求上时，基层政府回应农民的合理诉求的能力，自然是打折扣。

现在农村基层工作中流传着“会哭的孩子有奶吃”的说法。也就是说，越是不讲道理的农民，越是会闹的农民，他们的诉求就越是得到满足。这反映了基层治理的不正常逻辑。

首先，国家没有赋予基层政府区分农民合理诉求的能力。譬如农民上访，无论合理不合理，基层政府都要回应。上访只要到了北京，不论缘由，基层政府都是被问责。

其次，在基层治理中，越是满足农民不合理的诉求，就会产生越鼓农民争当“钉子户”的风气。基层干部尽管也知道这一点，却是无计可施。

再者，现实的情况是，很多农民抓住基层政府的软肋，拿着政治正确性要挟基层政府，借此获得利益。前几年，很多地方大量的农村低保指标，都被用于安抚上访户。

基层工作因此出现农民越来越难治理、农民“无公德性”高扬和农民只讲利益而不讲政治的发展趋势。

基层政府被政治正确性束缚，基层治理陷入疲于应付的局面。税费改革之后，基层信访考核的压力越来越大，国家试图通过信访考核来监督基层政府。在此背景下，基层治理的第一要务是减少农民上访。

减少上访，无非是让基层不出事。为了减少上访，基层政府通过各种手段应付农民。面对农民合理与不合理诉求，“摆平理顺”就是道理。在此背景下，利益安抚就成了基层工作的最有效手段。基层工作中就出现了“人民内部矛盾用人民币解决”的办法。

被政治正确性束缚的基层政府，追求的不是“服务”农民，它追求的是不出事，追求的是社会稳定，追求的是没有上访，追求的是避免被“一票否决”。从少数农民不合理的诉求也被满足，和大量的公共治理资源被耗费在应付少数“钉子户”的角度看，被政治正确性束缚的基层政府，为追求“不出事”的秩序而牺牲掉了政治原则。

只顾“摆平理顺”的基层政府，追求的是平庸而没有矛盾的秩序，而非政治正义。

5、结语

目前的农村基层治理，距离建设“服务型政府”目标和依法治国落地生根，还有较长的路要走。

当前要做的是，打破对基层治理的想象，打破对基层干部的刻板印象，放弃对农民形象的过度政治化塑造。从实践的角度建立国家、基层政府和农民的相对平衡关系。

这其中的第一步是，基层治理不能再秉持“农民无错”理念，要按照法治原则，对农民诉求作出区分。