一、国际体系中的权力与国家实力
现实主义者认为，国家在国际体系中的权力位阶大致上决定了一个国家的外交政策，国家间的相对权力是国家决定外交政策时最重要的因素，而研究特定时期的国际体系与一国的权力位阶，就能够瞭解一国外交政策的结构性动因。但是何谓“权力”，在国际关系的领域中仍是一个争论不休的概念。
在现实主义学派中，有学者将权力定义为资源，认为国家就像装着权力的容器（power containers），衡量权力就是衡量一国拥有的资源。另一方面，也有学者认为权力是去做某件事的能力，也就是国家的权力不仅要用其拥有的资源来评估，也需要评估其使用资源去达成其目的的能力。因此，有学者认为权力是指一国强迫他国去做违反其意愿的行为的能力，也就是若一国有权力，他就能达成自己的国家利益，甚至以他国的利益为牺牲。
本文拟采取第一种观点，将权力视为一种资源，进而瞭解特朗普政府时期，美中间相对的军事实力和潜在权力是否出现显着变化，而导致特朗普政府的中国政策从部分制衡走向全面制衡。John Mearsheimer便指出，国家使用其资源的能力依特定时期而异，而在发生战争前，很难真正测量一国将其经济资源转化为军事实力，或一国使用其军事实力的能力优劣。
同理，若把权力定义为对他国的控制与影响力，则只有一国真正对他国实施控制与影响时，权力才能被测度，但这样测量权力的结果就是容易从结果来推导两国的权力差异。有鉴于此，本文采取权力为资源的观点来测度美中在特朗普政府时期的相对权力变化，亦即中国大陆的军事实力与潜在权力是否已在特朗普政府时期上升至美国必须直接介入制衡的情况，以避免现有国际秩序的不稳定、甚至霸权战争或霸权转移情况的出现。
为针对特朗普政府中国政策的转变进行诠释，本文采用Kenneth Waltz以及David Singer所发展出的层次分析法作为研究途径，以国际体系中权力结构为切入点来解释为何美国的中国政策在特朗普政府从交往为主走向以制衡为主的变化。层次分析法由Kenneth Waltz所奠定，Waltz在其1959年的书中提出三个层次以探讨战争为何会发生，分别为人、国家、国际体系。Waltz认为，这三个层次都是自然状态的一部分，要瞭解国际关系不太可能只用这三个层次之一来进行切入而忽略其他两个层次，其中国际体系层次最为重要，因为国际体系决定了国际政治的框架。
藉由瞭解国家间互动的模式与结构的限制，较能提供全面的理解，但同时也容易导向一种结构决定论式的论述，认为只有结构重要，每个国家的差异乃微不足道。因此在国际政治层面上，本文采用Waltz的结构现实主义为途径来理解美国的中国政策的结构性动因，透过Mearsheimer对权力的定义，将军事力量以及经济力量（潜在可转化的军事力量）视为一国的权力标准，以美中间军事与经济的指标检视两国间的权力消长，分析美国政策转变的结构性压力。
二、美中总体军事实力的消长
要比较国家间的综合军事实力，目前学界较常使用与权威性的综合指标为战争关联计划（Correlates of War Project, COW）定期发表的综合军事能力指数（Composite Index of National Capability, CINP），但由于此指数目前只更新至2012年，故2012～2019年之指标，本文采取全球火力网站（Global Firepower, GFP）所制作的全球火力指数（Global Firepower Index, GFI）来对美中间的相对军事实力进行评比。
此外，由于前述指标所采取的计算指标中，可动员人力（人口）仍是最重要的指标之一，而现代战争通常为有限战争（limited war），故武器质量常成为考量相对军事实力时更重要的因素。而一国的国防预算支出代表一国的研发投入与现有装备维护的成本（未来与现在的武器质量），故以下也就美中2009至2019年度的国防支出进行比较。
战争关联计划所发表的CINP指数选取六大指标对一国的综合军事能力进行评估，包括了一国的钢铁生产量、军费支出、军队人数、能源消耗量、总人口、都市人口等面向，在加权后产生一国当年度的CINP指数。CINP指数介于0到1之间，其数字代表了一国在一年占全球综合军事实力的比例。
由于地理、天然资源与国际关系等因素大多只影响个别国家间的关系，故CINP指数不纳入参考，而政治体制、政府效能与人民素质等因素则影响了一国如何发挥其军事实力，但不影响其绝对实力，故CINP指数也不纳入考量。从 CINP 指数来看，在2012年之前，中国大陆的综合军事实力确实一直呈现上升的趋势，而美国占全球总军事实力的比例则逐渐下降。
全球火力网站的GFI指数则选取包括人力资源、空中实力、陆上实力、海军实力、石化资源、后勤、金融体系、地理在内的八大类、55项指标，其产生的指标数字越靠近0，表示一国的军事实力越强大。从GFI指数来看，从2013到2019年，中美两国的总体军事实力确实也延续2009至2012年的趋势而越来越接近。
从以上两指标来看，自奥巴马政府上任的2009年至今，中美两国的总体军事实力确实越来越接近。而若考虑对未来军事设备的投资与现有装备维护、从国防预算支出的角度来看，奥巴马政府自2011年预算法通过后，便开始减少国防预算，直到特朗普政府2017年上台后，才开始再度增加美国的国防预算。因此，在2009年，美国的国防预算尚超过中国大陆6000亿美金，至2018年，此差距缩小至4000多亿美金，也就是虽目前美国国防预算仍远大于中国大陆，但此差距也已开始缩小。
三、美中个别军事实力的对比
美中总体军事实力在2010至2019年间逐渐拉近，但吾人仍须瞭解在美中可能的军事冲突中，双方具体的优劣势是否有显着的消长，以至于特朗普政府在认为美国有机会在可能的美中区域军事冲突中落败，进而推动更全面制衡的对中政策。
正如Mearsheimer所言，所有的霸权都只能是区域霸权，由于庞大水体的阻挠，要投射军事力量到其他区域需要巨大的空中、海上力量，而不可能有国家完全转换其军事能力至其他区域。因此，需对美中可能战争的场域进行优劣势分析。
对此，兰德公司2015年出版的报告针对了美国与中国大陆1996至2017年间，这十个可能作战的军事领域的优势消长做出分析，这些领域分别为中国大陆打击美国空军基地能力、美国与中国大陆的空中优势、美国军机深入中国大陆领空的能力、美国打击中国大陆军事基地的能力等四个空战领域。中国大陆反舰作战能力、美国反舰作战能力等两个海战领域以及美国反太空能力、中国大陆反太空能力、中美网络作战、中美核子第二击能力等其他领域。在这些领域中，此份报告又分别将美中可能的军事冲突分为台海以及南海诸岛，并分别评析两国相对的军事优势。
2010年时，在台海冲突上，美国在与中国大陆的空军的交战上多半是持平或是美军占据优势，而在南海诸岛冲突上则是拥有较为显着的优势；而在2017年，美国与中国大陆空军在台海冲突上的交战上已持平甚至劣势，而在南海诸岛冲突上的优势也逐渐被消弭。首先，在2010年时，中国已有许多短程弹道飞弹，能够威胁美国部属于第一岛链的空军基地。至2017年时，中国大陆更已增加部属了上千枚的中、远程弹道飞弹，更加威胁了美国第一岛链的空军基地，且开始能够威胁到美国第二岛链（关岛）的空军基地。在这样的情况下，美国空军基地受导弹攻击时可能的关闭时间从最多两天增加到可能超过十天。
此外，中国大陆在此期间内大量研发、制造、购买四世代战机（fourth－generation jet fighter）以取代旧型号的战机，在此期间增加了近400架的四世代战机，使美国在空战中需要战胜中国大陆的战机需求大增，从最多需要4.6个联队到最多需要7个联队（从331架到504架战机），显示虽美军在战机的质量上仍保有巨大的优势，但中国大陆显然也已开始急起直追。
在海军战斗方面，中国大陆由于监控系统、反舰导弹、潜舰以及海空军硬体质与量的增加，其开始能够威胁美国海军在区域中的运作。自2010至2017年，美国与中国大陆在台海、南海冲突时已开始不具备绝对优势。中国大陆2017年亮相的歼－16战机配合鹰击62反舰飞弹，其反舰范围已超出第一岛链，威胁美国海军在南海以及台海的运作。此外，中国大陆也在2010至2017年间新建了12艘元级潜舰，增加其于东、南海的反舰能力，试图将美国海军的作业范围推出第一岛链。
中国大陆在此期间，也积极提升其两栖登陆的舰载能力，作为进攻台湾时所需，并加强其反潜舰与飞弹防御的能力，以提升其登陆的存活率与成功率。在2010年时，美国海军尚有能力摧毁中国大陆意图登陆台湾的七成舰艇，到2017年时，美国仅能摧毁中国大陆意图登台的四成舰艇。
中国大陆发展太空与网络等新式作战能力的速度相当惊人，在 2003年时，中国大陆对美国卫星几乎还无法造成威胁，至2010年时，中国大陆已能显着的对美国卫星，尤其是商用卫星造成威胁。但自2010至2017年，中国大陆对美国卫星，尤其是国防相关卫星的威胁程度其实并没有显着的变化。在网络作战层面上，中国大陆积极发展网军，战略支援部队的实力已为媒体所多加报道，但事实上，美国国防相关的网络防护仍难以被入侵，因此在2010至2017年间，两国网络作战的相对能力并没有显着的改变。
最后，由于2010至2017年间中国大陆中、远程弹道飞弹与核弹头数量的增加，以及对空防御能力的上升，其已开始可能具备对美国的核子第二击能力（second strike ability），亦即美国核武的第一击并不一定能摧毁中国大陆所有的核弹头，而中国大陆或有进行核反击的可能。
四、特朗普政府中国政策的变项
从综合实力的相关指标来看，美国与中国大陆在2010至2017年的实力确实有所拉近，但这样的趋势自中国大陆1980年代军事现代化起便是如此。中国大陆国防预算自1990年代以来一直保持相当高的速度成长，中国大陆近年来更积极投入在海、空军以及弹道飞弹的研发与升级上，促成了美中军事实力的拉近。事实上，如果从CINC指数来看，中美总体军事实力甚至在2002年就已出现黄金交叉。
然而，即使美中实力的差距逐渐接近，但目前美中总体、各层面的军事实力仍有差距。一方面，美国总体的国防预算、武器质量与数量仍远大于中国大陆；另一方面，从兰德公司的报告来看，中国大陆即使在特定军事领域可以与美军在军事冲突中不相上下，但整体而言美国并没有在任何一个领域落于下风，以至于无法介入台海或南海可能的军事冲突中。
因此，在奥巴马到特朗普政府期间，美国与中国大陆的实力确实有所拉近，此确实有可能是特朗普政府推出更全面的制衡政策的原因之一。但必须注意的是，自1980年代以来中国大陆的军事实力便已快速增长，而在2010年左右便已可以在许多层面上威胁美国在东亚的军事霸权地位，而奥巴马政府却仍不愿推出全面制衡的对中政策。而在2010至2017年间，如兰德军事计分卡所分析，美国与中国大陆间的相对权力变动其实并不如2003至2010年间的变动，但特朗普却推出了全面性的制衡政策，如要解释这样的情况，则单以美中相对军事权力变动来解释似乎稍嫌不足。
五、国家潜在权力变化对特朗普政府中国政策的影响
Mearsheimer指出，潜在权力（latent power）是一国能够打造军事力量的社会资源，而此种资源中，最重要的便是一国的财富。一国唯有拥有金钱、技术去训练、现代化其部队，才能建立强大的军事力量。而因现代战争的花费非常高，国家也需要大量的财富才能有足够资源转化以进行战争。因此，财富是军事权力的基础，也是一国现在与未来潜在军事权力的指标。
国民生产毛额（Gross National Product, GNP）理论上等于本地居民总收入（Gross national income, GNI），此指标经常被用来衡量一国在特定年度的经济实力。在2009至2017年，中国大陆最高的经济成长率为2010年的10.64%，最低则为2018年的6.6%，相对的，美国经济成长率最高为2015年时的2.88%，最低则为2009年的－2.54%。在此消彼长之下，美中之间的相对潜在权力确实逐渐被拉近，在2009年时，美中之间的GNP相差9兆余美元，而至2017年，此差距仅剩下七兆余美元，在此期间，中国大陆也成为世界的第二大经济体。
更有甚者，根据国际货币基金组织的统计，若使用购买力平价（purchasing power parity， PPP）进行调整，则自2014年开始，美国经济占世界的比重已小于中国大陆。若使用此指标，至2019年，中国大陆经济占世界经济的比率为19.25%，而美国经济占世界经济的比率则为15.51%，也就是说，中国大陆具备的潜在、可转化为军事力量的实力可能已比美国还高。
然而，Mearsheimer也认为，在衡量不同经济发展阶段的国家，如工业化与半工业化的国家时，使用GNP会较难体现真实的潜在权力差距，因高度工业化的国家会有远超半工业化国家的可支配财富，其技术水准也远远不同，因而比较这两种国家时，应该加入其他的衡量标准。
有鉴于GNP较难体现真实的潜在权力差距，Mearsheimer在其2001年的书中，采用钢铁产量、能源消费量等资料作为计算一国真实财富的指标，认为这代表了一国当前的技术以及消费水准。但其也承认，由于钢铁重要性的下滑，使用此指标计算1970年代后的国家财富已逐渐失准。故本文采取世界银行2010年与2018年计算各国财富的报告，以对美中间的相对财富消长进行测量。
世界银行在此两份报告中，采用生产资本与都市土地（produced capital and urban land）、自然资本（natural capital）、人力资本（human capital）、净国外资本（net foreign assets）等四个指标，来对一国的财富，也就是当前与长期的经济发展能力进行评估。中国大陆的总财富在2000至2014年间快速增加，在2000年时，中国大陆总财富仅为180，690亿美元，而美国为1，884，200亿美元，美国总财富为中国大陆的十倍以上。但至2014年，中国大陆总财富为1，475，750亿美元，而美国为3，135，740亿美元，美国总财富仅为中国大陆的两倍多。由此可见，中国大陆在2000年后的总体经济实力确实上升甚快。
世界银行目前的财富统计仅至2014年，故尚无法确定在特朗普政府时期，美中总财富是否出现重大变化，以至于特朗普政府的中国政策出现重大转变。但可以确定的是，在奥巴马政府时期，中国大陆的总财富，也就是潜在可转化为军事权力的经济实力已快速逼近美国。
但若采用科技技术的发展程度来测量美中之间的真实潜在权力，则会得到不同的结论。联合国在2001年时首先使用了“科技成就指数”（Technology Achievement Index），来衡量一国的科技实力，此指标包含了科技发明、新科技扩散、旧科技扩散以及人民技能等四大面向，而每一个面相又包含两个子指标，来衡量一国科技的综合实力。
在2009年的科技成就指数上，中国大陆在91个国家中排名第54名，而美国则排行第8，两国在专利项目、专利权利金等项目上差距非常大，显示两国科技硬实力的差距。此外，在人民技能上，中国大陆就读高等教育，甚至一般学校的比例也远小于美国。到了2016年的科技成就指数上，中国大陆在105个国家中排名第62名，而美国则排行第10，中国大陆在专利项目、专利权利金等科技发明的项目上虽有成长，但仍差美国甚远，而在人民技能上，中国大陆就读高等教育、一般学校的比例有显着成长，但由于有计划名额招生故仍小于美国。
因此，无论是在奥巴马或特朗普政府时期，中国大陆的科技技术仍与美国有段差距。但很明显的是，中国大陆正持续追赶拉近、未来甚至有可能超越美国。科技实力不只是一国的财富，其很大程度与一国战时能将经济实力转化为军事实力的能力有关（如快速制造、研发精良与大量的武器），考量到一国真实的潜在权力必须是一国在战争时所能转换成军事实力的经济实力转换效率来看，中国大陆在美国两任政府时期的潜在权力变化相当大。
以综合经济实力指标而言，中国大陆过去十多年的经济成长率从未低于6%，而美国则从未高于3%，美中之间的GNP差距仅余七兆美元； 而若使用PPP调整下，中国大陆GNP则在2014年已超越美国。显示奥巴马到特朗普政府时期，美中间的潜在权力似乎已相当程度的拉近。若使用财富衡量美中之间真实的潜在权力差距，根据世界银行的调查，美中之间的财富差距至2014年已显着拉近，显示中国大陆的真实潜在权力确实已显着提高。
萧衡锺，国立台东专科学校通识教育中心助理教授、北京大学暨中国文化大学博士
