2021年1月27日，拜登在白宫发表演讲，宣称“今天是白宫的应对气候变化日，也是白宫的就业保障日，”“我们已经等了很长时间来应对气候危机，我们再也等不及了。”他强调“应对气候变化危机，我们不能再等了。我们用自己的眼睛可以清楚看到，我们从骨子里就知道，现在是时候行动了。”
气候战略是拜登及其团队的核心战略之一。拜登就职后马上履行竞选承诺，迅速采取行动推翻了前总统特朗普在能源和环境方面的相关政策，积极推动应对气候变化进程。就任当天，拜登就取消了Keystone XL输油管道拓展项目，宣布将重新加入《巴黎气候协定》，叫停了阿拉斯加北极国家野生动物保护区的石油租赁及相关活动。27日，拜登再次在气候议题上发力，签署了一系列应对气候变化的新行政令，包括暂停在联邦土地上进行新的石油和天然气钻探，将审查矿产租赁项目的环境和法律影响。此举可能阻止美国联邦政府出售约7亿英亩土地的新采矿权和开采权。目前，联邦政府管理的土地和水域生产的化石燃料占美国石油和天然气供应量的10%左右，这部分联邦土地生产的化石燃料占美国温室气体排放的近25%。
拜登总统意图通过行政令来实现其政治理念。这种“大刀阔斧”的改革展现了拜登政府面对气候治理问题的决心，得到了环保团体的广泛支持。环保组织生物多样性中心（Center for Biological Diversity）主任基兰·萨克林（Kierán Suckling）认为，新的行政令是减缓气候变化所需采取的大胆而紧急的措施。他指出，“我们很高兴拜登总统迅速兑现了他停止我们的联邦土地和水域的新化石燃料租赁的承诺，化石燃料行业对地球造成了巨大破坏。如果政府依规完成审查，就会发现水力压裂和钻井必须在所有区域被永久禁止。”
然而，新的行政令的实际效果并不会尽如人意。美国本土48个州一半的陆上石油供应都由7家石油巨头公司控制，他们手中持有的租约和许可能持续数年。这意味着拜登的禁令在未来数年都不会对它们产生任何影响。作为美国本土48个州最大的陆上石油生产商，德文能源公司（Devon Energy Corp）公司执行董事长戴维?哈格（David Hager）在行政令发布之后表示，“我们一直非常有信心，我们将继续在联邦土地上开发和钻探。”他预计公司已拥有的联邦土地许可将至少持续四年。
其他在联邦土地上进行石油开采的石油巨头如依欧格资源公司（EOG Resources）、埃克森美孚（ExxonMobil Corp）、西方石油公司（Occidental Petroleum Corp.）和康菲石油公司(ConocoPhillips)等石油公司也纷纷发表公开声明，称它们拥有大量的联邦许可证，有能力应对拜登任期内预计将出台的更严格的排放规定。相比于石油巨头们，小型独立石油开采商显然更加担忧拜登的监管举动。这些小公司缺乏足够的财力来获取足够多的钻探许可，也无力应用减排技术或转移业务。拜登的禁令于他们而言是“生存威胁”，实际上将强化石油巨头的“垄断”。
拜登在行政令指出，“把应对气候危机置于美国外交政策和国家安全的中心位置”。拜登一方面希望通过发展新能源产业解决美国的就业问题，一方面谋求重新获得气候治理的全球领导地位。尽管拜登表现出对气候变化问题的高度重视，但他需要面对的是一个政党博弈激烈化、社会撕裂、贫富差距扩大以及受新冠疫情冲击经济衰退的美国。从石油公司对拜登行政令的直接反击即可看出，拜登的气候战略任重而道远。
一、两党政治博弈的妥协
1月18日，曾断言西方自由民主制度是“人类终极制度设计”的美国学者福山在《外交事务》杂志（Foreign Affairs）撰文说，今天的美国在很多方面受到“制度僵化的制约（institutional rigidity）”。
拜登政府宣称在气候政策上重寻全球气候领导地位，但如果无法保证气候政策的持续性就无法建立同盟信心。要确保气候政策的持续性必然进行深层的体制性改革，这需要国会三分之二多数投票赞成。虽然民主党在国会参众两院占有多数，但并不意味着拜登政府可以顺利推进立法。共和党可通过阻挠议事（filibuster）来阻止民主党的提案，参议员可以通过冗长发言阻碍一项提案得到表决。在100个席位的参议院中，必须有60名议员现场提出制止，才能终结阻挠恢复议事，民主党拥有的50席显然是不够的。过去十年，民主党及共和党利用阻挠议事的手段阻止对方提案的频率都大幅增加。
独立能源与大宗商品市场信息、基准价格和分析提供商S&P Global Platts Analytics排放和清洁能源分析总监Jeff Berman认为，“历史地看，美国参议院一直是全面气候立法的主要障碍。从特朗普和拜登的选举结果而言，这种情况可能不会改变。”能源研究公司ClearView Energy Partners在一份研究报告中称，“围绕选举结果展开的激烈斗争，可能会彻底摧毁华盛顿日益萎缩的政治中心，减少在能源政策上妥协的空间。”
拜登签署禁止钻探行政令之后，尽管美国内政部（Interior Department）进行了安抚，强调暂停发放新的许可“不会影响现行有效的经营和租赁许可，这些许可仍在接受审查和批准的期限之内”。但共和党人依然强硬地表示将努力阻止拜登的议程。众议院的共和党人Cathy McMorris Rodgers在一份声明中写道，“这项行政命令限制我们开采石油和天然气，将会对能源开采的安全性和独立性原则带来不利影响。”此外，四名得州民主党国会议员联名致信拜登，敦促撤销对联邦土地和水域新的石油和天然气租赁的禁令。议员们强调了能源行业对德州经济发展的重要性，认为拜登政府正在采取激进的“伪环保主义”，得州的无数家庭将因拜登的政策失去工作和收入。
二、传统能源利益团体的抵抗
拜登政府设定了一系列应对气候变化的目标，包括在未来10年保护美国30%的土地和水域，支持在美国近海发展风能，联邦公务用车全部使用电动汽车。拜登声明，美国计划2035年实现电力产业的零碳排放，2050年实现碳中和。拜登政府这份雄心勃勃的计划一经提出，即遭到国会共和党人和石化、能源企业界的反对。他们认为，这一系列措施将伤及美国经济，导致大量工人失业。
美联社指出，拜登的上述举措将给自己的总统任期和民主党带来政治风险。尤其是，美国一旦大幅增加清洁能源的使用量，将导致以石油和煤炭开采为主要经济支柱的州面临失业困境。拜登也意识到推行“绿色经济”面临的质疑和代价。他在行政令中15次提及就业问题，并反复强调美国在可再生能源和电动汽车产业中创造的就业机会，以抵消石油、煤炭或天然气行业的损失。
即便如此，拜登政府的新行政令依然受到来自能源利益团体的强力回击和猛烈抨击。行政令颁布后，代表美国化石燃料生产商的西部能源联盟（Western Energy Alliance）在怀俄明州地方法院对拜登的禁令提起诉讼，指责“拜登宣布的行政命令超出了他的权力范围。”代表西部各州石油和天然气钻探商利益的西方能源联盟（Western Energy Alliance）主席凯瑟琳·斯卡玛（Kathleen Sgamma）指出，这一行政命令违反了《矿产租赁法》、《国家环境政策法》和《联邦土地政策和管理法》，“拜登的禁令只是为了支持环保左翼人士，这是一个越权的行为。它将严重损害成千上万美国人的生计，使数百万美国人因为缺少收入来源而处于危险的境地之中。”
石油业团体联合发表声明，抱怨拜登在任职的第一天就破坏了拱顶石延长输油管线，令数千个石油和天然气领域的就业机会消失。“这只是个开始，情况将会变得更糟。”俄克拉何马州石油联盟（Petroleum Alliance of Oklahoma）主席布鲁克·西蒙斯（Brook Simmons）不无担忧地表示，“物理、化学和供求定律仍然有效。石油和天然气价格会因此上涨，家庭取暖费用、居民消费价格和燃料成本也将相应增加。”美国石油勘探公司总裁安妮·布拉德伯里（Anne Bradbury）和生产理事会指出，“对石油和天然气行业实行惩罚会杀死美国高薪工作，损害我们本已苦苦挣扎的经济，使我们的国家更加依赖外国能源，对那些依赖负担得起的可靠能源的人们产生影响。”
三、美国社会经济问题
新冠疫情暴发以来，全球经济受到冲击，美国成为最新一个官宣2020经济衰退的国家。1月28日美国商务部公布的首次预估数据显示，美国经济自2008年国际金融危机以来首次出现全年萎缩，2020年第四季度实际国内生产总值按年率计算增长4%，但全年经济萎缩3.5%，为1946年以来最差表现。进入2021年以来，疫情形势依然在恶化，短期看不到好转迹象。虽然疫苗的推广有利于控制疫情，刺激企业支出和招聘，令劳动力市场出现反弹，但这种情况最早也要在下半年出现。美国劳动力市场因疫情丧失的1900万个工作岗位仅恢复了约一半，失业者数量为上世纪30年代大萧条以来最多。
新冠肺炎疫情导致美国长期存在的贫富分化、种族歧视等顽疾充分暴露并持续恶化，加剧了社会的撕裂。非洲裔和拉丁裔美国人失业率分别高达9.9%和9.3%，而白人失业率为6%。路透社报道指出，美国失业人数持续增长，经济受到重大打击。如何重建遭受疫情冲击的美国经济，促进经济复苏和创造就业，是拜登政府面临的重要经济挑战。1月6日，特朗普的支持者越过警戒线，翻越国会大厦围墙，打碎窗户，与警察混战，攻占了被视为“民主象征”的国会山。事件造成5人死亡，多人受伤，相关视频迅速传遍全球，让全世界目睹了美国政治乱象。作为美国制度象征的国会遭到美国人自己“史无前例的冲击”，是美国社会严重撕裂、秩序混乱的象征。
总之，拜登就职不到两周积极推动气候治理政策，尽管受到来自共和党以及传统化石能源相关利益群体的质疑与抨击，但显示了拜登政府迈出了应对全球气候问题的积极步伐。面对特朗普政府之后新冠疫情肆虐的美国，未来如何解决党派政治极化、社会严重撕裂、疫情带来的经济冲击，如何寻求全球气候治理的领导地位，都考验着拜登政府的执政智慧和能力。
于烨，清华大学中美关系研究中心博士后、助理研究员
来源：27号学术空间
