当今世界正面临百年未有之大变局，而新冠肺炎疫情使这一变局加速推进，中国在这一时代变局中挑战与机遇并存。一方面，大国竞争与博弈更趋白热化，中国遭遇贸易投资保护主义更加频繁，国际市场拓展受到进一步限制，国际外部循环受阻、环境更趋恶劣；另一方面，作为崛起中的大国，我国40多年改革开放集聚了强大的发展动能，国内经济已是一片汪洋大海，做好国内循环，激活国内消费，建立强大国内市场，是未来应对外部风险挑战和世界变局的重要保障，也是实现中华民族伟大复兴的必然选择。为此，中央提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是基于当前和今后一个时期国内外环境变化作出的重大战略抉择。但是，它绝不是关起门来封闭运行，而是对开放水平和开放质量的更高要求。特别是要推动从商品和要素流动型开放向制度型开放升级，打通制约国内国际双循环相互促进的制度壁垒。因此，新发展格局的核心要义是“开放”，同时，能否更好形成国内国际双循环相互促进的机制，也是衡量我国新时期对外开放水平和成效的重要标准。
加快形成“双循环”新发展格局是当前我国重大战略选择
以国内循环为主体，国内与国际双循环相互促进，是大国崛起的必由之路。纵观大国崛起历程和经验，可以发现，单纯依赖外部循环，难以支撑大国的持续发展。从英国、日本、德国、美国等成熟型大国发展经验看，他们都基本建立了以国内循环为主体，国内与国际双循环相互促进的发展格局，即以“内循环”支撑“外循环”，以“外循环”带动“内循环”，这是成熟的大型经济体的普遍特征。20世纪80年代，日本在遭遇贸易摩擦后，开始从过去高度依赖外部循环逐步过渡到以内循环为主的发展模式，采取了诸多有效措施提振内需，“居民消费”成为其经济增长的最大贡献者，内需的提高进一步扩大了进口规模，进口又促进了日本产业结构升级，形成了内外循环相互促进的良好局面。目前，美国、日本、德国国内最终消费品支出占GDP的比重都超过了70%。而我国对外部循环依赖较高，而内需明显不足。2018年我国最终消费品支出占中国GDP的比重为55%，明显低于发展较为成熟的大型经济体。作为世界第二大经济体和崛起中的世界大国，应当借鉴其他成熟的大型经济体发展模式经验，发挥我国国内市场优势，形成可持续的双循环相互促进的发展格局。
大国竞争与博弈更趋激烈，国际外循环受限受阻，外部环境倒逼中国加快构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。近年来，国际力量格局变化加快，我国在世界经济舞台的地位进一步凸显，个别霸权国家对中国发展的遏制无所不用其极，在贸易投资保护主义和经贸摩擦基础上，屡屡对中国重点企业打压和围猎，全面对华开展技术封锁、人才流动限制、大面积加征关税等，我国发展的外部环境发生重大变化，国际外部循环受限受阻明显。同时，全球化遭遇逆流，WTO等多边贸易体制面临挑战，地缘政治风险上升，全球经贸面临的不确定性上升。在此背景下，我国高度依赖外部市场和外循环的发展模式难以为继，必须要在新的时代背景下寻求双循环相互促进的新发展模式。
新冠肺炎疫情严重冲击国际产业链供应链，外部需求萎缩叠加国际经贸摩擦，要求我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。2020年以来，新冠肺炎疫情全球大流行，世界绝大部分国家和地区受到疫情的严重冲击。根据相关机构的预判，新冠肺炎疫情很难在短期内完全控制，对全球经贸的影响也将持续数年，未来全球贸易复苏轨迹可能呈L型。因此，我国外部循环面临新冠肺炎疫情冲击和经济全球化逆流的叠加影响。在此背景下，我国必须加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
在高水平开放和高质量发展新阶段，我国要更加注重外部循环的质量，并通过高水平外部循环带动高质量国内循环。当前中国已迈入高质量发展的新阶段，这就要求对外开放要适应这一阶段的发展任务，即通过高水平对外开放，推动我国供给侧结构性改革，促进国内消费升级和产业升级，激活内循环的发展潜能。《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，要“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，吸收借鉴国际成熟市场经济制度经验和人类文明有益成果，加快国内制度规则与国际接轨，以高水平开放促进深层次市场化改革”。可见，以高水平对外开放推动国内经济高质量发展，即以高水平外部循环带动高质量国内循环，就是以制度型开放，打通阻碍国内国际双循环相互促进的制度性壁垒，建立双循环相互促进的新机制。
全面准确理解“双循环”新发展格局的内涵与要求
首先，以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。促进国内大循环的首要任务是扩大内需，扩大内需又以扩大消费需求为重点。作为拥有14亿多人口的全球超大规模市场以及全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，我国要通过稳定和激活内需，扩大开放，吸引更多外资企业，稳定产业链供应链。国内大循环的真谛是“开放”，即国内循环的生产、流通、消费全环节都在开放的环境中运行，吸引跨国企业把产业链、工厂、店面继续留在中国，分享中国消费市场的蛋糕，才能提高国内市场供给质量，释放国内经济和消费潜力。因此，新发展格局决不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。我国在世界经济中的地位将持续上升，同世界经济的联系会更加紧密，为其他国家提供的市场机会将更加广阔，成为吸引国际商品和要素资源的巨大引力场。
其次，形成双循环相互促进新格局，必须提升国际循环质量和水平。推动国内国际双循环相互促进，必须首先巩固我国参与国际循环的优势，提升新形势下国际外部循环的质量和水平。这就要求，不但不能自我封闭、主动脱勾，而且要进一步推进高水平对外开放，特别是要推动商品和要素流动型开放向制度型开放升级。在制度型开放新阶段，要求我国要进一步推进国内体制机制改革，进一步完善国内法规和治理体系，进一步优化营商环境，对接国际高标准的自由化便利化经贸规则，在更高水平、更大范围、更深层次上以开放促改革促发展促创新。改革开放40多年来，中国已逐渐成为全球主要经济体价值循环的联通枢纽，位于价值分工的中间位置，联通着发达经济体与亚非拉发展中经济体的经济合作，形成了全球价值循环的分工体系。但是，在过去的外部循环中，还存在质量和效益不高、过度依赖发达国家市场、对国内循环和国内消费市场带动作用不明显等问题。未来，在构建双循环相互促进的新发展格局中，要加快完善社会主义市场经济体制，提升现代化的经贸治理能力，对标国际先进规则，开展规则、规制、管理、标准等制度型开放，推动形成对外开放与国内改革、引进来与走出去、外部需求与国内需求相互促进、协调发展的新格局。
最后，形成双循环相互促进新格局，必须打破联通内外循环的制度性壁垒。形成双循环相互促进的难点在于改革制约内外循环联通互促的制度性障碍，关键在于推进国内国际规则制度的衔接，构建现代化市场经济治理体系，在制度型开放方面取得实质性突破。具体来说，就是要对接国际通行做法，建立国内外相互衔接的经济运行规则、规制、管理和标准，以及自由化和便利化贸易投资合作政策，市场化、法治化、便利化营商环境，这是建立国际国内循环相互联通、相互促进的制度性开放的重要举措。为此，要形成双循环相互促进新格局，需要打破联通内外循环的制度性壁垒，建立内外循环相互促进的新机制。首先，要以供给侧结构性改革为主线，加快推进要素市场体制机制改革，促进资本、技术、人才、数据等要素跨境流通的自由化便利化，着力引进国际先进生产要素，优化国内要素供给结构，促进国内产业升级，为国内大循环构建强大要素和产业支撑。其次，要继续推进贸易投资自由化便利化，不断优化营商环境，在双循环背景下更加强调开放的全面性和协调性，使企业更好利用国际国内两个市场、两种资源，更容易把参与国际循环的优势转化为参与国内循环的优势。
以高水平开放推动形成“双循环”新发展格局的思路与举措
一是推进开放战略升级，探索建立内外循环相互促进的新体制。首先，深入推进市场开放、要素开放基础上，着力推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。进一步推进市场开放，建立国内国际市场相互联通的制度性安排，要积极扩大商品和服务进口，丰富国内市场供给，繁荣国内市场消费，探索出口产品转内销的有效机制。进一步推进要素市场开放，要推动国内外人才、资金、技术、数据等生产要素的自由便利流通，使企业能够更好利用国内外两种资源、两种要素，这是内外循环相互促进的要素市场基础。要以提升市场经济治理体系和治理能力现代化为目标，进一步推进国内体制机制改革，大幅放宽外资市场准入，落实以负面清单管理制度为基础的准入措施，进一步推进贸易投资自由化便利化，努力营造稳定公平透明、可预期的营商环境，为国内外循环相互促进营造良好制度环境。其次，以自贸试验区（港）为平台，打造新时代改革开放新高地，在有条件的区域率先形成新发展格局。自贸试验区（港）是链接双循环的重要平台，自贸试验区（港）的建设也是推动双循环相互促进的重要方式。要继续推进高质量自贸试验区（港）建设，推动赋予自贸试验区（港）更大改革开放自主权，推动更深层次改革，实现更高水平开放，形成同国际贸易和投资通行规则、规制、管理、标准相衔接的市场规则制度体系，探索建设制度型开放的先行示范区。最后，高质量共建“一带一路”，在构建以我国为中枢的全球产业链供应链中助力形成双循环新发展格局。“一带一路”倡议是中国向世界特别是广大发展中国家贡献的中国智慧和中国方案。通过加强与“一带一路”沿线国家的投资合作，在更大范围内优化资源配置，统筹布局国内国际两个市场、两种资源，形成新的国际产业链供应链，逐步摆脱过度依赖西方国家的外循环模式，逐步建立以我国为产业链、价值链中枢地位的国际分工体系，使我国转向更均衡、更多元、更普惠的全球化新模式，携手“一带一路”国家和地区共建双循环国际经济圈。
二是推进贸易高质量发展，加快构建与双循环相适应的对外贸易新格局。首先，坚持扩大内需的同时稳住外需，在稳定出口的同时注重扩大进口，形成内外需良性互动，货物贸易和服务贸易齐头并进，出口和进口平衡发展的国际国内双循环相互促进的新发展格局。同时，要推进贸易高质量发展，从“大进大出”向“优进优出”转变。一方面，要大力推动科技创新，提高出口产品档次和品牌影响力，培育外贸发展新动能；另一方面，大力发展服务贸易，尤其是要抢占数字贸易发展先机，以外贸高质量发展引领带动国内产业升级。其次，建立出口产品转内销的机制，积极主动扩大进口，带动内需市场和消费升级，助力内外循环协调发展。一方面，受新冠肺炎疫情的影响，外部需求萎缩，大量出口产品转向国内市场销售，出口产品质量较好，可以有效改善国内市场供给，促进国内消费升级，繁荣内需市场。但是，企业在出口和内销方面面临不同的制度环境，出口是围绕海外市场订单的需求，提升国内生产效率和产品质量等；而内销是围绕国内市场消费者需求，面临的国内市场和营销体系，两者具有较大不同。外贸企业要实现“出口转内销”，就必须构建新的生产、销售、服务体系。为此，相关部门要探索建立“出口转内销”的制度性安排，助力国内国际双循环相互促进、协调发展。另一方面，积极主动扩大进口，例如，通过中国国际进口博览会等平台，搭建国际高品质消费促进平台，优化进口商品结构，引进更多先进技术和理念，进口更多优质消费品和服务，为国内消费者提供更多选择，满足日益提高的国内消费需求。
三是积极有效利用外资，充分发挥外资企业在构建双循环新发展格局中的重要作用。首先，以外资促产业升级，在更高水平上参与国际大循环。外资企业是链接双循环的纽带，是推动双循环相互促进的重要力量。外资企业掌握比较先进的技术、经营理念、管理经验等，能够优化国内市场产品供给，提高供给体系的质量。为此，要进一步优化投资环境，发挥我国超大规模内需市场优势，高质量吸收外资，鼓励外资企业加大在中国的研发力度，鼓励外资投向高新技术领域、生态建设领域，倒逼内资企业加大创新力度、节能环保力度，推动国内企业在竞争中提升产品与服务质量，促进国内产业升级。要充分利用外资的技术外溢效应，更好利用外资带动创新绿色发展，带动我国企业嵌入国际大循环，推动形成国内国际双循环相互促进的新发展格局。其次，以外资促区域协调平衡发展，为国内大循环打开新空间。区域的协调平衡发展，是建立以国内大循环为主体的新发展格局的必然要求。加快中西部和东北老工业基地等发展相对落后地区的开放开发，是中国经济发展的潜力和后劲所在，也是中国激活国内大市场、畅通国内大循环的战略性举措。为此，要进一步发挥外资在促进我国区域发展战略中的作用，要优化中西部地区和东北老工业基地吸引外资的营商环境，推动中西部地区和东北老工业基地承接东部沿海产业转移，弥补资本、技术、人才、渠道、管理等瓶颈，健全东部和中西部地区、东北老工业基地双向协作的引资机制，合作建设产业转移协作平台、产业转移园区等，引导外资投向中西部、东北老工业基地等地区，缩小地区差距，促进国内大循环区域平衡发展。
四是主动参与国际经贸治理，努力营造双循环相互促进的良好国际环境。首先，推进完善全球经济治理，为构建双循环新格局提供多边制度保障。我国日益走近世界舞台中央，需要发挥自身优势，积极参与国际经济治理体系变革，改善外部循环环境。为此，我国要坚定支持多边贸易体制，捍卫世贸组织核心价值和基本原则，维护中国在世贸组织中的正当利益，坚决反对贸易投资保护主义和单边主义做法。同时，充分利用国际货币基金组织、世界银行、二十国集团等多边机制和平台，推动构建更加公正、合理、透明的国际经贸治理体系，深化知识产权保护、政府采购、竞争政策、服务贸易、数字贸易等重点领域贸易规则改革，推进贸易和投资自由化便利化，努力营造双循环相互促进的良好国际环境。其次，大力推进区域和双边经贸合作，不断创造双循环新格局下国际合作新机遇。依托中日韩合作机制、东盟“10+1”和“10+3”、亚太经合组织（APEC）、东亚峰会等推动亚太区域经济合作，借助“17+1”合作机制强化中国与中东欧合作，进一步发挥上海合作组织经济合作功能，推动落实中非合作论坛北京峰会成果，促进经济互联互通及区域经济合作深入发展。以高标准国际经贸规则推动我国双边和区域FTA谈判，加快FTA规则深化升级，不断优化自贸区网络布局。发挥好区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、中欧投资协定等作用。推进中日韩自贸区、中英自贸协定等谈判进程。推动与“一带一路”沿线国家的自贸区建设。坚决反对一切形式的保护主义，妥善应对经贸摩擦，维护我国根本利益。挖掘与各国合作潜力，积极发展全球伙伴关系，努力创造双循环相互促进下的国际合作新机遇。
李俊，商务部研究院国际服务贸易研究所所长、研究员
