为了扭转铁路发展滞后状况，我国近年来加快了铁路建设、创新、改革和发展步伐，铁路运输能力、技术装备水平、客货运量和运输效率均大幅度提高，铁路对国民经济的支撑能力明显增强。2003-2008年，铁路新投运里程 万公里，全国铁路旅客发送量增长了38.4%，货物发送量增长47.3%。但是，我国铁路运输紧张状况仍未根本缓解，铁路建设、运营中还存在许多突出问题，导致铁路建设环境较差、铁道部门运营效益不高，严重制约铁路可持续发展。建议采取切实有效措施，认真解决铁路发展面临的突出问题，促进铁路持续健康发展，进一步发挥铁路对国民经济的重要支撑作用。
一、当前铁路发展面临的突出问题
（一）铁路建设扶持政策力度不够。铁路是国家重要基础设施，具有较强的公益性特征。国外政府通过多种政策措施，扶持铁路建设和发展。较为典型的措施：一是政府直接投资。欧洲高速铁路网建设，各国政府和欧盟投入大量资金，作为对项目的补贴，无需还本付息，也不要求股权。日本新干线建设，通过立法确定了中央政府、地方政府和相关受益方的出资比例，其中，中央政府投入的资本金比例约40%左右。二是财税土地和融资优惠。美国在早期铁路建设中，政府通过拨赠公共土地、给予政府贷款、购买铁路公债、认购铁路股票以及减免税等方式，鼓励引导社会资本投入铁路建设。三是土地开发补偿。日本和我国香港地区，允许铁路建设投资者对铁路沿线土地进行综合开发，利用商业开发收益，补偿投资回报。
我国对铁路建设长期存在扶持政策力度不够的问题。一是政府直接投资少。2003-2009年，财政预算内资金（国债）投入占铁路建设投资只有4%，2009年仅为2.2%。铁路建设投资来源主要依靠铁路建设基金、铁路基建贷款、债券、外资借款、企业自筹和铁路企业内部积累。政府直接投资少，导致应由政府投资建设的公益性铁路如西藏、青海、新疆等省区铁路干线建设严重滞后，同时也导致对公益性铁路运营和公益性运输的补偿严重不足。二是缺乏投资补偿政策。我国对铁路建设用地尽管有国有土地实行划拨的政策，但对集体用地转为国有土地的补偿费用成为铁路建设的一大负担，同时对铁路沿线商业开发、税收、财政补贴等方面没有强有力的优惠政策，铁路投资者难以通过补偿途径和财税优惠政策实现合理的投资回报。
（二）市场化融资机制不健全。通过股份制方式聚集社会资本投资铁路建设，是铁路市场化融资的重要途径之一，是适应铁路大规模投资特性的最佳选择，也是世界主要铁路大国的通行做法。近年来，我国铁路投融资体制改革不断深化，成效显著，但也存在一些问题，难以满足大规模铁路建设需要，与铁路高速发展的要求不很适应。一是铁路企业股份制改造缓慢。我国目前铁路建设和运营的主体仍然是铁道部，尽管省以下按照公司化运作，但实行的是政企不分体制，没有实行股份制改造，庞大的铁路资产难以盘活。二是铁路股改上市融资企业少、规模小。近几年铁路系统利用铁路资产实行股份制改造上市融资的试点工作积极推进，但试点项目数量少，仅有大秦、广深、铁龙三只股票；融资规模小，三只股票总融资额260多亿元，作用有限。三是铁路股权融资发展不畅。尽管国家全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域，并采取措施吸引铁路沿线省市、大型企业及其他境内外投资者投资入股，以股权融资方式筹集资金参与铁路建设，但由于政策不配套、运价控制等因素，我国股权融资铁路建设很不顺利，不适应铁路大规模发展的需要。
（三）铁路运价水平低。我国铁路运价严格实行政府定价且价格偏低。突出表现在三点：一是平均票价低。从客运价格来看，现行火车旅客运输基本票价率是1995年定的价格，为0.0586元/人公里，并且实行递远递减的优惠计价办法，实际旅客票价率更低。而民航客运基准价为0.75元/人公里（不含燃油附加费），实际国内票价大约为0.6～0.8元/人公里，公路客运基准价等级公路大约为0.2～0.4元/人公里（不含客运附加费、车辆通行费），均高于铁路客运票价。从货运价格来看，尽管这些年随着柴油价格上涨作了一些调整，但每次均只针对油价上涨增加的部分成本进行调价，对其他因素增加成本均未考虑，目前平均运价率为0.0631元/吨公里（不含建设基金0.033元/吨公里），明显偏低。二是票价管制严。火车运价实行严格的国家定价，而航空公司可以根据运量情况享有较大的运价浮动权，公路客运基准价由各省级交通管理机构确定，实际价格基本上随行就市，运输公司享有较大的定价权。虽然合资铁路规定实行特殊运价，允许在一定范围内浮动，但实际上近年来新投入运营的合资铁路，均采用了政府定价机制，且定价水平难以实现"保本、还贷和微利"。三是大宗货物品类运价低于成本。据铁道部统计， 2008年煤炭运价为0.0638元/吨公里，亏损116亿元；化肥、农药运价为0.0335元/吨公里，亏损51亿元；粮食运价为0.0539元/吨公里，亏损47亿元；钢铁运价为0.0568元/吨公里，亏损50亿元。
（四）公益性运输负担重。长期以来，我国铁路承担了大量公益性运输任务，对粮食、棉花、化肥、磷矿等涉农物资运输实行低运价及减免铁路建设基金政策，对学生和伤残军人运输实行半价票优惠政策等，但国家没有给予适当补偿，给铁道部门形成了很大负担。2003-2008年，国家对粮食、棉花、化肥、磷矿等涉农物资运输，实行低运价及减免铁路建设基金政策，铁道部门因此减少收入434.45亿元，年均72.41亿元，减收建设基金546.54亿元，年均107.59亿元；6年间铁道部门完成学生和伤残军人运输24135万人，其中学生运输21524万人，共计票价减收114亿元，年均减收19亿元。
二、政策建议
铁路是国家十分重要的基础设施，加快铁路建设是关系全局的大事。对
一是加大财政资金投资铁路建设额度。扩大国债用于铁路建设的规模，更好地发挥国债资金的投资杠杆作用，带动其他资金投入，加快铁路建设步伐。国债投资重点用于公益性、战略性铁路建设项目，如我国西部、西北部、西南部地区的国际、国内铁路通道建设项目，客运专线、煤运通道等影响国民经济发展的重大干线项目。加大对铁路建设贷款的财政贴息支持力度，对国家批准的所有铁路大中型在建项目均按实提供中央财政贴息，贴息至运营期。
二是适时调整铁路运价水平，扩大企业定价权。提高铁路旅客票价的基准价格；拉开不同档次客车的价格，体现优质优价；对合资铁路公司和改制上市的铁路运输企业，切实按照"保本、还贷和微利"的原则，确立市场化的运价形成机制，放松价格管制，赋予企业必要的运价浮动权，以便更好地发挥市场配置资源的基础性作用。
三是大力支持铁路运输企业股改上市。铁路运输企业股改上市，既可搭建融资平台，又可促进现代企业制度的建立，为铁路政企分开创造条件。国家有关部门应给予必要的优惠政策，以加快推进铁路股改上市工作。
四是综合运用税收、土地等多种政策支持铁路建设。对征收的国家铁路运输营业税和企业所得税，由中央财政全额安排用于铁路建设。继续对铁路建设用地实行划拨政策，有条件的允许铁路企业对沿线土地进行综合开发，免征或减征耕地占用税。
五是确立公益性铁路的筹资模式和公益性运输的补偿机制。有关部门应根据铁路网建设规划，区分公益性铁路和营利性铁路的不同性质，研究建立相适应的筹资模式。对于国土开发、国防建设、扶贫开发等需要而修建的公益性铁路，应加大政府财政投资及政策扶持力度，以国家投入带动社会资本跟进。要尽快研究界定铁路公益性运输业务范畴，借鉴电信业、邮政业"普遍服务基金"补偿方式或国外铁路公益性业务由政府采购的通行做法，逐步建立适合我国国情的铁路公益性运输补偿机制。
（工交贸易司 刘健生 唐元 张泰 卫新华）
2007
