全球治理的困境与出路

何哲

（中央党校（国家行政学院）公共管理教研部，北京，100089）

摘要：近年来，全球治理似乎正在从有序走向无序之中，新冠疫情的爆发，更加剧了这种无序状态。从欧洲到美洲，疫情控制的失败和各种社会抗议、街头运动层出不穷，令人不得不反思，全球治理到底出了什么问题？其中是否蕴含着一些共同的规律？本文认为，当前全球治理的问题，核心在于三者，即傲慢大于敬畏，观念大于事实，政治大于法律。在这三者的背后，则隐藏着严重的两级分化、各种社会矛盾和新旧力量的冲突，从而引发了政治的极化和对群体理性的破坏。完善全球治理在顶层要尊重科学、敬畏自然、尊重法律、尊重其他主体。而在底层，则要降低两级分化，减少精英垄断，促进社会公平，降低底层焦虑和愤怒。西方面临的治理困局当为我国所警惕借鉴。

关键词：全球治理；困境；出路；借鉴

作者简介：何哲（男，1982-）陕西西安人，博士，现为中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授，研究方向包括国家治理，网络社会治理；行政体制改革等。

全球治理的格局由两部分构成，一是各国国内的治理，二则是国家间关系的治理。如今来看，当前的全球治理似乎出了一些严重的问题。这集中反映在国内国际两个方面，从国内而言，就此次疫情控制来看，西方各国在新冠疫情控制方面所体现出的政策缓慢和应对乏力都表现出了其内部存在严重的治理能力低下问题[1]。而就社会秩序而言，从欧洲到美洲，无论是发达国家还是发展中国家，近年来频频出现的社会运动、街头抗议、暴力冲突，都显示出世界很多国家在内部蕴含着严重的社会矛盾与冲突[2]。从国际关系而言，无论是全球卫生健康领域合作、全球气候协议、还是核裁军，还是全球贸易争端解决等，似乎各种全球治理机制正在逐渐失去作用[3]，国家间的冲突频频增多。因此，从整个全球治理秩序而言，除了东亚外的全人类整体上似乎正在失去传统的有序治理格局。那么，我们不由要问，全球治理到底出现了什么问题？

从全球治理的结构而言，人类全球治理从十八世纪末期逐渐形成现代民族国家体制和国际体制的雏形，随后在二十世纪初为了形成国际联盟体系，并在二战后形成了今天的联合国体系，在冷战结束后，两大阵营对峙的局面结束，形成了今天一超多强的治理格局，在国内治理上则又形成了民主、法治、自由、平等等理念。因此，无论是从全球治理的机制还是国内治理的发展，全球治理都应该向着更好方向发展[4]，而不是相反。但是，今天的世界显然不是这个样子，甚至在西方形成了普遍的治理赤字[5]。那又是什么原因？

本文正是对这一系列问题进行探讨，认为，隐藏在纷繁的全球治理格局乱象的背后，是对若干人类治理良性原则的背离。这些背离导致了全球治理表面上走向秩序但实际上走向无序，从而形成了顶层机制与底层现实的冲突。完善全球治理，必须要回到现实，消除主体傲慢，并最终尊重秩序，解决底层问题。

一、人类当前全球治理的形成历史

从广义的全球治理的范畴来说，其包括两个部分，一是直接全球国家的国内治理机制和逻辑；二则是当代国家间的国际治理的机制和逻辑。这两个部分，相互独立又高度相关，由于自十五、六世纪人类地理大发现以来，工商业革命促进的全球化的发展，使得国际治理与国内治理相互影响相互促进，共同形成了今天人类全球化治理的整体架构体系[6]。

从国内治理的角度，人类各国治理的具体制度表现形式和演化历程虽然有所不同，但是随着文明之间的不断交流，其也形成了若干共通的价值观念和运作逻辑，这也就是虽然不存在所谓的普世价值，但是存在人类的共同价值[7]。

具体而言，世界各国治理存在着几大板块和历史主线，一条以欧美为主线，一条以东亚为主线，其间夹杂着一些其他的治理形态。欧美这条主线是以雅典城邦民主制、古罗马共和、帝制、基督教神权政治+区域王治，再到近代以来资产阶级革命形成的资产阶级民主政治，特别是西方启蒙运动之后，历经英国光荣革命、法国大革命、美国独立革命，资产阶级民主、法治、自由、人权等观念逐渐伴随着商业文明在世界的扩展而不断扩散，资产阶级民主共和制成为欧美主流的治理模式[8]。十九世纪中叶起开始的无产阶级运动虽然发源于欧洲，但是其兴盛则是向东扩散，最终在东亚开花结果。

而从东亚这一主线来说，经历三皇五代和夏商周的革命后，周朝在东亚这片土地确立形成了稳定的天下王治和以礼治国的传统[9]。礼的本质既包括微观个体外在的合适的社会行为也体现了内在的道德修为，而在宏观则表现为社会阶层之间的有序等级秩序和适合的交往方式。同时，与礼相伴的是法，也就是经常所谓的礼法[10]。礼是一种正向的秩序描述，法则是负向的对违反秩序的惩罚。因此，礼法制度成为中华文明此后数千年的基本治理主线。儒家倡导内仁外礼，商鞅法家则强调重罚轻赏，本质上都是围绕礼法制度的不同侧重。此后，秦统一中华，确立了基本的大一统的政治格局和众多流传后世的法的制度安排。虽然后世往往斥责秦法严苛，但实际上都继承了秦法的传统，形成外儒内法的治理结构[11]，也就是所谓的“百代皆行秦政法”。在正统的礼法治理结构外（其中也蕴含了儒法思想），基于老庄的道家思想和来自于印度、尼泊尔等地传入的佛教思想亦深刻的影响到了华夏治理体系。道家思想强调人与自然的和谐，强调天人合一[12]，强调重视自然宇宙本身的规律，而减少过多对社会自然的干预，也就是所谓的大道自然。佛家思想则强调人人平等、重视为政者的慈悲，慈悲与儒家的仁互相呼应[13]。大一统王朝中，汉早期崇尚道家，唐崇道家，但亦重视佛家思想，宋则在多个阶段崇尚道家，亦重视儒家。受藏传佛教影响，元、清则高度重视佛家思想。唐宋之后，儒道释充分合流，尤其是佛家与儒家的结合，又演化为宋明理学、心学，成为正统的主流学术思潮，逐渐强调从礼法对人的束缚（存天理、灭人欲）转为强调人性的解放（人欲即是天理），为封建之大一统的思想格局吹来一股清风，明代则充分体现为儒道释的多元合流。近代以来，马克思主义与中国本土的治理实践结合则又形成了中国特色社会主义的治理模式。

在欧洲与东亚的两大体系之外，还存在着多种传统的治理结构，主要表现为基于农业的破碎的区域王治模式如印度，始终未形成国家共主的局面。另一种典型模式则是阿拉伯世界政教合一的模式。其他大陆则在地理大发现前亦各自形成了较为繁荣的原始农业文明—如美洲的印第安文明。

而从国家间的治理体系而言，同样分为东西两大体系。在东方，自夏商周三代以来，确立了中华独有的天下观，也就是“普天之下、莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。这里的天下，是在当时有限的地理知识下的东方世界观，而非单独的国家观。因此，东方的天下观，也是一种世界观[14]。围绕着国都，则根据远近形成了环状的天下诸侯的朝贡体系。《诗·商颂·殷武》所言：“昔有成汤，自彼氐羌，莫敢不来享，莫敢不来王，曰商是常。”上世纪出土的西周时代的国宝“何尊”第一次出现了中国的概念。此时的中国，意味着“关中-中原”一线。因此，中国其名，就是字面上的中央之国的意思，表现为王居天下之中，而四方诸侯来贡的世界秩序。对天下的划分则有五服和九服两种。《国语·周语上》言：“夫先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服”[15]。意味着，根据距离王的远近和亲缘关系，天下分为邦内、邦外、侯卫间、蛮夷、戎狄等五个部分（《尚书》称为甸﹑侯﹑绥﹑要﹑荒，称为五服），五个部分各自对王和天下承担不同的责任。王起到了维护天下秩序的作用，一旦诸侯违反秩序，则王可以召天下诸侯或者授权其他诸侯讨伐之。秦汉以后所形成的大一统王朝，并未改变这一天下观，只是逐渐扩展了中国的范围到大体今天的疆域，而其他周边附属国则扩展到海外。这一体系直到近代东西方的大交汇后才彻底改变。

在西方，古希腊时代，各城邦形成松散的国家联盟。古罗马时代，则形成覆盖广大区域的共和帝制与地方割据体系。中世纪后，欧洲形成了表面上的宗教政治，实际上以王国为核心的封建农奴制。中世纪末期，欧洲王国之间互相征伐，1618-1648年的三十年战争事实上成为全欧洲的大混战，其最终结果并未如东方一样形成统一的民族国家，相反结束于《威斯特伐利亚条约》[16]。《威斯特伐利亚条约》正式确立了国家之间相互平等、主权独立、国际关系靠谈判协商解决的基本国家间关系原则。这些原则，也成为今天全球治理的基本原则。

伴随着地理大发现后，欧洲逐渐将其殖民范围扩展到全世界，并通过工业革命进一步扩大了其治理体系的影响力。最终东西方文明的大交汇，最终同样深刻改变了东方的治理体系[17]。

欧洲资本主义蕴含的必然的内部社会矛盾和对外部殖民地和市场的争夺，终于在上世纪引发了两次世界大战，对人类产生了重大的破坏。此后，为了避免形成新的世界大战从而摧毁人类文明本身。二战后形成了以联合国安理会为核心架构的安全合作协议和多边条约形成的新的国际经济和其他合作秩序[18]。尽管二战后，北约华约两大阵营的对峙，割裂了这一世界格局，但是，从整体而言，联合国体系依然保持了其有效性，特别是控制了世界大战的再次发生和解决了多次世界危机。两强对峙的格局则同样导致了世界经济体系的割裂。西方世界形成了以美元为核心自由兑换的金融体系和关税总协定下的自由贸易体系。而华约阵营则形成了以指令性经济和内部区域贸易为核心的庞大的经济体系。整体上，世界基本上处于大的对峙性和平之下。

上世纪90年代初冷战结束，两强对峙的世界格局被打破，从而形成了一超多强的多元世界格局，欧盟的成立形成了新的强力政治体，中国的崛起则进一步促进了世界格局的多元化导向[19]。而从全球地域板块而言，亚洲的集体崛起以及拉美和非洲的崛起，又形成了新的全球均衡态势。从整体而言，目前全球正又进入一种新的态势形成的阶段。

二、迄今为止的全球治理体系的若干重要原则

纵观千年的全球治理变迁，可以发现，人类迄今为止的全球治理体系的演变形成了一些非常重要的原则，这些原则，无论是对于人类过往的治理的总结，还是未来治理的发展，都具有重要意义。

表1 近代以来形成的全球治理的几个核心原则

从国内治理而言，有六个核心原则，人权、科学、法治、平等、市场、自由。首先是人权，人权实际上是近代以来一切治理原则的核心中的核心[20]。人类的治理历史，就是一部不断保障人权，发展人权的历史。人类与自然的搏斗与征服，是为了保障人类整体的生存与发展权。而近代以来启蒙运动，将人类从神的束缚下解脱出来，人成为自己理性的主宰而不是神或者君主的附庸[21]。资产阶级革命后，将资本家的权利从国王与贵族手中夺回。而无产阶级革命之后，通过不断的斗争，普通人和劳苦大众的权利被高度重视（正如李大钊先生将其称为“庶民的胜利”）[22]，休息权、女性的权利、少数族裔的权利被越来越尊重。因此，无论其制度形态如何，好的治理一定是保障人权的治理。人权在不同领域的表现，就形成了不同的制度形态。从人权体系而言，其形成了也如同马斯洛需求层次一样的塔状层次，根据重要性和决定性从底层向上排列，依次是生存权（人身权）、发展权（如受教育权）、人格权、社交权、政治权、信仰权，对不同层面权利的保障，就形成了不同的制度，例如对政治权的保障，就形成了民主制度，对社交权利的保障，就形成了言论和结社自由等制度。

如何来通过整体的制度形态形成对人的权利的保障呢？这就形成了近现代法治。近代的法治和民主是无法分开的，民主的进程同样也是法治的进程[23]，民主最终是以法的形式来确立的。资产阶级革命通过将立法权牢牢掌握在资产阶级议会手中从而确保了对国家权力的实质控制和对自身权利的保护。而同样，无产阶级国家也是通过人民立法权的掌握而实现了对无产阶级权利的捍卫[24]。纵观世界各国，凡是治理好的国家，无一都是践行法治的国家[25]，通过法来规范公权机构和个体私权的职责界限，从而实现了对公民权利的保护。

图1 人的权利层次

仅有人的权利和法治的意识觉醒还远远不能取得近代以来人类社会的发展，近代以来一切的人类的发展和进步，特别是将人从黑暗的中世纪解救出来，并实现了文明的大发展，其根本性在于科学技术的发展。尊重科学，发展科学，成为最核心的人类社会的基本原则之一[26]。天文物理学的发展，使得人类摆脱了宗教世界观的束缚；交通技术的发展，使得人类足迹遍布全球；通讯技术的发展，使得人类联系更加紧密；能源技术的发展，使得人类具有了改造自然的巨大能力；生物医学技术的发展，极大提升了人类本身的生存和发展能力。而在社会治理中，也不断尊重科学，人是科学研究的主体也是科学研究的客体。尊重人的个体特质，尊重人的行为规律，从而更好的实现整个社会的有序组织，尽可能的提供每个人以发展机遇。科学所意味着真理价值，成为人类治理的最核心原则[27]。

人权、法治、科学三个最核心原则之外，还有平等、市场、自由三个重要的原则。其中，对于人的权利的尊重，衍生出了平等原则。平等原则意味着，任何个体在权利上都应该是平等的，这种权利主要体现在法律权利的平等。近现代以来的治理发展，体现了社会内部权利不断平等的过程，女性、少数族裔以及残疾人等弱势群体不断被赋予更为平等的包括工作、教育、选举等各种权利。平等原则不仅意味着人与人之间的平等，还意味着社会中各种主体的平等，例如普通公民与政府的平等，大企业与小企业之间的平等，平等原则成为整个现代文明社会中蕴含的重要原则。

市场原则主要是针对于经济领域，近代资本主义的胜利，不仅是通过法治确立的有产者的权利，而是在科学与法律的帮助下，不断通过构建庞大的市场体系来实现对整个国家和全球生产的组织，从而极大提高了人类的生产力，有效增加了个体的权利保护，并反过来巩固了其治理体系的历史价值。因此，市场原则尽管是经济原则，但是其依然牢牢嵌入当前人类治理的核心原则之中。

自由原则是以上各种原则的组合和投射。自由本身是权利的表现，即，权利最终是维护个体的自由，所以马克思认为，人类最终的社会形态共产主义是为了实现人的自由全面发展。因此，民主、法治、科学都从某种意义是为了人类的自由。在经济领域，市场运行的最核心原则就是平等和自由，自由意味着市场主体可以轻易的进入或者退出某一领域，从而使得整个市场始终维持在效率前沿面上。一旦自由原则被违反，市场所具有的一切优点，例如高效、均衡、创新，都将被打破。在社会领域，也体现了这一点。

在国际关系上，则有三个核心原则，主权、和平、协商。主权来自于威斯特伐利亚体系所确立了国家之间互相尊重主权的原则。其价值在于，根本意义上否定了人类长期以来通过国家暴力随意侵略他国以解决国际争端的原始模式[28]。一旦有国家违反，则就违反了普遍的国际道义。自20世纪以来，几乎所有的国际冲突都证明了，从一战的同盟国，到二战的轴心国，乃至冷战的阿富汗战争等，首先违反主权尊重的国家，最终无论都失败了。这显示了人类文明在国际关系上，已经进化到道义高于暴力的阶段。谁先破坏这种道义，谁必然失败，已经成为一种铁律。

在主权尊重的基础上，则第一表现是国际关系的和平共处原则[29]。和平意味着不能轻易用武力的方式践踏主权边界，除非在国际关系的正当防卫。从二战以后的世界格局来看，全球七十年无大战，从而实现了持久的全球大发展，这体现了和平对于每个国家的重要意义。自上世纪九十年代末起，少数国家如科索沃、索马里、伊拉克、叙利亚、以及非洲乌干达、刚果等地区的战争，引发了当地的严重人道危机和社会破坏外，还导致了严重的难民潮，从而引发了欧洲多个国家迄今为止严重的社会震荡。

在主权尊重与和平的基础上，国家间的冲突解决，只有通过协商一条方式，这就成为国际交往的一个基本方式[30]。当然，协商并不意味着没有冲突和斗争，实际上协商也是在国家实力支持下的各种博弈。实力强的国家，显然在协商上也更有优势，可以通过各种非军事的策略，例如经济、科技等手段压制，但是，协商不成，不能武力侵略，除非是反侵略。这同样成为了一条基本底线。在协商的基础上，才有了对小国的权利保护，和今天整体的世界交往格局。可以说，今天整体的世界交往格局，是以国家实力为支撑的大面积多元协商格局。

总而言之，可以说，人类迄今为止所取得的世界范围内的治理成就，完全是因为遵循了长期演化的核心逻辑形成的，也就是国内治理的人权、法治（民主）、科学、平等、市场、自由和国际治理的主权、和平、协商。

三、全球治理当前存在的普遍问题

从当前的全球治理来看，为什么各国在控制新冠疫情上控制不力，乃至引发了种种社会运动和内部暴力，导致国内经济严重下滑，社会动荡不安?又为什么在国际关系中，产生了新的世界范围内的大撕裂，形成了主要发达大国与其他国家之间的冲突和对立? 这种全球范围内的国际关系和国内治理的撕裂、对立和治理失败是如何形成的？它们之间有没有内在的一致逻辑上的联系？我们认为，这种联系是存在的，当前全球治理的核心问题，可能在于主要发达国家在三个基本的行为逻辑的问题，从而引发了其在国内国际两个领域的严重紧张局面。

（一）傲慢大于敬畏

国家也好，人也好，尤其处于强者地位的主体，一切根本上的行为失败，其往往来自于观念上和行动逻辑上的傲慢。人类自近代以来，整体的趋势是越来越傲慢。这种傲慢体现在三个方面：一是面对自然的傲慢；二是面对科学的傲慢；三是面对他国的傲慢；

1.对自然的傲慢

在工业革命以前，人类对自然是充满了敬畏的。无论是东方还是西方，各种宗教信仰哲学都充满了人类对自然的敬畏和崇拜。自然要么化为神祇的形象，要么化为宗教律条，要么化为哲学信仰，从而使得普通人敬畏。因此，人类对大自然面前，充满了敬畏，而由此，则演化出了对大自然所产生的各种现象的敬畏。这种敬畏，则小心翼翼的保持着人类与自然的一种有限的平衡，体现在人类对大自然索取的有限性。

然而，这种平衡在工业革命后，被彻底的改变了。一方面，人类在科技的进展，发现地球上并没有存在神祇，从而使得人类轻视和否定了神话传说，并将神话传说中所蕴含的自然观和社会伦理也一并抛弃，从而只信任人类自己本身，人类从此逐渐形成了极端的人类中心主义原则。另一方面，人类在抛弃神祇后，确立了以科学为中心的理性信仰观，然而，这种科学，是建立在有限的知识和经验基础之上的逻辑体系，其远远不能解释全部的自然现象。也就是，科学实际上是自然规律的非常有限的局部抽象。然而，在其科学逐步进化的过程中，人类却利用科学信仰替代了自然信仰，从而进一步形成了对自然的傲慢，以科学、进步为名，大肆改造自然甚至破坏自然的现象屡见不鲜，从而在今天产生了严重的后果[31]。越来越极端的全球气候如频频的水灾、旱灾、火灾等都充分表现了这一点。而从生物多样性角度，当前，近一百万种物种处于濒临灭绝状态。

2.对科学的傲慢

在失去了对自然的敬畏后，是不是人类就确立了对科学的敬畏？事实上，也并没有。以科学为名，并不意味就一定敬畏科学。科学本身来自于对客观规律的抽象性描述，然而，从科学本身而言，依然存在两方面的问题：一方面，科学并不意味着的真理，科学的过程是一个不断完善和发展的过程，因此，科学本身并不等于真理，而只等于人类对自然的系统性的局限认识，因此，科学始终要以事实为检验。然而，今天的人类更倾向于信奉科学已有的教条而不是更相信事实。另一方面，科学本身是由人来进行研究和构建的，从而很容易使得科学的发现本身受到政治、经济的影响和个人利益诉求的捆绑，从而使得科学发现本身的过程也充满了真伪，善恶之间的博弈。今天的科学界，频频爆发的科研腐败和科研不端，大量的撤稿行为，都表明了人类对科学已经逐渐失去了敬畏从而使得科学成为部分利益群体谋取利益的工具，这两方面都进一步损害了科学本身的价值[32]。

从此次疫情而言，工业革命以来特别是二战以来，人类卫生事业的成功建设，使得大部分发达国家远远高估了自身对疫情的控制能力和低估了此次疫情的破坏水平。对于是否带口罩，是否某些药物有效，是否应控制人员聚集，是否进行治疗干预等问题上，都表现出令人惊讶的傲慢和低科学认识。例如，英美科学家反复认为戴口罩对防止传播无效，认为一大批药物对新冠病毒无效（尽管已经有大量的事实和统计学证明有些药物确实可以降低死亡率，或者不同国家根据各自的科学研究提出药效相反的结论），认为没有必要控制人员流动聚集，更不要说对中医等复合药物的有效性的根本否定，这些都体现出，科学本身已经不具备真理性唯一性，已经成为了少数群体传递自己意志和谋取利益的工具，甚至在导致社会群体大面积死亡的严重事件面前，依然不能让西方国家认真的尊重科学。

3.对人权的傲慢

自启蒙时代以来，人逐渐战胜了神，成为了人类自身的主宰。然而，这并不意味着每一普通个体的人权就自然被真正尊重了。在西方国家，大量的弱势群体、底层人群的权利，是不是真的被尊重了，这是需要被质疑的。事实证明，近代以来，西方国家两极分化越来越严重，资源越来越向精英层集中，从而形成了精英层权利越来越完善，底层人群权利越来越削弱的现象。

尽管二十世纪欧洲的福利主义思想的确改善了普通个体的生存和经济状态，但总体而言，精英层所占据的财富，依然在持续增长。而在美国，这种趋势更为明显。特别是进入到21世纪后，美国的基尼系数从上世纪七十年代的0.3左右增加到今日的0.4以上左右，显示出较为严重的两极分化，并由此产生了占领华尔街等社会运动[33]。而根据统计，世界上最富裕的26个人，占据了全球超过50%的财富[34]。尽管，美国政治家试图通过增加底层福利如强制性医疗保险等制度来保障社会底层的生存状态，然而无一例外均失败了。

而从此次新冠疫情来看，大量的事实证明，对于普遍个体最重要的生命权，西方国家显然保护得非常有限。以群体免疫为名的被动防疫（本质上是毫无作为）的行动，显示了西方精英对普通个体生命权的严重漠视。而在疫情并无有效控制的情况下的强行重启经济，则又显示出了西方资本精英将普通人更视为劳动工具而非平等的个体。

（二）观念大于事实

在发达国家普遍的傲慢之外，第二个重要的问题是观念大于事实。无论是新冠疫情的控制失败还是普遍的社会矛盾和底层抗议，都体现出西方发达国家在其治理中存在着用观念代替事实的问题。

以新冠疫情来看，起初西方国家认为，新冠起源于中国，然而，大量的事实发现一再证明新冠可能是多源性的。随后，新冠流行开后，西方国家认为，新冠的死亡率不高，可能只是大号的流感，从而放任其流行，然而，事实证明新冠的死亡率远高于流感。大流行的初期，西方国家起初认为可以靠群体免疫来实现保护，然而事实是新冠的高变异性使得免疫的获得保护非常有限，新冠可能会造成重复感染。面对新冠的传播途径，西方发达国家坚持认为口罩对新冠的传播抑制毫无作用，以至于至今关于要不要戴口罩还在争论之中[35]，依然没有大规模普及口罩，然而中国和日本的事实是口罩的确可以大规模降低社区感染。而面对病人，西方发达国家坚持认为，新冠没有治疗的特效药，例如美国CDC发布的治疗指导方案反复认为，对新冠没有有效的治疗方案，而无视很多药物事实上能够有效降低病人的死亡率，更罔顾中医已经证明了其极大程度上降低死亡率的事实。因此，从头至尾，面对如此重大的全球疫情，西方发达国家一再罔顾事实，用想象中的观念代替社会事实，是造成疫情应对不力的重大原因。

在国际关系角度，无论是从全球气候协定，还是国际贸易争端，都显示出了西方大国对事实的罔顾。例如以气候为例，全球气候变暖所引发的全球极端气候频发已经成为一种不可置疑的事实，然而，近年来美国却依然在温室气体排放上置若罔闻。美国人均能源消耗量是中国的三倍，然而，2017年6月，美国却悍然退出了巴黎气候协定。而从全球贸易争端的角度，自上世纪九十年代，全球产业链在利润最大化的驱动下，逐渐开始大的重构。跨国公司将其低利润的生产环节纷纷转移到发展中国家，而将高利润的研发和营销等环节留在本国，从而在表面上表现为发展中国家在制造业的飞速发展而发达国家则进口增多，出口减少。但是，其本质则在于这是同时有利于发达国家、发展中国家和跨国公司共同的结果：跨国公司得到了利润，发展中国家得到了就业，发达国家得到了资本流入和全球利润税收。然而，近年来，发达国家大国频频挑起贸易争端，试图改变和割裂全球产业和市场的均衡布局，这本质也是用想象中的观念（认为发展中国家损害了发达国家产业发展）来替代实际的事实。

因此，可以说，用想象的观念代替客观面对事实，是全球各国治理危机的重要原因。

(三)政治大于法律

政治的本质是权力意志，当然这种权力意志要么是少数统治者的意志，要么是多数人的意志。而法律的本质则是社会规则和契约。在近现代国家制度中，法律的形成要有着更为严格的程序。因此，法律相对而言则更为严谨和成熟，同时现代民主制度下的法律，同样由民选的立法机构制定，因此，法律代表了更长期理性的多数人意志。从制度设计上，政治和法律应该是统一的，然而在具体实践上则会存在冲突。政治家往往会利用民意和手中的权力，在短期操控政治政策，从而破坏法律的长期稳定和理性。在国内是这样，在国际关系上也是如此，通过跨国交往长期实践形成的国际法，也体现出了一种长期理性，而同样会被武断的国际政治行为所破坏。

从当前的全球治理格局而言，这一点显然表现得非常明显。从西方国家国内而言，两极分化的结局显然引发了社会内部的严重对抗，这种对抗在弱势一方表现为大量的街头运动和街头暴力，其中大量的暴力行为显然是违反法律的。然而，强势一方，也就是统治者角度，则运用法律授权以外的暴力试图恢复秩序，例如调动非警察部队来镇压国内的反抗。这两者都显然超过了基于法律限定所形成的非暴力边界。而当统治者采用更为激烈的镇压行动后，弱势一方则同样有理由进行更严重的街头暴力和破坏，从而形成暴力形态的螺旋形上升。而从国际关系而言，国际关系中的主权尊重和非暴力协商显然是国际法中的基础原则。然而，自上世纪九十年代以来，从科索沃战争，到第二次伊拉克战争、利比亚战争、叙利亚战争，西方大国都屡屡违背这一基本底线，以反恐或者莫须有的罪名来对主权国家发动侵略。这都是将西方国家统治者局部的利益和一时的意志凌驾在全球共同的底线原则之上。

当西方国家在处理国内国际关系都表现为政治大于法律之后，全球治理格局的形态就会变得紧张起来。基于长期演化形成的群体理性就会被少数统治者的个体武断所替代，从而将本来应该是群体理性的国家变得人格化和任性化，进一步恶化其国内治理和国际关系[36]。

四、全球治理恶化背后的深层次社会原因

仅仅观察到全球治理所面临的普遍问题还不够，还需要进一步探究其深层次的根源问题，之所以会出现以上的问题，本质上还是由于一些客观的社会存在和社会状态发生了变化，从而在外在治理行为上表现出来。这些深层次的社会原因包括三个，一是全球各国所面临的内部两极分化加剧，二是各国内部不同社会群体形成的社会矛盾激化，三是全球新旧力量格局的变化。

（一）严重的两极分化

马克思在一百五十多年前观察到欧洲严重的两级分化，提出了资本主义必将导致社会危机的判断，在经历了风起云涌的全球无产阶级运动和两次大战后，痛定思痛的西方国家引入了福利主义、凯恩斯主义等思想，其本质在用马克思主义国家调节和社会平等权利的思想来改造资本主义弊端。然而，两极分化的矛盾不是被真正解决而是被掩盖起来。特别是上世纪九十年代后，随着金融管制的进一步放松，互联网形成的新的产业模式兴起等原因，资本集中的速度越来越快，从而进一步加剧了发达国家底层人群的困难。最近的数据显示，全球26个最富有的人占据了全球一半的财富。而从基尼系数来看，美国等发达国家的基尼系数在近几十年一直在攀升，如从70年代的0.3到近年来的0.4多（图2）。

图2 美国近年来的基尼系数变化

数据来源：世界银行 www.worldbank.com

社会分配两极分化的结果，势必引发社会内部严重的对立，而为了争取选票，势必趋势政治家制定的公共政策在两极间摇摆，然而，无论是倒向哪一方，都势必引发另一方的严重不满。因此，为了获取更大的民意支持，政治家只能在某些政策上迎合一方，而在另外的政策上迎合另一方，而这又增加了严重的内部的政策逻辑冲突，最后反而又加剧了社会政策的极端化。

（二）社会内部群体矛盾激化

西方发达国家所面临的第二个普遍内部社会状态是内部群体矛盾的激化。不仅是富裕阶层和贫困阶层之间的对立，在社会阶层的各个角落，特别是底层内部，也面临着严重的对立。近年来，由于移民、难民的增多，以及权利平等观念的进一步普及，使得传统意义上的少数族裔、弱势群体等并没有隐藏在社会内部，而是积极的利用各种政治手段和街头运动来发声和捍卫自身权利。然而，这种捍卫权利的方式往往又进一步侵害了原有社会群体的利益。从而形成了新旧群体内部激烈的矛盾冲突。在欧洲，围绕着接受难民与否形成的街头冲突屡见不鲜，而近来美国的新的黑人权利运动，则又形成了族裔冲突的新的高潮。在剧烈的权利对抗中，无论哪方最终胜利，另一方都会种下新的怨恨，从而在后续的时间内以各种形态表现出来。

当然，任何时代，族群的融合都是一件相当困难的事情，然而，为什么在近年来西方国家内部族群的冲突会加大，这是值得思考的。例如，为什么欧洲会不顾自身承受力大量的接纳难民，这其中有没有政治家为了自身政治利益的私下考量，从而超越了群体理性？为什么美国少数族裔引发的抗议会成为全国范围内的大风暴，是否也有政治利益背后的驱动？这也是值得思考的。显然，社会冲突背后形成了政治利益，而对政治利益的争夺反过来又加剧了社会冲突。

（三）全球新旧格局的变化

从全球格局角度，显然，当前世界正在面临新兴区域和国家兴起从而改变传统上西方国家一家独大的全球政治版图。特别是跨国公司由利润驱动形成的全球布局和制造环节向发展中国家转移，跨国公司在获取利润的同时，也极大加强了发展中国家的经济能力和技术能力，从而形成了东亚、非洲、拉美为核心的新的全球政治经济板块的崛起，尤其是亚洲的经济崛起最为明显（图3）。从经济发展的角度，实际上发展中国家的发展一直是发展经济学和以世界银行为代表的世界发展与援助体系所长期追求的目标。从全球自由市场的角度，新兴国家的崛起将更快的促进全球经济循环和发展，最终也有利于发达国家本身。然而，新的政治经济板块却引发了传统发达超级大国政治极端主义者的不安。近年来，美欧、美中、美印、美日近年的贸易争端，都显示出了旧的世界大国在面临可能相对衰落时的奋力挣扎。

图3 世界主要大洲占世界GDP比重变化图

数据来源：世界银行 www.worldbank.com

（四）受以上因素驱动的政治的极化

在以上三种社会因素的变化下，最终西方大国走向了政治极化，也就是为了舒缓内部的压力，迎合绝大多数利益受损个体的不满，从而出现了政治强人，而政治强人则反过来又进一步加剧了社会政策的极端化，将个人的政治意志凌驾于集体理性的制度机制之上，从而对原有的集体理性机制形成了破坏。在这种上层社会机制的破坏又激励了底层采用街头暴力等行为以进行呼应，最终形成了传统国家秩序的塌陷。而在国际方面，同样由于政治极化，采用一切手段来迎合底层选民的极端民族主义情绪，煽动国际对立，以获取政治支持，并形成了国际秩序的混乱。

五、全球治理秩序恢复的出路和中国的对策

从全球治理秩序的恢复而言，还是要回到治理本身所应有的核心要义上。治理从一开始就意味着是群体理性而不是统治者的个体理性。本文一开始用较长的篇幅叙述了人类社会长期演化形成的宝贵治理经验，其目的就在于指出这些宝贵经验正是人类历史所形成的群体智慧的结晶，也正是今日人类全球治理秩序恢复的要点。也就是说，世界各国特别是西方大国要重新回到在国内重视人权、法治（民主）、科学、自由、市场、公平，在国际要尊重各国主权、和平和协商的状态。更进一步，完善全球治理在顶层要尊重科学、敬畏自然、尊重法律、尊重其他主体。而在底层，则要降低两级分化，减少精英垄断，促进社会公平，降低底层焦虑和愤怒

就当前中国的对策而言，西方治理的失败足以为中国提供充分的经验借鉴。前苏联的失败，为中国在进一步促进市场改革，保障民生建设，反官僚腐败，加强执政党建设等提供了宝贵的经验教训。而今天西方治理的失败，则为我们在国内国际建设的各个方面，同样敲响了警钟。

从国内而言，着重在于几点：一是要大力促进社会公平建设，避免两级分化。西方大国的治理困境，社会两极分化是其国内的核心根源。两极分化势必引发严重的社会内部对抗和加大社会暴力行为。因此，当前我国要大力通过税收调节，基本公共服务建设，转移支付，社会福利体系建设等，减少两级分化，降低社会内部冲突张力。

二是要减少国内的群体对抗和冲突。无论是美国的族裔冲突还是欧洲的难民问题，都体现出了社会内部群体冲突引发的严重后果，对此要高度重视。这就需要一方面在国内用更为公平的措施减少国内不同群体的不公平感。另一方面，对于类似于海外来华移民等问题，要高度慎重，减少新的社会群体矛盾。

三是要进一步尊重事实、尊重客观规律、尊重科学。西方此次疫情治理的失败，最重要的原因在于不尊重事实和科学。这提示我们，无论任何时候，事实都是治理的基本出发点，尊重客观规律是治理的基本原则，科学则是治理的基本工具。无论是经济建设，还是环境保护，社会建设，风险防控，疫情控制，都需要进一步实事求是，尊重规律和科学。

四是要各级政府严格坚持依法守法。从党的十六大报告即指出，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的十九大报告又指出，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”西方大国其政府政策频频凌驾于法律之上引发的后果和内部矛盾当足以引起深思。

五是进一步完善人的权利体系建设。人是社会的主体，在中国人民是社会的主人。西方国家无论是此次疫情控制失败还是频频引发的社会冲突，都说明了并未充分保障人权，或者以自由为名反而抛弃了对人权的保护。我们要切实尊重人的权利体系，从生存权、发展权、社会权、政治权、信仰权等角度逐步提高公民的权利体系建设。

在国际方面，西方大国对国际规则的破坏，更需要中国对其他国家和国际规则的尊重，从而为世界各国关系交往做出更好的表率，以致力于全球良性秩序的恢复和重建。

六、结论

面对当前全球治理的普遍困境，本文从人类治理规律的演化历史出发，分析出迄今为止人类治理形成的宝贵原则。从与人类以往治理经验的比较来看，可以发现今天全球治理特别是西方国家治理的问题，在于违背了这些基本的原则，从而形成了对自然、对人权、对科学的普遍傲慢，试图通过个性化极端化的政治方式来解决内部社会矛盾和两极分化以及国家相对力量改变的方式只能加剧本身的问题而无助于解决。最终全球治理的恢复必须要回到人类形成的长期经验上来，也就是在国内重视人权、法治（民主）、科学、自由、市场、公平，在国际要尊重各国主权、和平和协商。对于中国而言，要引起足够的重视，降低两极分化，降低社会内部冲突，尊重事实和客观规律，坚持依法治国和进一步完善人权体系建设。在国际上则要引导推动全球各个国家更加尊重国际规则，致力于全球良性秩序的恢复。

文章来源：《南京社会科学》，2021年第1期。

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