一位村书记说，现在的农村工作面临着“考核”、“督查”与“问责”三大压力。“考核”、“督查”和“问责”都是督促基层完成工作的管理方式。管理强化显示乡村治理的逻辑转变。

乡村工作要区分管理与治理。无规矩不成方圆，管理是指乡村工作作为国家治理的一部分，要符合体制、政策、法律规范等要求，强调乡村工作规范性的一面。所谓治理是指农村工作主要是与群众打交道，乡村工作需要具备灵活性，开展乡村工作要因地因人制宜，强调乡村治理的实践性特征。推进乡村治理现代化要处理好管理与治理的关系。

国家能力提升是推动乡村工作转变的前提条件。过去国家能力不强，国家制定政策后依靠基层执行和落实，乡村工作主要由基层完成，国家对基层工作管的少也管的不细。随着国家能力提升，目前乡村工作越来越大程度地被纳入到国家治理的范畴。当前乡村工作出现了国家治理吸纳基层治理，以及规范管理吸纳乡村治理实践的发展趋势。

农业税费改革前，国家对于乡村工作的要求主要是完成农业税收取和计划生育执行，乡村工作具有很大的制度外空间，乡村治理灵活但不规范。

通过税费改革，国家调整与基层的关系，加强对基层治理的规范化管理，公共财政体系向乡村延伸，逐步消灭乡村工作的制度外空间，乡村治理纳入体制内和走向规范化。

当前，随着乡村治理现代化推进和乡村振兴战略实施，乡村工作从以工补农发展到城乡一体化阶段，国家对于乡村实施更加积极的财政政策、产业政策、服务政策和反贫困政策，乡村工作进入新阶段，乡村治理的规范化程度进一步提高。

在现代化加速阶段，与城市相比乡村必然走向相对衰落。国家一直试图激活乡村的内生发展动力。但是，农村人口流出、城镇化推进和农村空心化的趋势不会变。在此背景下，乡村振兴和城乡一体化发展，主要是依靠国家政策支持和财政转移支付来推动。国家启动乡村建设行动。未来一段时期，国家将是乡村建设的发动者、投入方和主要行动方。

乡村发展的总体目标是全面实现“强富美”。乡村振兴是乡村工作的总抓手，乡村建设行动是振兴乡村的主要方式。在上述目标和策略下，国家体制、政策和规划会更深程度进入乡村，乡村工作越来越走向国家化。

乡村工作国家化有若干表现：一是乡村的内生秩序被国家规划替代，乡村的地方性被国家的整体性替代；二是乡村工作由自下而上发动变成自上而下地发动；三是国家通过政策手段推动乡村发展，乡村内生发展乏力的局面不容易扭转；四是“乡政村治”的边界被打破，村级走向行政化；五是治理与社会的边界发生变化，基层工作从农村基本公共服务供给拓展至对私人生活领域的干预，如人居环境整治、扶持农民致富。等等。

国家规划了乡村发展的理想目标，运用行政手段去实现这个目标，自然而然地改变了乡村工作方式。以资源输入为例。乡村建设主要是依靠财政资金投入，国家为了确保资金到位，会设置一套严格的资金管理办法，伴随着国家治理目标下乡，会出现考核下乡、督查下乡与问责下乡。在设置的各种程序性和实质性管理制度下，乡村工作的规范化程度将越来越高，乡村治理的一体化程度也会越来越高。

然而，乡村治理必须要与群众打交道，乡村工作还具有实践性的一面。乡村工作高度国家化之后，基层制度外空间基本被消灭，乡村治理的实践性弱化。乡村工作会出现管理替代治理，结果是国家直接为农民提供服务，农民从主体变成客体，乡村治理效能降低。

乡村治理国家化既存在积极的一面，也存在不小的体制化弊端。未来推进乡村建设与乡村治理，在目标方面不能违背乡村发展的总体规律，在行动方面不能忽视农民的主体地位。