【内容提要】美国的南海攻势引发"南海热战"的空前高风险,美国更加明确反对中国断续线,以军事牌和"意识形态牌"对抗中国在东南亚的经贸优势。其直接目的在于经贸利益,中远期目标是破坏中国与菲律宾等国的良好关系,从而从根本上破坏中国发展大局。如果掉入美国设置的军备竞赛陷阱,中国还会面临东盟国家对中国所谓"军事强权"的反对。中国宜冷静应对,拖住美国同我继续展开经济属性的和平竞争,强化对越南等南海声索国外交;继续强化对南海周边的经济、社会文化投入以反击美国的"意识形态牌";推进更加重视《联合国海洋法公约》地位与作用的"南海行为准则"磋商;在南海岛礁建设问题上对美采用大胆举措释疑增信。

【关键词】美国；南海攻势；南海热战；军备竞赛陷阱；中美南海博弈；和平竞争；中美关系

2020年7月13日，美国国务卿蓬佩奥发表明确支持“南海仲裁案”裁决的新南海声明。此后，中美竞争关系急剧向敌对方向发展。7月以来，美国的双航母编队与中国海军同时在南海展开持续性大规模军事演习，23日蓬佩奥发表《共产主义中国和自由世界的未来》的讲话则更将中美敌对推向了尼克松访华以来未有过的紧张状态。在美中先后关闭对方一个领事馆的紧张氛围下，双方在南海进行一场“热战”的可能性空前提高。

美国掀起的这轮南海攻势，既有助力特朗普大选的国内考虑，也有全面强化美中战略竞争以维持其霸权主导地位的长远战略考量，而中国的应对将直接决定美国南海攻势的政策效果。因此，本文在分析美国的南海攻势及其炒作话题“南海热战”可能性基础上，结合当前南海中国维权形势就当下如何应对美国南海攻势提出相应政策建议，力图在战略战术兼顾的基础上管理好中美竞争关系且稳定南海局势。

一、美国南海攻势分析

这次美国南海政策调整，是继2010年7月希拉里关于美国南海政策讲话以来又一次重大调整，其突出特点是强化了针对中国的以武力为主要手段的积极进攻态势。自2019年6月针对中国的《印度洋—太平洋地区战略研究报告》发布以来，美国进一步加大了在南海同中国博弈的强度。2020年5月26日，美国白宫发布《美国对中华人民共和国的战略方针》，明确提出应对中国挑战的具体做法和相关政策，其冷战思维正如报告所言：“回归有原则的现实主义”。同年6月26日第36届东盟峰会发表主席声明，强调《联合国海洋法公约》在解决海洋争端和“南海行为准则”上的基础性地位。随后，美国双航母编队前往南海持续开展大规模军事演习，美国宣布明确支持2016年7月“南海仲裁案”裁决、反对中国断续线的新南海声明。

（一）美国新南海声明是希拉里2010年7月关于“美国在南海有重要国家利益”讲话的新发展，具有逻辑上的必然性，并无根本性变化

2010年7月希拉里关于“美国在南海有重要利益”的讲话明确指出，“提出权益的各方应根据海洋法寻求各自对领土及附带权利和海域权利的索求”和“根据国际法惯例，对南海海域提出的合理索求应当完全派生于按地貌特征提出的合理索求”，其实质就是针对断续线及其相关依据。2014年12月5日，美国国务院发布否定中国断续线及其依据的报告《海洋界限：中国的南海主张》，指出中国的权利声索无视海洋法。该报告表明，美国政府向国际社会明确宣称，要以自己对海洋法的理解为中国的南海政策确定标准。“拉森”号事件以及“南海仲裁案”裁决期间，美国以实际举措践行其南海政策。2020年7月蓬佩奥关于南海问题的声明，是美国近十年来一直执行的南海政策的继续，最明确的特点就是立场更加明确，在支持菲律宾等国的南海立场上不再遮遮掩掩。

（二）美国此轮南海攻势是特朗普政府极限施压的又一次运用，其近期根本目的在于从中国获得更多的经贸妥协

美国这次的南海政策调整体现出鲜明的个人风格，其实质是特朗普政府极限施压的又一次运用。这轮南海攻势就政策源头，可追溯至前述美国国防部发布的《印度洋—太平洋地区战略研究报告》，具体的政策起点则是2020年5月26日美国白宫发布的《美国对中华人民共和国的战略方针》。在中美竞争关系急剧紧张背景下，加之2019年来中国与菲律宾、越南和马来西亚南海摩擦不断，美国力图通过战略上打“新冷战”，战术上以“南海热战”讹诈，迫使中国单方面坚持第一阶段经贸协议并尽快做出更大让步。蓬佩奥等并非不明白，一场有限海上冲突始终面临目标与手段不匹配的难题，还得面临中国高涨的民族主义，最终得不偿失。美国现政府兵行险着的直接目的，一方面是期待通过非理性模式打乱中国阵脚，从而收获中国现实的经贸妥协，另一方面是期望通过切实可信的执政业绩扭转特朗普连任总统选情民调大降的趋势。

（三）美国南海攻势的长远目标是力图离间中国与菲律宾等南海声索国关系，打乱中国进一步发展的节奏

“南海仲裁案”裁决以来，中国与菲律宾迅速恢复良好关系，中国与东盟之间的“南海行为准则”磋商进展顺利。2019年东盟超过美国，成为中国第二大贸易伙伴。抗疫期间中国与东盟关系进一步密切，中国和菲律宾等的良好关系虽然有南海争端的干扰，但依然能够维系。这对于在中美南海博弈格局中处于守势地位的美国不利。任由上述趋势发展，则美国的确会被和平逼出南海。2019年以来中国和菲律宾等国南海摩擦有所增加，菲律宾等国对中国的不满反弹。美国此时明确支持菲律宾等国，不仅打出“法律牌”，还接着打出“意识形态牌”。美国力图以法律和意识形态划线，将包括菲律宾等南海声索国在内的东盟国家拉到自己这一边和中国长期对抗，其根本目的就是破坏中国和菲律宾等南海声索国当前趋于稳定的关系，增加“南海行为准则”磋商的困难，从而为中国周边环境和中长期发展制造障碍。

（四）美国南海攻势有迫使中国陷入军备竞赛陷阱、使东南亚怀有中国企图对其实行强权政治的疑虑，以己之长击中国之短

2016年7月“南海仲裁案”裁决是两强对峙发展为美弱中强的转折点，当时中美在南海的军事演习举措表明：是中国而不是美国更愿意在维护南海权益问题上意志更坚决。已经选择和中国缓和关系的菲律宾，与难以从美国那里得到更多支持、在经济发展方面更加依赖中国的越南此后更倾向于争取中国的经济支持，在南海争端上力求通过“南海行为准则”磋商维护现状。此后，中国通过“一带一路”倡议等举措实现了对南海局势的引领。而美国同期在东南亚的经济影响持续大幅下降，维持其南海存在的唯一手段就是花样翻新的南海“航行自由行动”。

美国意识到自身经济影响力短时期难以与中国匹敌，因而将武力手段发挥到极致，意在迫使中国为维持其南海引领地位而不得不和美国大搞军备竞赛。中国军事实力本来就远超越南等国。一旦中国在南海进行匹敌美国印太舰队实力的军备竞赛，美国会很容易利用其控制的国际媒体给中国戴上“针对东南亚的军事强权”的帽子。结果，中国有同时陷入军备竞赛和被东南亚敌视的险境，中国花费巨大投资与心血建立起来的南海引领地位将有坍塌的风险。

二、关于“南海热战”的可能性分析

在美国的南海攻势中，“南海热战”具有特殊的重要意义。“南海热战”作为其实现政策目标的话题炒作手段，其目的并非一定要在南海同中国进行一场规模可控的武力冲突，而是希望从中国的应对失当中收获来自中国的经贸妥协以及更重要的战略目标——使得中国在南海长时期处于紧张的备战状态，从而恶化中国经济稳定与发展所需的外部环境。

（一）武力袭击中国军队驻守岛礁的可能性

美国是二战以来一直雄踞世界第一的军事大国，其军事作战特点向来是公开明确，很少突然袭击。自美西战争以来，美国还没有主动挑起大国战争的先例。如果美国上下一致认定中国是美国当下视之为可与拉登恐怖主义分子那样急迫的、需要立刻予以打击的敌对力量，只袭击军事、政治意义极为有限的解放军士兵驻守的岛礁，显然犯了战争手段与战争目标严重不一致的错误。而且，袭击这些多年以来由中国军队驻守的岛礁明确挑战联合国关于领土主权的相关原则，是明确无误的侵略战争行为，必然招致中国空前规模的报复，世界大战将可能因此而起。这不是蓬佩奥之流愿意看到的、可以控制的。那么，根据这个并不存在的假设推演的后果表明，该可能性为零。

（二）武力轰炸无人驻守岛礁的可能性

黄岩岛被认为是最合适的轰炸目标。2012年中国恢复对黄岩岛的控制很大一部分原因就是该岛礁无人驻守。迄今为止，黄岩岛依然无人驻守。美国对一个无人驻守的黄岩岛展开轰炸，其物理后果就是将其由岛礁变成暗礁。根据《联合国海洋法公约》相关规定，人为力量改变的岛礁只能享有其作为自然状态的法律权利。美国的轰炸无损黄岩岛的法律权利，但该行为比“拉森”号事件更触犯中国的尊严。中国的回应无外乎是更强烈的反美民族主义，或者击落执行轰炸任务的美机。这种激怒中国的做法，并不比关闭又一个中国的领事馆更经济合理，虽然会引发国际舆论对其违反国际法的批评且连带也损害了菲律宾的权益，但由于突出了美国对华战略对抗的武力威慑优势，有迫使中国与之展开军备竞赛的战略考虑，因此有一定的可能性。

（三）摧毁美济礁等改善性岛礁的可能性

中国南海维权以来最为耀眼的成绩就是美济礁、渚碧礁和永暑礁等的建设工程。这三个岛礁现在具备的军民两用能力，在美国看来是根本上扭转了对中国不利的南海实力分布。这三个岛礁属于美国蓬佩奥讲话明确反对的断续线内容，在菲律宾一直坚持的“南海仲裁案”裁决内容之中，和越南坚决反对的万安滩油气勘探联系紧密。南海岛礁建设被十九大报告列为国内建设的突出成就，对其进行的摧毁性打击固然有包括“南海仲裁案”在内的各种所谓“支持”，但由此必然引发的中国空前规模的反击却不可能不让美国决策层非常谨慎。美国不在2016年7月“南海仲裁案”裁决当时开展军事行动，而在四年后自身备受新冠疫情打击的不利情况下轻启大国战端，于理不合；而且不可能全身而退，相反可能直接导致中美大战。这种做法固然符合美国军事作战特点，但却犯了“大国战略对抗在核时代不可能毕其功于一役”的战略性错误。因此，这种方式没有可能性。

（四）“南海热战”的目标指向是破坏包括中国东南沿海在内的南海和平稳定环境，使中国发展后继无力

与“南海热战”相伴随的是美国印太舰队在南海长时间进行高强度的军事演练。2020年7月以来，美国双航母编队在南海、印度洋进行了多场针对性极强的军事演习，日本、澳大利亚和印度也加入其中。与此同时，中国海军也在南海举行了规模空前的军事演习。与2016年“南海仲裁案”裁决前后美中军事演习错开时间、强化沟通交流根本不同，两国这次实力展示是在同一片海域、同一时间，而且彼此均是态度强硬，完全不再顾忌对方以及南海局势。

美国明确表示，要以实际行动支持菲律宾、越南、马来西亚、文莱和印尼的南海立场。同年7月28日，美国与澳大利亚达成《2020年美澳部长级磋商联合声明》，声称两国合作将围绕印度洋太平洋地区安全、双边防务、区域协调和南海等问题展开。同时，美国强化了各类侦察机在南海活动的密度。

在中国做出合理正当防卫的情况下，中美南海大规模武力对峙被大肆渲染。如果这种武力冲突风险极高的对峙持续足够长的时间，即使没有武力冲突，也足以迅速恶化中国及南海周边国家经济发展所需的和平稳定环境，使得后者发展无以为继。事实上，与“新冷战”性质极强的《共产主义中国和自由世界的未来》的讲话相联系，一幅关于“新冷战”的地缘政治地图很容易被联想起来——“新冷战”的帷幕已经从南海沿南向北（日本）、沿北向西（印度）缓缓拉起。蓬佩奥之流正力图使得该地图成为现实，他们已经朝该方向塑造南海局势。鉴于越南等国的回应非常谨慎，美国将进一步强化在南海的外交和军事攻势，中美擦枪走火的可能性不断加大。

另外，美国自导自演的、受美国掌控的“南海热战”依然有可能性。但这样一场“南海热战”至少要满足如下条件：（1）相较于美国印太舰队实力，中国在南海的反介入/区域拒止能力不堪一击；（2）中国对东盟外交彻底失败，东盟已经做好与中国经济脱钩的相关准备；（3）中国内政混乱，维权斗争意志动摇；（4）美国内各政治力量就近期使用武力遏制中国达成高度一致。

较长时间内，上述这些条件都难以成立。但根据美国启动对华贸易战以及随后迅速扩大的对华战略全面施压的政策推行过程，美国可以通过武力试探方式迫使东盟选边，以“战争边缘”讹诈方式分化中国决策层。如果上述两个目标实现，美国政府就可以调动一切因素就南海使用武力达成高度一致；在中国决策层南海维权意志动摇的情况下，其军事力量不可能发挥作用，“南海热战”届时就会出现。在当前中印关系高度紧张、中日钓鱼岛之争加剧的局势下，不排除美国以南海武力试探方式推动“南海热战”的可能性。

三、当前南海中国维权形势

2009年南海政策微调以来，中国根据形势变化采取进取性南海维权政策。经过黄岩岛事件、南海“981”钻井平台冲突、“拉森”号事件以及“南海仲裁案”等系列维权斗争，中国引领南海战略态势的能力极大增强。但同时，中国与越南、菲律宾等的矛盾依然存在，在面对美国的武力挑衅时依然存在有效应对手段不足的局面。

（一）立足于强大实力的中国南海维权成效突出，但与越南等的南海争端依然有激化的可能

黄岩岛事件让菲律宾领教了中国强大的海上执法力量，“南海仲裁案”让菲律宾意识到中国捍卫自身合理合法权益的坚定意志和战略智慧；南海“981”钻井平台冲突重挫越南国内的反华力量，决定性地转变了越南在南海争端中嚣张的侵权举措；“拉森”号事件让包括东南亚在内的国际社会，深刻地体会了中国南海维权的战略定力与战术技巧。但同时，越南等南海声索国比以前更加忧虑中国的南海维权政策。在发展和中国关系的同时，越南等国进一步强化与美国等域外强国的关系，依然在南海维持对中国的骚扰姿态，还试图通过“南海行为准则”磋商最大程度维护既得南海非法权益。

（二）中国以经济举措平衡维权收获颇丰，但越南等国积极着手摆脱对中国的经济依赖愈益明显

“一带一路”倡议是改变菲律宾南海政策的决定性因素之一。菲律宾经济的持续发展，需要深入拓展同中国的全面关系。中国长期以来是越南最大的贸易对象，越南国内电力供应不少直接来源于中国。马来西亚、印尼和文莱在和“一带一路”的对接下实现了经济社会的稳定和发展。但是，对中国过重的经济依赖已经限制了越南等国的外交选择。为此，越南、马来西亚等国已经着手弱化对中国的依赖。美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）后，2017年11月越南、马来西亚和新加坡加入日本主导的全面进步的跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）。继新加坡与欧盟签署自贸协定后，2019年6月越南与欧盟签署自贸协定。另外，越南等国还一直密切发展与日本的经贸关系，使其外部经济支持多样化。

（三）在中美南海博弈过程中中国实现了中强美弱的转变，但面对美国的武力威慑和全面战略对抗，有效应对手段不足

“南海核心利益说”正式开启了中美南海博弈进程，黄岩岛事件表明中国具备改变南海局部区域现状的能力，南海“981”钻井平台冲突和“拉森”号事件意味着中国在与美国的南海博弈中可以分庭抗礼，而“南海仲裁案”裁决后的南海走势则实现了中美南海博弈中强美弱的转变。中国通过海事力量与经济手段的运用，实现了南海维权的重大进展。南海岛礁建设不仅从根本上改变了和平时期对中国南海维权执法的不利局面，而且拓展中国战略安全边疆超过1000公里的距离，大大改善了中国战略力量的隐蔽性与安全性。同时，中国与美国在南海地区的经济竞争让美国看不到逆转的希望，中国在东南亚地区主导性的经济存在还在不断发展，而美国对东南亚的经济影响则不断弱化。

但是，与美国战略力量、常规力量的根本性差距，使得中国在南海面临上述威胁时更多处于守势。面对美国不断强化的南海“航行自由行动”以及各种武力展示，中国除了针对性举措外，缺乏相应的制衡手段。这也是南海局势虽然表面稳定和平，实则暗流翻涌，随时有逆转可能的根本原因。

四、如何应对美国的南海攻势

此次美国的南海攻势气势汹汹，其直接目的是在于为特朗普竞选下任总统争得政绩，中长期目标是决定性地破坏中国发展大局，中长期目标的实现与否有赖于直接目标的实现情况。为此，美国战略战术并举，“南海热战”讹诈有声有色，力图最大程度尽快实现直接目的。中国虽然在近来较长时期内发挥了引领南海局势的作用，其力量根源还是在于中国机遇对菲律宾等国巨大的经济支持。这不是美国等域外国家短时期可以代替的，也不是菲律宾等国为了一些油气资源利益就能够马上放弃的。兼顾战略考虑与当下实际，中国宜冷静应对美国攻势，继续发挥己方优势，打乱美国攻势节奏，拖住美国同自己在南海继续展开经济属性的和平竞争。

（一）冷静应对美国南海攻势，把握南海执法力度，强化对越南等南海声索国外交中国的海上军事力量在相当长时期不可能达到美国印太舰队的水平，没有必要随其起舞，只需维持最低程度的威慑即可。但中国宜向美国发出明确的维护南海利益的信息，具体举措包括国家领导人表态以及在南沙岛礁建设海域进行反舰弹道导弹试射演习。对于美国可能以南海“航行自由”和轰炸黄岩岛挑起武力冲突的举措，中国要做好应敌准备。中国还可以大胆出牌，一方面可以大力呼吁恢复两国高层交流以降低战争风险，另一方面还可以提出和美国进行经贸合作以巩固彼此在东盟的经济地位，这方面中国可以提出更为大胆、对美更有利（以不损失中国重要利益为底线）的举措，而且有必要周知国际社会。中国愿意为地区发展和美国携手，推进更为有效的举措使得东盟国家从疫情中尽快恢复，中国将继续和日本、韩国携手帮助东盟国家抗击疫情、恢复经济社会秩序，中国反对为了大国战略目标置东南亚地区各国根本利益于不顾的做法。

另外，中国需抓住南海周边国家经济与安全兼得的心理开展针对性外交。南海较高强度的执法是美国南海攻势利用越南等的主要因素。南海争端不可能短时期解决，可以逐步迂回处理；南海地区各国有利的经济发展势头却应该乘势而上，机不可失。迄今为止美国的南海攻势依然局限于外交与军事领域，在菲律宾等国非常注重的经贸领域依然是口惠而实不至，中国机遇对于南海周边国家不可失去。中国愿意在体谅各国基础上调整强度较高的南海执法，不让美国因素破坏各国经济社会发展的大好前景。

（二）中国要在国内强化各种宣传举措，既不能使爱国主义情绪失控，也不能让失败情绪滋长

尽管美国主动挑起和中国武力冲突的可能性不大，但以误炸方式袭击黄岩岛并非没有可能性。黄岩岛虽然是中国的神圣领土而且战略地位比较突出，但如该岛被炸对中国整体实力地位影响极其有限。要防止爱国主义情绪失控从而导致局势失控，最终严重影响中国发展大局。另外，过于强硬的反击与不能彰显大国地位的反应也可能为国内的失败主义情绪所用，影响接下来的对美斗争。为此，有必要整顿宣传队伍、严格纪律，对微信、网络提前展开综合治理，特别是要尽快推出专业水准高、学术信誉好、政治上可靠的专家引导舆论。只有将小规模武力冲突的影响牢固控制，美国不能实现其影响中国内政的目标，较大规模的武力冲突才会避免。

（三）强化对南海周边的经济、社会文化投入以反击美国的“意识形态牌”，维持并巩固中国与东盟的携手繁荣关系

中国的经济崛起在疫情重创美国的情况下更显得势不可挡。在和东南亚国家联手抗疫的过程中，越南等国更深切地感受到亚洲东方国家内在的一致性以及中国的大国担当和实实在在的巨大影响力。因此，中国可以继续增强经济优势，通过“一带一路”强化对越南等的经济投入，大力促成东盟主导的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），巩固中国与东盟的经济联系。中国和包括越南等南海声索国在内东盟十国的经济关系是近30年互惠发展的结果，严格遵循不干涉内政原则，不存在意识形态输出情况。中国与东盟之间的市场经济合作始终尊重东盟的主导性作用，中国与东盟之间的社会文化交流将继续朝民心相通、深入交流、携手繁荣方向发展。

（四）加速推进“南海行为准则”磋商，更加重视《联合国海洋法公约》的地位和作用

“南海行为准则”磋商的关键是法律约束力和具体区域界定问题。南海大约80%海域在中国的断续线内，但迄今为止断续线内的航行自由与飞越自由并没有受到阻碍。另外，南沙群岛各岛礁所在海域的油气资源大多数还处于待开发状态。在越南、马来西亚和菲律宾可以和俄罗斯、美国等石油公司合作开采油气资源的情况下，中国可以将共同开发与“南海行为准则”磋商联系起来推进。

具体操作如下：如果中国和菲律宾或任何一个南海声索方达成切实的断续线内海域油气资源共同开发的协议，中国将和该国就具体岛礁的《联合国海洋法公约》法律适用问题进行协商。同时，中国将和该国在上述海域开展联合巡航。作为南海周边最具实力的大国，中国宜更加突出共享资源、提供区域服务的负责任大国作用，中国可以利用岛礁建设已有成果，和菲律宾等国积极开展提供公共服务的合作项目，为加速推进“南海行为准则”磋商创造更好外部环境。

（五）在南海岛礁建设问题上释疑增信，最大程度削弱美国对华强硬派急切与我全面战略对抗势头

中美全面战略对抗问题已经难以回避。对于中国而言，最稳妥的办法是推迟、拖延、软化乃至扭转其发展方向。中美战略对抗的根由之一就是南海岛礁建设问题。在美国对华强硬派看来，美济礁等建设完工之后所具备的军民两用性质，严重损害了美国的海权以及侦察中国战略核力量的能力。美国强硬派的霸凌作风完全无视中国的合理合法权益，理所当然为中国坚决反对。但同时，从维护全球战略平衡和世界和平发展的角度考虑，推动“人类命运共同体”构建的中国应该争取美国对华稳健派。中国可以定时公布岛礁建设的具体进展，让包括美国在内的国际社会感受中国岛礁建设民用性质的真诚性以及安全防范的警惕性，释疑增信，逐步培养中美互信。

五、结语

美国这轮南海攻势是中美战略竞争态势急剧恶化的主要构成部分与具体表现之一，是美国企图以“新冷战”方式全面遏制中国的战略性举措之一。在中国有理、有力、有节的回应下，以“南海热战”讹诈和“意识形态牌”为突出特征的这轮美国南海攻势注定难以获得预期进展。但是，由美国掀起的这轮南海紧张极有可能深刻影响越南等南海声索国的南海政策，一度极为看好的“南海行为准则”磋商也将再度面临巨大困难。

摆在中国面前的中美南海竞争已经进入一个新阶段。中国一方面要冷静应对美国的积极攻势，通过强化对越南等南海声索国全面外交，使美国不得不和中国继续限定在经济方面竞争；另一方面中国还需要强化对美外交，通过有效举措争取美国对华稳健派，最大程度扭转中美关系恶化趋势。在中美战略对抗尚未成为定局的情况下，中国宜以“只争朝夕”的精神与美国一道推动对中美南海竞争进行有效管理，既不能使得双方擦枪走火，也不能让稳定、繁荣、发展的东南亚地区告别美好的发展前景。

作者：曾勇（作者系西南大学马克思主义学院副教授）

原载于2020年第6期《亚太安全与海洋研究》