2020年10月12日 17:01 来源：《企业经济》2020年09期 作者： 打印 推荐
摘要：信息基础设施不仅是国家战略性、先导性、关键性的基础设施，也是国家基础设施的重要组成部分，还是新时期新型基础设施建设的核心内容。以20世纪90年代美国启动国家信息高速公路计划为肇端，信息基础设施开始纳入各国国家基础设施建设范畴，中国也及时启动了以“三金”工程为代表的国家信息化示范工程。本文阐述了信息基础设施的定位与性质，回顾总结了中国信息基础设施建设的三个发展阶段，即20世纪90年代的通信基础网络建设时期、21世纪头十年的互联网和移动通信快速发展时期、2010年以来新一代信息基础设施建设时期，分析了中国信息基础设施建设的成就与差距，主要是：中国宽带普及率已位居世界前列，但服务能力仍有较大差距；中国在移动通信领域竞争优势突出，但空间与海底设施能力还有较大差距；中国高度重视信息基础设施对经济发展的驱动作用，但面临技术短板制约。最后，从加强关键核心技术攻关、加大社会资本参与力度、强化以“用”促“建”、提升信息网络治理水平等角度提出了高质量推进新一代信息基础设施建设的对策建议。
关键词：信息基础设施；新基建（新型基础设施建设）；国家基础设施；高质量发展
基金项目：国家社会科学基金重点项目“新技术革命背景下全球创新链的调整及其影响研究”（项目编号：19AJY013）；中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）资助。
“新基建”（新型基础设施建设）是当前的一个热点话题，而信息基建是“新基建”的内核。本文从信息化发展的视角，对信息基础设施进行了深度分析，从一个侧面加深大家对“新基建”的理解。
一、信息基础设施的定位与性质
2018年12月，中央经济工作会议首次提出“新基建”的概念，明确提出加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设。2020年以来，为应对新冠肺炎疫情和中美贸易冲突等外部冲击造成的经济持续下行压力，中央和国家多次重要会议都重点提及“新基建”。“新基建”的内涵在不断丰富、完善，从最初的5G网络、人工智能、工业互联网、物联网扩增到数据中心、充电桩、换电站等。与此同时，社会各界对“新基建”广泛关注，进行了热烈讨论和多元化的解读，出现了“七大领域说”“三个方面说”“新技术驱动说”“新要素说”等[1]。
在大家对“新基建”众说纷纭之际，2020年4月，国家发改委给出了权威解释，认为新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。在目前阶段这主要包括：信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施。其中，信息基础设施主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，包括以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。融合基础设施主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，比如，智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。创新基础设施主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，比如，重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等1。可见，以新一代信息技术为基础，以信息网络、新技术和算力为主要内容的新一代信息基础设施在“新基建”中居于首要地位，不仅为经济社会的数字化转型和高质量发展提供基础性支撑，而且为交通、能源等传统基础设施的数字化、网络化与智能化转型升级提供技术支持。
事实上，信息基础设施始终是国家信息化发展的重要内容。2016年，中国发布的《国家信息化发展战略纲要》从增强国家信息化发展能力和夯实信息经济发展基础的角度，对新时期信息基础设施的建设范围进行了界定，分别是：覆盖陆地、海洋、天空和太空的陆海空天一体化信息基础设施；包括数据中心、云计算和物联网在内的应用基础设施；电力、民航、铁路、公路、水路、水利等公共基础设施的网络化与智能化改造；包括安全支付、信用体系、现代物流等在内的新兴商业基础设施。可以看出，“新基建”与《国家信息化发展战略纲要》所要着重发展的基础设施之间具有很高的重合度。
进一步往前溯源，信息基础设施的重要性则体现为“国家基础设施”，这个概念最早来源于美国的“信息高速公路”计划。1992年，参议员、前任美国副总统阿尔·戈尔提出美国信息高速公路法案。1993年9月，美国政府宣布实施《国家信息基础设施行动计划》（The National Information Infrastructure:Agen-da for Action），从五大方面阐述了国家，特别是联邦政府在国家信息基础设施（NII）建设和发展方面的主要职责和拟采取的行动，并计划通过推动全球信息基础设施（Global Information Infrastructure，GII）建设，促进全球信息通信市场的开放与公平竞争[2]。
美国的NII行动计划迅速得到了包括中国在内的世界各国的积极响应，欧洲、亚太及南美地区的主要国家均在短期内推出了各自的政府行动计划。尽管不同国家在政治经济体制、经济技术实力以及NII建设的战略意图等方面存在差异，但总体来看，各国均把信息网络建设、信息资源的开发，以及信息应用系统的建设作为NII的重点内容，并呈现出以下几方面的共性：一是多数国家和地区均制定了跨世纪的中长期建设规划，建设周期在10-20年之间；二是投资规模巨大，从数亿美元到千亿美元不等；三是在20世纪90年代经济自由化的大背景下，通过破除垄断促进电信行业的竞争成为了国际社会NII建设的一种共识。因此，民间投资成为NII建设的主导或重要力量[3]。
从对信息基础设施相关的概念辨析和各国对信息基础设施建设的重视程度来看，信息基础设施对一个国家经济社会发展具有独特的重要性。当前，中国信息基础设施的定位实际上是国家基础设施和“新基建”的交集，是国家战略性、先导性、关键性的基础设施。其实，这也意味着人们对信息基础设施的认识经历了两次质的飞跃：一是将其定位于国家基础设施，是国家基础设施重要组成部分，或者说是主角；二是定位于“新基建”（新型基础设施），并且是“新基建”的核心（见下图）。
一般而言，基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。从经济学角度看，基础设施具有基础性和准公共物品特性。基础性意味着它是社会赖以生存发展的一般物质条件，基础设施所提供的公共服务是所有的商品与服务的生产所必不可少的，若缺少这些公共服务，其他商品与服务（主要指直接生产经营活动）便难以生产或提供。基础设施类似于公共物品，绝大多数基础设施所提供的服务具有相对的非竞争性和非排他性，因而一般是“准公共物品”。
将信息基础设施定位于国家信息基础设施，突出了信息基础设施的战略性、基础性和普惠性，其中，“国家”意味着“战略性”“普惠性”，“基础设施”意味着“基础性”“普惠性”。将信息基础设施定位于新型基础设施，并且新一代信息基础设施在“新基建”中居于首要地位，凸显了信息基础设施的前沿性、先导性和关键性。
“新基建”不仅仅是新建的基础设施，而且是具有质的规定性，即运用先进技术和管理手段，建设具有时代前沿性的基础设施，才是“新基建”。也就是说，“新基建”必须是新建的基础设施，而新建的基础设施则不一定是“新基建”。中国在各个历史时期兴建的郑国渠、秦直道、都江堰、京杭大运河等，均属于当时的“新基建”，而当前中国在建的普通铁路、高速公路、桥梁隧道等在今天来说则不能称之为“新基建”。在当前人类进入信息社会、数字经济和互联网时代大背景下，今天的“新基建”一定是信息化、数字化的基础设施建设，或者是建设全新的信息基础设施，或者是融合信息化、数字化手段建设的基础设施，或者是运用信息化、数字化手段改造既有的基础设施。而处于技术前沿的新一代信息基础设施，作为新时期国家信息发展能力建设的重要组成部分，是提升国家经济信息化水平，促进经济转型发展，实现数字中国和网络强国战略的重要基础。
由信息基础设施的定位就可以很容易知道其重要特性：一是信息基础设施具有战略导向，是国家战略性基础设施；二是创新驱动发展。投资驱动已不是信息基础设施建设的重点，而以创新引领发展，将前沿的技术应用于新一代信息基础设施才是重点；三是平台功能。借助于“数字化平台”这种新的结构性力量，充分发挥数字对经济发展放大、叠加、倍增、融合等作用，产生网络效应、平台效应和赋能效应，推动形成新的产业体系和产业生态，这是信息基础设施可以赋能经济高质量发展的根本[4]；四是包容普惠，这是国家基础设施所要求的，即信息基础设施建设和使用要惠及全体民众，要提供普遍服务，避免出现“数字鸿沟”。
二、中国信息基础设施建设的发展历程
就在美国政府发布国家信息基础设施行动计划的1993年，中国的信息化进程正式启动。这一年，中国召开了“国家经济信息化联席会议”，并正式启动“金桥”（国家公用经济信息通信网）、“金卡”（国家电子货币工程）和“金关”（国家对外经济贸易信息网络工程）三大国家信息化示范工程2。在随后几年中，随着信息化领导体制的逐步建立和完善，以及《国家信息化“九五”规划和2020年远景目标（纲要）》的编制，中国完成了国家信息化建设和发展的首个顶层设计。作为国家信息化发展的重要任务之一，信息基础设施建设也在“统筹规划、国家主导；统一标准、联合建设；互联互通、资源共享”的方针指导下，进入了发展的快车道。从技术进步推动基础设施迭代升级的角度看，中国的信息基础设施建设和发展大体经历了三个发展阶段：
1.20世纪90年代的通信基础网络建设时期
尽管20世纪90年代电子信息、通信和广电三大产业的发展非常迅速，但信息基础设施的总体状况还是比较落后。截至1995年，全国共有电话5400万部，话机普及率仅为4.7%；全国移动电话的用户只有350万户，有线电视的用户也刚超过5000万户[5]。1994年，中国首次接入国际互联网。1995年，当时的邮电部开始面向社会提供互联网接入服务；这一年年底，其所服务的用户数仅为4000个[6]。针对这一落后面貌，国家明确了“九五”期间信息基础设施建设的一个主要任务，是对“七五”“八五”期间已经建成的、碎片化分布的光缆网进行延伸和对接，组成一个能覆盖全国主要城市的纵横交错、经纬互织的干线网，为电话、广电和互联网等通信服务的普及和发展奠定物理基础。根据这一部署，1998年，被誉为中国通信建设史上施工难度最大的兰西拉（兰州-西宁-拉萨）工程竣工；2000年，广昆成（广州-昆明-成都）干线实现贯通。至此，历时15年、造价高达170亿元人民币的贯通全国的“八纵八横”光纤通信骨干网正式建成。作为改革开放后在国家主导下完成的中国通信发展史上的超级工程，“八纵八横”光缆干线网的建成具有划时代的意义，不仅使中国的通信网络实现了全国省会城市的全覆盖，而且在网络规模和技术水平上赶上甚至超过了部分发达国家，为此后国家信息化进程的快速推进奠定了坚实的网络基础[7]。
2.21世纪头十年的互联网和移动通信快速发展时期
进入21世纪以后，中国电信基础网络的建设规模和传输质量进一步提升，光缆线路长度从2000年的158万公里增加到2010年的995万公里，10年增长了5.3倍。在此基础上，随着宽带应用技术的不断成熟，中国于2002年正式启用宽带接入互联网的方式，不仅极大提升了互联网的普及程度，而且开启了数据通信的宽带化时代。据统计，2000年，中国的网民数量仅为2250万人，2005年超过一个亿，达到1.1亿人；2008年达到2.98亿人，网民数量超过美国，位居世界第一；2010年达到4.57亿人，互联网普及率提高到34.3%。与此同期，中国宽带用户数量从2002年的660万增加到2010年的4.5亿，宽带用户占到网民总数的98.4%[8]。
另外，随着移动通信技术的迅速迭代升级，移动通信取代固定通信，成为中国电信基础设施投资、技术攻关以及电信业务发展的主要方向。2001-2010年期间，固定电话网络局用交换机容量从1.6亿门发展到4.7亿门，10年增长1.94倍。同期，移动通信网络交换机容量从2.4亿户发展到15.1亿户，增长了5.3倍[8]。1997年，中国移动电话用户达到1000万户，2001年即达到1亿户。2003年10月，移动电话用户首次超过固定电话，达到2.57亿户（固话用户2.55亿户）。2009年，移动电话用户达到7.47亿户，在电话用户中占比超过70%3。在移动通信业务迅猛发展的这10年中，中国移动通信在技术上实现了从第一代模拟信号传输到第二代数字语音传输再向第三代高速数据传输的转变，从移动语音通信跨入移动多媒体时代。在此期间，随着2009年国家工信部正式向中国移动通信公司发放基于TD-SCD-MA技术标准的3G牌照，中国在通信技术上首次实现了由“无芯”到“有芯”的突破，第一次拥有了具备自主知识产权的3G国际技术标准并成功实现了商用?。中国在第三代移动通信技术上所取得的突破，结束了中国在这一关键信息技术领域长期“跟跑”的处境，为下一个10年中国在移动通信技术上实现赶超打下了坚实的技术、人才和产业基础。
3.2010年以来新一代信息基础设施建设时期
进入21世纪第二个十年，信息技术的发展取得新的突破。以物联网、云计算、下一代互联网、新一代移动通信技术为代表的新一代信息技术突破了传统的应用边界，由信息系统向物理和生物系统延伸，构建起一个万物互联的新的信息和产业生态，进而引发了新一轮产业革命和国际竞争。各国针对新一代核心信息技术的发展与应用纷纷制定战略规划，试图抢占新一轮科技和产业竞争的制高点。在信息技术的应用范围和前景急剧扩展的情形下，高速、可靠、安全的网络基础设施的重要性也日益凸显。在此背景下，国务院于2010年颁发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，将新一代信息技术作为国家重点培育和发展的七大战略性新兴产业和国民经济的四大支柱产业之一。在此基础上，《通信业“十二五”发展规划》和《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》等规划性文件先后提出构建宽带、融合、安全、泛在的下一代信息基础设施的发展目标，并在光纤宽带、移动通信、下一代互联网等信息网络的演进升级和云计算、物联网等新型应用基础设施的公共服务能力提升方面作出了具体部署。
2013年8月，国务院出台《“宽带中国”战略及实施方案》，第一次将宽带明确为国家战略性公共基础设施，并从宽带网络的接入速率、用户普及率以及产业支撑能力等方面制定了分阶段发展目标，提出到2020年，中国的宽带网络服务质量、应用水平和宽带产业支撑能力达到世界先进水平。具体目标包括：固定宽带用户达到4亿户，家庭普及率达到70%，光纤网络覆盖城市家庭。3G/LTE用户超过12亿户，用户普及率达到85%。行政村通宽带比例超过98%，城市和农村家庭宽带接入能力分别达到50Mbps和12Mbps，50%的城市家庭用户达到100Mbps，发达城市部分家庭用户可达1Gbps，LTE基本覆盖城乡。互联网网民规模达到11亿人，宽带应用服务水平和应用能力大幅提升等。《2018年通信业统计公报》显示，截至2018年底，中国三家基础电信企业的固定互联网宽带接入用户总数达4.07亿户。其中，光纤接入用户3.68亿户，占固定互联网宽带接入用户总数的90.4%，接入网络基本实现光纤化。从宽带接入速率看，100Mbps及以上接入速率的固定互联网宽带接入用户总数达2.86亿户，占固定宽带用户总数的70.3%。移动宽带用户（即3G和4G用户）总数达13.1亿户（其中，4G用户总数达到11.7亿户），占移动电话用户的83.4%。上述数据表明，“宽带中国”战略中提出的宽带普及率和速率目标已提前2年实现。
值得强调指出的是，进入21世纪第二个10年以来，国际通信网络的布局也开始纳入信息基础设施的发展规划。《通信业“十二五”规划》专门制定了关于国际通信的子规划，从提升国际通信网络能力、优化布局、保障安全等方面明确了发展目标。《“十三五”国家信息化规划》在提出“信息基础设施达到全球领先水平”发展目标的同时，也对国际通信网络的建设目标提出了新的要求，即“国际网络布局能力显著增强，互联网国际出口带宽达到20太比特/秒（Tbp/s），通达全球主要国家和地区的高速信息网络基本建成，建成中国—东盟信息港、中国—阿拉伯国家等网上丝绸之路。北斗导航系统覆盖全球。”
三、中国信息基础设施建设的成就与差距
上述信息基础设施的发展历程表明，在过去的近30年里，信息基础设施不仅经历了由语音通信向数据和多媒体通信、由固定通信向移动通信、由信息通信向万物互联的升级和转变，呈现出高速、融合、安全、泛在化的发展趋势，而且极大突破了传统的信息服务功能，业已成为支撑网络化、数字化、智能化生产和服务，成为建设智慧政府、智慧社会和智慧地球的物理和技术基础。在这一历史进程中，中国始终把信息化看作经济社会现代化的主要驱动力量和实现跨越式发展的历史机遇，不仅建成了世界规模最大的信息通信网络，而且在信息基础设施的建设水平上已进入全球领先方阵，在移动通信、卫星导航等领域形成了明显的竞争优势，在运用新一代信息基础设施促进产业融合发展方面也有了长足进步。但是，从国际比较的视角看，中国在宽带服务性能、空间和海底设施能力、关键核心技术能力等方面，与国际先进水平尚有较大差距。
1.中国宽带普及率已位居世界前列，但服务能力仍有较大差距
进入21世纪以来，国际社会普遍认识到信息基础设施对促进经济包容性、可持续增长的重要性，纷纷以宽带建设为抓手，以扩大信息网络覆盖率和提升服务性能为目标，加大对农村偏远地区宽带建设力度，致力于缩小“数字鸿沟”、提升电信普遍服务水平。根据国际电信联盟统计，截至2017年，全球已有156个国家推出了国家宽带计划。中国自2013年提出“宽带中国”战略，将宽带明确为战略性公共基础设施以来，采取了一系列加快信息基础设施重大工程建设、提升电信普遍服务水平，以及推进电信服务“提速降费”等行动计划，宽带普及率和服务性能不断提高。2014-2019年，中国农村宽带接入用户从4874万户增加到1.35亿户，农村地区宽带普及率达到76%。截至2019年底，全国固定宽带用户达4.49亿户，其中，速率在100Mbps以上用户3.84亿户，占比超过了85%。4G用户达到12.8亿户，在移动电话用户中的占比超过80%。从国际比较角度看，作为世界人口规模最大的发展中大国，中国在固定和移动宽带的普及率方面均已超过世界平均水平，与发达国家的差距日益缩小，在移动网络的覆盖率和固定宽带速率等方面的指标已处于世界领先水平（见下表）。
但同时也要看到，近年来，尽管中国的电信服务价格有了大幅度下调，但与宽带可持续发展委员会提出的2025年发展中国家入门级宽带资费不超过人均国民收入2%的标准还有一定距离，与美日英德等电信发达国家仍有不小的差距。根据国际电信联盟数据，2017年，中国固定宽带套餐价格占国民收入的比重为2.17%，世界排名72位（见下表）。而根据M-Lab的一项统计，2018年，中国大陆的宽带平均下载速度仅为2.38Mbps，在全球宽带网速排名中居第141位[9]。
随着“宽带中国”战略的实施，显著解决了城乡“数字鸿沟”问题，农村宽带普及率从2012年的88%提升到了2018年的98%，提前完成了2020年的建设目标。但是，在2020年新冠肺炎疫情期间，全国教育系统实行“停课不停学”的替代方案，偏远贫困地区“用网难”问题却依旧较为突出。可见，如何通过加大电信服务业供给侧改革力度，在提高宽带普及率的同时进一步降低资费、提升服务性能，真正实现电信服务的“可获得、非歧视和可购性”普遍服务，将成为下一步中国信息基础设施建设发展的一个重点方向。
2.中国在移动通信领域竞争优势突出，但空间与海底设施能力还有较大差距
自2009年中国在移动通信技术方面取得TD-SCDMA自主知识产权并成为国际公认的3G标准以来，中国在移动通信领域集中资源、提前布局，致力于在5G的需求培育、技术研发、频谱分配以及标准制定等领域获得先发优势和主导地位，在激烈的国际竞争中确立了明显的优势地位。根据Iplytics的研究，2018年在全球主要通信企业的5G标准技术贡献排名中，华为公司以1.14万项贡献名列第一[9]。埃信华迈（IHS Markit）的一项研究表明，2020-2035年，中美两国在5G的研发和资本性支出方面将占据全球的半壁江山，投资规模分别达到1.1万亿美元和1.2万亿美元，分别占全球5G投资总额的24%和28%。到2035年，5G相关产业链的全球总产值将达到3.5万亿美元，在全球创造2200万个就业机会，其中，中国的产值规模（9840亿美元）将超过美国（7190亿美元），位居世界第一[9]。
同时也要看到，近年来，为满足大数据和云计算等新一代信息服务的业务需求，以及弥补地面通信网络在偏远地区的技术短板，包括谷歌、微软、脸书、亚马逊等在内的国际互联网巨头纷纷投身新一代信息基础设施建设，在卫星互联网和超高速海底光缆方面取得了重大进展。2010年以来，谷歌已联合多国投资者启动了10多条超高速海底光缆的建设工程，包括2条连接美国和亚洲的跨太平洋海底光缆。2017年9月，微软和脸书联合完成了长达6600公里的跨大西洋海底电缆Marea，传输速度高达160Tbps?。2015年，美国太空探索公司启动“星链”（starlink）计划，打算在10年内建成一个由1.2万颗卫星组成的星链网络，向地面网络难以覆盖或服务价格昂贵的地区提供高速宽带网络。2020年4月，太空探索公司在完成420颗低轨卫星的部署后，宣布将在年内正式启动卫星互联网的公测，加速其商用进程。反观中国，我们的卫星互联网项目还处于起步阶段。2018年，由航天科技和航天科工两大军工集团主导的低轨通信互联网项目刚实现第一颗卫星入轨的零突破；预计到2022年才能完成组网运营，填补国内低轨卫星通信系统的空白。在海底电缆方面，中国目前只有上海、青岛和汕头建立了5个海缆登陆地点，且仅有三大电信运营商具备参与国际海缆建设和运营的资质。登陆地点少、准入门槛高、审批流程长等方面因素严重制约了国内互联网企业参与跨国通信网络竞争的能力和中国海底光缆的建设进程。据了解，全球已建成的400多条海底光缆中，在中国登陆的只有9条。根据国际电信联盟的统计，2017年，中国每位互联网用户的国际带宽仅为27.9Kbit/s，不仅与英美等国存在显著差距，而且也远远低于76.6Kbit/s的世界平均水平（见上表）。
3.中国高度重视信息基础设施对经济发展的驱动作用，但面临技术短板制约
金融危机以来，为应对美、德等经济发达国家利用新一代信息技术重塑制造业竞争优势的战略部署，中国进一步明确了以信息化和工业化融合发展推动中国制造业由大变强的发展主线，先后出台了《中国制造2025》《关于积极推进互联网+行动的指导意见》《信息化和工业化融合发展规划（2016-2020）》等文件，要求进一步完善包括自动控制与传感技术、工业互联网、工业云与智能服务平台等在内的应用基础设施体系，提升对融合发展和制造业转型升级的支撑服务能力。
对于有“新工业革命的关键基础设施”美誉的工业互联网，2017年，国务院又出台《关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》，制定了面向本世纪中叶的工业互联网发展目标和路线任务。尽管在政府部门大力推动下，中国工业互联网的发展获得了十分积极的市场预期，但从目前发展实际看，中国工业互联网产业链从边缘层、网络层到平台层和应用层的4个环节中，除了网络层，即数据存储和计算环节拥有优势外，在其他环节均面临缺乏自主技术、服务能力不足等问题[10]。这与美国推进工业互联网、德国推进工业4.0，存在明显的差距。据了解，当前国内领先的工业互联网平台仍建立在国外基础产业体系之上，94%以上的高档数控机床、95%以上的高端PLC、95%以上的工业网络协议、90%以上的高端工业软件被欧、美、日企业垄断[11]。工信部副部长陈肇雄在“2019工业互联网峰会”也坦承，中国工业互联网的发展存在着企业数字化基础薄弱、平台支撑能力不足和安全隐患突出三大短板[12]。
四、高质量推进新一代信息基础设施建设的对策建议
高质量推进新一代信息基础设施建设，应锚定其作为国家基础设施主角、“新基建”核心的定位，针对当前存在的突出问题，推动其朝“战略导向、创新驱动、平台功能、包容普惠”方向发展。
1.加强关键核心技术攻关，突破技术瓶颈
国家应加大关键核心技术和基础研究的投入，解决信息基建所涉及“卡脖子”问题，彻底摆脱国家信息基础设施建设建立在别国“沙滩”上的尴尬状态。加强信息基建相关的企业国家重点实验室建设，支持企业与高校、科研院所等共建研发机构和联合实验室，加强面向信息基建和行业共性问题的应用基础研究，联合开展关键共性技术攻关。
贯彻落实《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》（国发〔2018〕4号）和科技部、发展改革委等《加强“从0到1”基础研究工作方案》精神，对信息基建关键核心技术中的重大科学问题给予长期支持。比如，支持5G和6G通信、卫星互联网、人工智能、工业互联网、云计算和大数据、高性能计算、网络安全技术、集成电路、光电子器件及集成、微波器件等重大领域科研，推动关键核心技术突破。支持国家重点实验室在特定信息基建优势领域长期持续开展科技创新，加大对国家重点实验室稳定支持力度，聚焦前沿、长期积累、突出原创。
高度重视信息基础设施网络信息安全问题，以先进技术推动“可设计、可验证”的新一代信息基础设施的内生安全建设。着眼于网络安全技术研发从“外挂式”向“内生性”转变的技术变革，从一开始就重视信息网络安全，构建“新基建+新安全”“双轮驱动”的新型内生安全信息基础设施建设运行格局。重点面向基础通信、公共服务、金融、数据中心等重要行业和领域，建立内生安全信息基础设施标准化构件平台，推广内生安全域名服务器、路由器、交换机、Web服务器等核心设备，提供内生安全信息基础设施整体解决方案。
2.优化投融资机制设计，大力激发社会资本参与
以往的成功经验表明，中国充分发挥“集中力量办大事”的制度优势，以国家主导模式，实现了信息基础设施建设的赶超和一些关键信息技术领域的重大突破。但是，在完成技术赶超，进入技术引领的新发展阶段后，传统的“集中力量办大事”的技术攻坚模式可能无法适应引领式创新的需要。美国以太空探索公司为代表的民营科技企业在卫星互联网等领域所取得的一系列突破，谷歌、微软、脸书等互联网巨头公司引领跨洋海底光缆建设等现象也在一定程度上证明，与国家力量相比，社会资本能够以更加有效率的方式实现尖端科技的突破，引领新一代信息技术和信息基础设施的进步。因此，在新一代信息基础设施领域，除继续发挥传统制度优势外，还应采取有效措施进一步激发民间资本参与信息基建投资和创新。
拓宽投融资渠道、优化投融资机制设计，大力激发民间资本参与：一是完善银企对接机制，鼓励金融机构以间接融资方式加大力度支持信息基础设施建设，研究设立以未来收益权、知识产权抵押为主的金融产品，实行与信息基础设施项目建设、收益期相匹配的长期信贷期限。二是大力发展直接融资，支持信息基础设施相关企业在资本市场开展股权融资，充分发挥科创板与注册制试点的作用推动相关企业上市。三是充分发挥产业投资基金的引领带动作用，引导相关产业投资基金投向新一代信息基础设施建设领域。积极推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作，拓宽社会资本参与“新基建”投资渠道，解决信息基础设施投融资问题。
创新政府和社会资本合作（PPP）模式，根据项目性质、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等各项因素，选择适当的PPP运营模式，如BOT（建设-运营-转让）、BOO（建设-拥有-运营）、委托运营等推进信息基础设施建设。同时，鼓励基金、结构化融资工具等参与PPP项目，将REITs与PPP有机结合起来，一方面降低社会资本自身的资产负债率，另一方面提高项目长期盈利水平，以更好地吸引社会资本参与。
3.丰富应用场景，推进以“用”促“建”
坚持以应用为导向、与场景创新深度融合的基本原则，处理好信息基础设施“建设”与“使用”的关系，培育重点行业应用场景，加快网络化制造、个性化定制、服务化生产发展，推进智慧物流、智能家居、智慧城市、线上教育、互联网医疗、数字贸易、共享经济等应用，以信息消费和网络应用促进信息基建。当前，注重落实《关于推进“上云用数赋智”行动培育新经济发展实施方案》（发改高技〔2020〕552号），丰富应用场景，加快企业“上云用数赋智”，建立跨界融合的数字化生态，推动信息基建产业生态建设。
准确识别早期市场，协同推进网络基础设施和下游应用场景在某些领域的垂直整合，迅速吸引领先用户或最早应用新产品的消费者，对新技术的扩散和商业化具有战略意义，不仅可以提高信息基建的经济效益，还可以化解信息基建技术路线不确定产生的风险问题。由于新产品在应用初期的技术成熟度较低，因而领先用户在使用过程中能够向创新者反馈各种改进信息，从而帮助创新者加快完善新技术和新产品。同时，早期应用者能够帮助扩散该新产品有关价格、功能、性能等方面的技术经济特征信息，且如果其产生积极的消费体验，就会促使其他的消费者产生模仿性购买行为。因此，应当将市场竞争和产业政策的焦点由价格转向下游垂直应用的培育和创新方面，特别是通过开发能够形成消费示范效应的“爆品”来带动消费，促进信息基础设施建设，从而最终形成信息基础设施和下游应用相互增强的发展格局[13]。
丰富应用场景需要强化研发支持，要大力推进以企业为主体、“产学研用”相结合的开放式协同创新，借助开发领先用户跨越高技术产品商业化的“鸿沟”，在“研发-反馈”的动态过程中使现有服务和应用获得持续的生命力。
4.提升信息网络治理水平，促进普遍服务
坚持“包容审慎”原则，推进包括信息基建在内的“新基建”监管和治理变革。树立“自治+法治”的理念，采用“互联网+治理”的模式，提升信息网络治理水平，这是信息基建高质量发展的重要支撑。其中，“包容审慎”主要指新问题和新制度要齐头并进，具体政策以问题需求为导向，不断依据新出现的矛盾探寻合适的解决方法；“自治+法治”主要指为保证数据和信息安全，建立公众尽责、政府负责、法治保障、社会协同的治理体系，打造共治共建共享的治理格局；“互联网+治理”主要指依据网络支撑和利用大数据平台打破各治理层之间以及治理主体和民众之间的壁垒，及时共享有效信息和反馈问题，实现精准化、智能化管理[4]。
提升信息网络治理水平不仅要保证数据和信息安全，还要促进信息基建提供普遍服务，避免出现“数字鸿沟”，实现可持续发展。“数字鸿沟”包括城乡之间、穷人与富人之间、年轻一代与老人一代之间等多个维度在获取信息能力方面的不平等，具有“准公共物品”性质的新一代信息基础设施要以促进社会公平为出发点，推进电信服务普遍化、均等化。
针对新冠肺炎疫情暴露出来的电信服务短板，中国应加快推进“实施数字乡村战略”，加快推进宽带网络向村庄延伸，推进提速降费，缩小城乡数字鸿沟，解决农村“最后一公里”，尤其是“三区三州”地区的信息基础设施建设问题。考虑到不同信息基建因采用不同技术路线而产生的投资差异，可以用国家财政资金弥补和“兜底”。另外，由于信息“新基建”投资主体日益多元化，因此，设立由财政资金支持的专门的普遍服务基金很有必要。
注释：
1.国家发展改革委4月份新闻发布会实录[EB/OL].https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb，202004/t20200420_1226031.html.
2.“三金”工程试图通过率先在国家政务，特别是金融、外贸等经济管理事务中实施信息化应用系统，来带动信息产业的发展和经济社会的信息化水平。此后，政务信息化作为国家信息化工作的一个重点，进一步扩展到税收、国有企业、农业、教育等领域，形成了“一站两网四库十二金”的国家信息化建设体系。“一站”是指政府门户网站；“两网”是指政务内网和政务外网；“四库”是人口库、法人单位库、空间地理和自然资源、宏观经济库4个基础数据库；“十二金”工程是金税工程、金贸工程、金关工程、金企工程、金宏工程、金卡工程、金卫工程、金桥工程、金智工程、金安工程、金社工程、金农工程，大多数项目都服务于政府行使经济领域监管职能。
3.工业和信息化部.2009年全国电信业统计公报[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2010-02/03/content_1527080.htm.
4.科技行者.回望在改革开放中发展起来的中国移动通信[EB/OL].http://www.techwalker.com/2018/1115/3113089.shtml.
5.快科技.秒速160Tb！微软全球第1海底光缆闪电完工：跨越大西洋[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=157961001224 0307183&wfr=spider&for=pc.
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[11]赛迪智库工业经济研究所.我国各省区市“新基建”发展潜力白皮书[EB/OL].http://www.ccidwise.com/uploads/soft/20 0410/1-200410092U3.pdf.
[12]陈肇雄.中国工业互联网平台与国际巨头有三大差距[EB/OL].https://m.21jingji.com/article/20171217/herald/abcccf0df0 f35c665d518275a03b016a.html.
[13]贺俊，陶思宇，江鸿.5G规模化商用的障碍和关键:基于大样本问卷调查的研究[J].经济与管理研究，2020，(4).
（作者简介：郭朝先系中国社会科学院工业经济研究所研究员，产业组织研究室主任；刘艳红系中国社会科学院大学公共政策研究中心研究员）
