摘要：2020年后，中国绝对贫困将会消除，取而代之的是更加隐蔽的相对贫困，势必增加贫困治理难度。文章从绝对贫困消除，贫困呈现多维性、城乡融合发展逐步推进，贫困呈现流动性、中国社会主要矛盾发生变化，贫困呈现发展性三个方面阐述了2020年后中国贫困的特征。分析了2020年后贫困测度指标体系不完善，贫困识别难度较大、返贫预警防范机制不健全，返贫风险化解难度加大、贫困治理主体互动关系异化，贫困治理内生动力不足、协同治理机制不完善，长效治理机制亟须建立、国家治理体系和治理能力现代化持续推进，贫困治理现代化亟待实现以及扶贫措施供给与贫困需求匹配不够，市场扶贫主体亟需介入六大困境。并提出了要建立解决相对贫困的长效机制、阻滞返贫的风险预警与防范机制、多元主体的扶贫参与机制、贫困人口的内生动力发展机制、相对贫困的兜底保障机制的破解路径。
关键词：相对贫困；治理困境；破解路径；2020后；
作者简介：雷勋平，铜陵学院农村经济与文化研究所教授；张静，安徽中医药大学医药经济管理学院副教授。
一、问题的提出
十九大报告明确指出，要坚决打好精准脱贫攻坚战，确保2020年全面建成小康社会。全面小康社会造福全体人民，包括处于绝对贫困状态的人民(李小云，2019)，至此，中华民族千百年来的绝对贫困困扰历史即将结束，取而代之的相对贫困问题成为主流(叶兴庆，2019)，这也意味更加隐性、识别难度更大的相对贫困，成为2020年后中国贫困治理的重点和难点(林闽钢，2019)，且相对贫困会长期存在（刘永富，2018），势必增加贫困测度、识别与治理难度。十九届四中全会强调，要坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制，这不仅有利于脱贫攻坚成果的有效巩固与提升，也明示了中国贫困治理的新航向，即：相对贫困成为贫困治理的核心内容（李小云，2019）。因此，2020年后，如何识别贫困的特征、找寻其治理困境、建立长效治理机制成为政府和学术界亟待解决的前瞻性命题。
实施精准扶贫战略以来，中国在贫困治理方面取得了举世瞩目的成就，集中体现了习近平总书记的扶贫思想，饱含丰富的“中国经验”，向世界呈现了“中国样板”、贡献了“中国方案”与“中国智慧”（白利友、张飞，2018）。事实上，贫困是一个动态的演化过程，相对贫困会长期存在，贫困治理没有终点，只有连续不断的新起点（蔡昉，2020）。2019年，中央经济工作会议特别强调，要建立返贫风险防范与阻断机制、新型贫困人口发生实时监测机制，做到事前预防、即时扶贫与事后控制相结合。本文立足宏观层面，从经济管理视角阐述2020年后中国贫困的特征，深入分析中国贫困治理困境，据此提出治理的政策建议。
二、文献综述
国外早期研究主要从物质层面或经济意义上展开，开创了贫困系统性研究之先河（Rowntree，1901），重点聚焦于绝对贫困(ChArlsbooth，1902)，即：贫困被视为个人或家庭收入不足以维持基本生活需要的情形，或是一个地区经济欠发达的状态(MertonetAl.1961；h.p.FAirchilD，1962)。随着经济和社会的快速发展，国外学者认识到，贫穷不仅仅表现为缺吃少穿，遂以相对收益为切入点，在剖析个体收入及收益被剥夺的基础上，首先提出了相对贫困的概念，认为贫穷是相对于他人而言的社会丢弃、物质匮乏、能力缺失或被剥夺(Smith，1965；Susane，1976；TownsenD，1979）。鉴于此，学者们将社会因素引入，相对贫困理论被提出（汤森，1971)，该理论指出，虽然人们能满足生活的基本需求，但他们的生活条件和机会，如脆弱性、话语权（Chamber，1995；Thompson，2012；TanaKaetAl，2018）低于平均水平，或能力被剥夺（阿马蒂亚·森，2002)，则处在相对贫困(汤森，1971)。此后，绝对贫困和相对贫困的概念逐渐被认同，且被一些世界组织和国家政府所沿用（noorhiDAyAh，2017)。对比绝对贫困，相对贫困由于受经济因素、社会因素和其他因素多重影响，呈现相对性、多维性和动态性等特点(NajerA，2017；DeAK，2018；pomAti和nAnDy，2019)，势必增加贫困的识别难度，故相对贫困测度成为学者们关注的焦点。国外学者早期主要采用单一指标（如收入）测度贫困程度，随着社会发展和贫困问题的演变，从收入、能力和社会参与等多维视角测度贫困的研究日益增加(FieGehen，1977；stitt，1993；GrAnt，2008；s．AlKireetAl，2011；NicolAisuppA，2018；GaurAvDAtt，2019），具体包括:人类贫困指数(UnDp，1997)、多维贫困指数(chAKrAvArtetAl，2008；英国牛津贫困与人类发展中心，2010)、计数法（AtKinsonetAl，2003)、分位数方法（GrootAertetAl，2001）、多维贫困度量法(BranDolini，2009)等，且相关方法得到了实际应用(F．bourGuiGnon，2003；J.Deutsch，2008；D.BAttiston，2013）。实证研究方面，学者们相继聚集于区域相对贫困测度、基于健康数据的相对贫困测度（HabtamuesmaeletAl，2015）、基于贫困线的相对贫困测度（JolliffeetAl，2017）等。在贫困治理方面，更多的学者将精力放在贫困治理模式(stroupetAl，2012；mAnJenGwAetAl，2016)和治理对策（AAshA，K.etAl，2003；o’flynnJ，2007；stroupetAl，2012)上，常见的治理模式有政社合作模式（bishwApriyA，1994）、社社合作模式(Diochon，2013)和社会企业模式（mAriAm，2014）等。就治理对策而言，国外学者认为要制定减贫目标(Kwonh和Kime，2014)、区分主次矛盾（AlvAreDofetAl，2015），综合考虑贫困治理覆盖面(mArtinrAvAllion，1991）和资源分配（DAviDberriAn，2003），运用法制化手段，并辅以财税、金融和行政措施推进反贫(S.AlKire，2009；JesuitDetAl，2011；rAinwAterletAl，2013；moninoetAl，2016；hAGenAArsA，2017)，并从产业扶贫(KhAns，2019)、教育扶贫(susAnAcetAl，2019）、金融扶贫（mushtAqretAl.2019）等视角提出了贫困治理的对策和建议。
国内早期对贫困的认识主要局限于经济贫困，研究重点亦聚焦于绝对贫困。事实上，除了经济贫困，在资源贫穷、受教育程度、心理健康等社会指标方面也有体现，如舒适性差异（杨菊华，2010），贫困既是一个绝对的概念，又是一个相对的概念（童星、林闽钢，2011；林毅夫，2013），既相互独立，又相互衔接（唐钧，1994），消除绝对贫困后，取而代之的相对贫困将会出现（李小云，2019），且会长期存在（刘永富，2018）.贫困测度与识别作为贫困治理的首要环节，也就显得尤为重要（邹薇、方迎风.2012）。从实际来看，只用单一收入指标确认相对贫困，可能会导致数据偏差与贫困瞄准出现错误（洪名勇等，2017；贾海彦、王晶晶，2019）；从理论来看，隐藏在生命过程中的贫困因素（如经济脆弱性、社会排斥、环境等）更多地体现在客观和主观方面（杨文，2012）。因此，多维度视角测度相对贫困成为必然（王小林，2012；张全红.2017）。既有文献表明，国内常用的贫困测度方法主要有：loGistic回归模型（张文娟等，2018）、多维贫困指数（高明、唐丽霞，2018）、多维贫困识别指标体系（李小云，2005；刘小鹏、苏胜亮，2014；宋扬、王暖盈，2019）和多维贫困测量方法（简称Af方法）（张晓颖等，2016；邓婷鹤等，2019）等；实证研究方面，一是利用CHNS数据（如收入、教育、生活质量等），来研究中国的多维贫困及其动态（邹薇、方迎春，2011；王小林，2013），二是立足国家、省市等层面展开实证研究（刘风、向德平，2017；王志章、王静，2018；王三秀、刘丹霞，2019；陈秋红、粟后发，2019）。就贫困治理而言，中国已逐步形成利贫性增长、包容性发展和多维度扶贫的“三支柱”制度框架，有效推动了中国贫困治理工作（张晓颖、王小林，2019）。尤其是党的十八大以来，针对贫困治理，中国政府设计了系统化的治理制度，创新了相应的治理政策，实现了治理视角、治理理念和治理路径的转变（向德平、华汛子，2018），推动了贫困治理范式从“政府主导范式”到“市场主导范式”再到“公共治理范式”（翟军亮、吴春梅，2019）的逻辑转变，嵌入式贫困治理模式（袁立超、王三秀，2017）、基于农业合作社的贫困治理模式（刘风，2018）、基于产业的贫困治理模式（王小林，2018；许汉泽、李小云，2019）、新时代贫困治理机制（邢成举、李小云，2019）以及法制化与标准化的贫困治理体系（刘建，2019）等贫困治理模式与对策相继出现。
综上所述，国内外学者在贫困测度与治理方面取得了较为丰硕的成果，为本文研究奠定了基础。但是，既有文献对2020年后的贫困关注明显不足，可能导致一定程度的贫困识别数据“失真”和偏颇的结论，显然不利于贫困治理机制与对策的动态调整和治理效果的提升。鉴于此，十九届四中全会提出了“建立解决相对贫困的长效机制”的崭新概念。基于这一全新治理理念，本文首先剖析了2020年后中国贫困呈现的特征，进而阐述了贫困治理的现实困境，并提出破解路径。
三、2020年后中国贫困的特征
2020年是全面决胜小康的关键之年，也是确保脱贫攻坚目标任务如期全面完成的收官之年。随着精准扶贫战略的实施，中国做到了精准施策、精准脱贫，脱贫攻坚工作取得了重大成就。与此同时，2020年后中国贫困问题将变得日益尖锐，与以往的收入或经济贫困相比，贫困由于受经济因素、社会因素和其他因素多重影响，总体呈现相对性，具体表现为多维性相对贫困、流动性相对贫困、发展性相对贫困（邢成举、李小云，2019）。
1．绝对贫困消除，贫困呈现多维性
贫困的核心是“缺少”，最直接的表现就是入不敷出。2020年后，这种“缺少”将会彻底消除，以经济收入作为单一衡量标准的一维贫困也将从此消失，人们追求的重点转向物质生活的质量和精神文化生活。此时，贫困就综合表现为相对于他人而言的物质匮乏、能力剥夺和社会抛弃（townsenD，1971），正如相对贫困理论（townsenD，1971）指出，虽然人们可以满足基本生活需求，但他们的生活条件和机会，如脆弱性、话语权(tAnAKAetAl，2018)低于平均水平，或者基本可行能力被剥夺（AmArtyAsen，2002），那么贫困就从一维转向多维。2012年中国贫困发生率为10.2％，截至2018年年底，该指标仅为1.7％（邢成举、李小云，2019）。中国国家统计局2019年实施了城镇人口多维贫困测度工作，结果发现36.9％的城镇人口处于多维贫困状态(冯怡琳，2019)，表现为健康贫困、教育贫困或能力贫困等。
2．城乡融合发展逐步推进，贫困呈现流动性
一方面，随着中国新型城镇化快速推进，更多的农村人口也随之向城市涌入，农村原有生活方式受城市的影响愈发强劲、深远。自2011年以来，中国以农村人均纯收入确定贫困线标准，分别是2011年2300元／年、2015年2800元／年和2016年3000元／年。而现行社会公认正确合宜的生活水平多以城市生活标准而定（童星，2018）。同时，从中国各地公开的全面小康指标标准来看，城市居民可支配收入与农村居民纯收入之比均超过２∶１，显然，城镇流动人口（主要是农村人口）以不及城市居民一半的收入，很难享有与城市居民相同的生活品质，从而陷入流动性贫困。
另一方面，在城乡融合发展背景下，农民工进城务工、子女随迁，甚至工作后也直接落户城市。可能存在这样一种现象，2020年后，进城务工的农民在家乡所在地是非贫困人口，但在某一城市务工后，就成了贫困人口。这就是在人口流动加剧的大背景下，造成了这样一种现象，即：某一特定空间的非贫困人口，因为某种原因迁移至另外一个新的特定空间，他们就由非贫困人口变为贫困人口，自然地陷入新的贫困——流动性贫困（唐任伍等，2020）。
3．中国社会主要矛盾发生变化，贫困呈现发展性
中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”（习近平，2017）。新时代，美好生活主要以丰富的内涵、社会成员的合法权益得到有效保护、自然环境优美等方面综合体现，就是要为人民提供高品位、高层次和高质量的生活（汪青松、林彦虎，2018）。通过“两不愁三保障”的精准扶贫，2020年将实现贫困人口全部脱贫，中国也将实现全面小康。从需求层次来看马斯洛的观点，2020年后，在生理需求和安全需求中国人已得到满足，他们关注的焦点是美好生活的新时代，也就是追求社会交往、尊重和自我实现方面的需要（亚伯拉罕·马斯洛，2007）。至此，贫困发生了以下变化：生存型→温饱型→发展性（杨菊华，2020），此时，衡量贫困与否的标准也由生存和温饱转向持续发展，因此，较高层次的社会交往等需求，在2020年后成为中国人民最迫切的需求，贫困也将由生存型贫困转向发展性贫困。
四、2020年后中国贫困治理困境
1．贫困测度指标体系不完善，贫困识别难度较大
2020年中国全面消除绝对贫困，此后，取而代之的将是更加隐蔽、识别难度更大的相对贫困，值得研究和关注的重点是相对贫困将会长期存在（刘永富，2018），贫困测度与识别作为贫困治理的首要环节，也就显得尤为重要（邹薇、方迎风，2012）。新中国成立以来，中国在贫困治理方面取得了巨大成就，但在贫困测度与识别方面多采用西方的理论体系与测度方法。2020年后，如何构建一套既具普适性，又具中国特色的贫困测度指标体系，设计贫困测度的总框架，并在该框架指导下，运用上述指标体系获得贫困的各项指标测度值（如总体贫困发生率、区域（或领域）贫困发生率、群体贫困发生率等），识别相应的贫困状态，这些成为2020年后中国贫困治理的理论重点和实践难点。
2．返贫预警防范机制不健全，返贫风险化解难度加大
常见的返贫类型主要有断血性返贫、狩猎性返贫、失敏性返贫、转移性返贫和传递性返贫（何华征、盛德荣，2017）。在返贫问题的处理上，中国多侧重于理论研究，付诸实践层面的行动较少（范和生，2018）。学者们多侧重于返贫的根源、成因分析及事后治理（包国宪、杨瑚，2018），缺少事前预警与防范，关注层面多为返贫现象出现后如何处理，没有考虑返贫的“触发器”，也自然较少涉及返贫发生前的预警与防范。事实上，阻止返贫的重要手段是持续脱贫，持续脱贫的关键就是要建立返贫预警防范机制。对于这一点，习近平总书记曾提出了明确要求，强调要把返贫防范摆到重要位置。2020年，正式摆脱贫困，通过建立预警返贫的风险防范机制，以进一步增强脱贫攻坚成果的巩固。但是，就中国而言，总体表现为对脱贫户的持续关注不够，如很少或没有关注脱贫户后续的就业状况、产业发展状况、自身发展动力与能力、社会保障等（章文光，2019），即便关注，其覆盖面也相对较窄，关注对象仅局限于部分脱贫对象，对尚未脱贫以及徘徊在贫困线边缘人口的关注明显不够（包国宪、杨瑚，2018）。导致上述现象的原因有二：一是中国返贫预警防范机制不健全，致使实际操作中政策依据与理论指导不足；二是返贫诱因较多（蒋南平、郑万军，2017），致使返贫风险化解难度加大。
3．贫困治理主体互动关系异化，贫困治理内生动力不足
社会经济发展的参与不平等与劳动成果的占有不公平，是贫困的本质表现，也决定了中国贫困治理要从“授之以鱼”逐步过渡到“授之以渔”（贺庆生、刘叶，2015）。从贫困治理主体来看，2020年后，以政府为主导的贫困治理到多元社会主体协同治理的逻辑演变，将推动中国贫困治理走向深入，这也是新时代贫困治理的重要手段。同时，兴起的新治理理论强调，多元社会治理主体间是合作伙伴关系，在主体地位上体现为完全平等，在主体治理行动上体现为完全自主。但是，从中国贫困治理实践及趋势来看，治理主体多表现为一种自上而下的依附关系，致使主体间关系不对等、互动关系异化，具体表现为单向占有的主客关系，而非双向平等的互动关系。从贫困治理对象来看，一是“等靠要”的思想较为严重，更有甚者把贫困户作为羡慕的对象，因为贫困户能享受诸如教育、住房、医疗等方面较多的优惠政策（李冰，2019）；二是2020年后，部分脱贫人口仅仅是经济上脱贫，尚未从思想上脱贫，“灌水式”、“输血式”的扶贫方式没有起到“扶志”和“扶智”的作用，导致脱贫人口自我改变的决心和能力不足。至此，必将导致贫困治理内生动力不足，持续稳定和提升脱贫质量乏力。
4．协同治理机制不完善，长效治理机制亟须建立
中国贫困治理取得了重要成就，但是，从治理实践来看，各贫困治理主体协同度缺乏，尚未产生1＋1＞2的协同效应（马景瑶，2018）。原因在于协同治理机制不完善甚至缺失。一是信息共享机制缺失。2020年后，刚刚全面脱贫，各治理主体可能没有硬性的扶贫任务，但均有自己的扶贫目标，可能导致各治理主体缺少目标协同，也就不可能做到信息共享，进而导致行动不同步、进度不统一，难以形成贫困治理合力。二是激励考核机制不完善。2020年以前，各级政府都有脱贫攻坚的压力和任务，考核的标准就是全面脱贫，如第三方扶贫监测等考核手段多为强制性的负激励手段，正激励不够。但是，2020年后，为了更好地巩固脱贫攻坚成果，必须调动贫困治理主体的积极性和主动性，中国硬性的精准脱贫任务已经完成，激励考核机制显得尤为重要，尤其是正向激励机制亟待完善。三是多元主体参与机制缺失。中国扶贫从某种意义上说是一项政治任务，政府和事业单位（定点帮扶单位）是贫困治理的主力军，自然不需要建立多元主体参与机制（杨华锋，2017）。但是，2020年后，以政府为主导的扶贫方式将向多元主体参与帮扶转型，建立吸引社会组织、市场主体等参与扶贫的机制尤为重要。可见，中国贫困长效治理机制亟须建立。
5．国家治理体系和治理能力现代化持续推进，贫困治理现代化亟待实现
党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国全面深化改革的总体目标。中国贫困治理，作为国家治理的重要组成部分，习近平总书记多次强调，实现贫困地区的小康，为全面完成小康社会建设的先决条件。由此可见，为了实现国家治理能力现代化，必须首先实现贫困治理现代化（莫光辉、皮劭轩，2019）。2020年后，贫困呈现新的特点，贫困治理现代化亟待实现。从经济治理体系来看，缺乏长效监管机制，致使部分地区在贫困治理上追求短期效应，基层扶贫资金监管缺位。从政治治理体系来看，扶贫制度体系不够完善，部分地区政策执行力度不够，甚至与扶贫政策存在偏差。从文化治理体系来看，贫困人口大多文化程度偏低，文化生活匮乏甚至缺失，导致贫困治理内生动力不足。从社会治理体系来看，尽管2020年全面脱贫，但农村基础设施不够完善、农村劳动力不足、返贫风险存在且时有发生等问题时刻存在。从生态治理体系来看，贫困治理考核中尚未纳入环境保护、生态文明建设等指标，生态文明制度体系不健全。从党的建设体系来看，党员干部是参与扶贫工作的主力军，部分党员的思想政治觉悟有待进一步提高，党建工作机制尤其是基层工作机制，应随着2020年后贫困形式的变化不断创新。从法治建设体系来看，贫困人口的法治思维薄弱，贫困地区的法律体系亟待健全。
6．扶贫措施供给与贫困需求匹配不够，市场扶贫主体亟需介入
习近平总书记强调“发展产业是实现脱贫的根本之策”。鉴于此，各级政府尝试把培育和发展产业作为推进贫困治理工作的重要手段。但是，从中国贫困治理实践来看，产业扶贫等政策举措无法满足贫困群体的目标追求和价值取向等需求，致使扶贫措施供给与贫困需求匹配不够（陈秋红，2018）。究其原因在于，贫困人口缺乏政策性选择措施，市场扶贫主体介入不够，且这种现象在2020年后很长一段时间内都将存在。因为政府可以通过行政手段治理贫困，但是，却不能用该手段掌控市场，例如，在产业扶贫方面，政府可以通过行政手段或政策措施影响甚至是干预贫困人口参与产业的培育与发展工作，但在市场经济下，政府无力保护贫困人口及相应的产业，由于市场的不确定性，可能影响产业扶贫的效果和质量。由此可见，2020年后，中国贫困治理主体除了政府和事业单位外，亟需市场扶贫主体（如企业等）的参与和介入。
五、2020年后中国贫困的破解路径
1．建立解决相对贫困的长效机制
2020年后，中国贫困从绝对贫困转向相对贫困，因此，要建立相对贫困的长效治理机制，一是结合中国各地经济社会发展和生活水平，通过调查研究和对比分析，重新制定相对贫困标准线；二是采用定性分析与定量分析相结合的方法，诊断并识别影响相对贫困的关键因子，揭示相对贫困的形成机理，掌握相对贫困的致贫原因，从主观和客观两个方面对相对贫困人口实施分类，以便在治理上“对症下药”。
2．建立阻滞返贫的风险预警与防范机制
2020年后，阻滞返贫成为中国贫困治理的重要任务。对此，一是要深入分析返贫的诱因及致贫因子，正确识别返贫的类型，为返贫风险预警与防范提供依据；二是根据返贫类型及其诱因，建立相应的评价指标体系，多维测度并具体识别贫困的状态和类型；三是立足评价结果，按照警度实施风险预警，并采取不同级别的防范措施与应对之策；四是做到返贫风险事前预防、事中控制和事后处理的三级防范，力争将返贫风险降到最低限度。
3．建立多元主体的扶贫参与机制
随着中国持续推进国家治理体系和治理能力现代化，在贫困问题上，多元主体参与贫困治理是一种趋向，中国贫困治理的社会共治局面将逐步形成并成为必然。2020年后，中国应从以政府为主导的贫困治理逐步转向集政府、社会公众、市场等多元主体参与的共同治理。因此，要通过建立系列激励机制，吸引市场等力量充分介入，以此协调贫困治理措施供给与贫困人口需求之间的矛盾，进而调动贫困治理主体的积极性、增强贫困人口自信心、激发贫困人口自身动力，持续提升贫困治理效果和质量。
4．建立贫困人口的内生动力发展机制
中国贫困治理实践表明，影响扶贫效果和诱发返贫的关键因素之一，就是脱贫人口内生动力不足。特别是2020年全面脱贫后，各级政府扶贫压力较弱，内生动力不足将成为返贫的关键诱因。因此，一要进一步做到“志智双扶”，从思想观念上激发脱贫人口的斗志，赋予他们求上进的决心及努力的动力；二要进一步加大脱贫人口的培训力度，让他们获得一技之长，掌握追求更高质量生活的本领；三是必须进一步发挥指导作用，通过激励机制，调动扶贫主体（如当地企业和企业家等）的积极性和主动性，从而提供就业岗位和就业机会，帮助人们摆脱贫困。
5．建立相对贫困的兜底保障机制
2020年后，随着人们生活水平的提高，部分人将成为新的贫困人口，为了保障他们的生活，应实现相对贫困线与当地低保标准并轨，建立相对贫困的兜底保障机制。在具体的治理实践中，要整体梳理原有碎片化、效益不高的各类救助政策，制定系统的贫困治理政策工具包。尤其是对因残致贫、因公致贫的人口要在政策中明示，实行终身帮扶、终身兜底。
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