从今年全国两会、企业家座谈会强调“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，到中央政治局会议指出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，“双循环”新发展格局逐渐成为全社会关注的热点话题。

中国宏观经济学会副会长、秘书长王建曾经在1987年，也就是33年前，提出了“国际大循环经济发展战略的构想”并得到时任国家领导人的认可。此后，国家在沿海地区大力发展外向型经济，国际大循环发展战略，在我国经济社会的发展中产生了巨大影响。

作为国际大循环战略的提出者和领域内长期的研究者，王建对目前备受关注的双循环发展格局有着怎样的理解？以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，与之前的发展战略有怎样的区别和联系？它到底是为了解决什么问题？又该如何破局和落地？

近日，记者对王建进行了专访，他对上述问题进行了深入解读。

新发展格局不是闭关自守

记者：您对新发展格局如何理解？这是出于什么样的考虑？

王建：在我看来，“双循环”事实上是一个定义，是对一个国家经济格局现状的描述。现代社会，任何一个国家，只要有对外贸易，都会有双循环，也就是同时存在对外贸易和国内经济发展。不过，现在大家关注的国内大循环，和当年我提出过的国际大循环，这两种提法，就带有倾向性了，意思是希望以哪一种循环为主。

当然这里所说的国内大循环为主体或者国际大循环为主体，并不是其占GDP的比重更大，而是希望其发展速度更快。比如，国内大循环为主体，就是希望国内需求增长快于对外贸易增长；国际大循环为主体，就是希望对外贸易需求快于国内需求增长或者GDP增速。

实际上，除了一些主要依靠外贸收入、经济体量特别小的国家，绝大部分经济体内循环占经济总量的比重都会大于国际循环，对外贸易占GDP的比率不可能超过100%，“大”和“小”实际上体现的是一种政策导向。

同时，我还想强调，国内大循环和国际大循环都是一种内生性的要求，不是一种外生性的要求。很多人说，因为中美关系变化、中美经贸摩擦等原因，中国某种程度上需要闭关自守，所以我们需要强调靠国内市场发展，要脱离世界市场，然后才产生了这种战略，我觉得这种表面化的解读是非常错误的。

在我看来，决策层并不是这种认识，从国际大循环向国内大循环为主体转变，是内生性的要求，不要把它看成是外生的。

在同一个循环圈考虑国内国际问题

记者：从国际大循环发展战略到国内大循环为主体的双循环发展格局，这背后体现了怎样的变化过程？

王建：国际大循环到国内大循环的演变过程是一条主线。

解释这个问题，首先要讲清楚国际大循环产生的背景，也就是当时决策层会接受我的建议，提出和执行沿海战略，参与国际经济大循环的原因。

当时我们在沿海地区发展劳动密集型产业，利用国内国际两种资源、两个市场，实现中国的外向型发展，把劳动力的转移融入外向型经济的过程，都是实行国际大循环战略的体现，这些都是基于当时历史条件需要做出的选择。

在新中国成立之初到上世纪80年代的30多年里，我们实际上一直处于外部的军事包围和经济封锁之中。这种情况下，中国要发展，首先就要在军事上能够做到自保，也就是别的国家不敢来打你。要做到这一点，首先就要发展国防工业，要制造枪炮子弹、飞机坦克，后来还有原子弹、卫星。

这些都是重工业，最大特点是人均资本占有率特别高。它不像纺织厂，有很多工人，没有太多的设备，是劳动密集型的；军事工业所依托的化工厂、机械厂、钢铁厂等，特点是需要的工人相对较少、设备比较多。

但是，在1949年新中国成立的时候，中国是一个典型的农业国，按照正常的产业积累规律，农业是最差的，接着是轻工业，轻工业发展起来之后，才能够为重工业提供积累。在必须首先发展国防工业的情况下，我们主要采取了依托计划经济的体制，它的机制就是用严格的户籍管制办法，不让农民进城，进而减少对城市建设的投入。

这一过程中，我们一直都有着非常明显的城乡差别，比如，工人的工资水平相对比农民高得多。我当年插队的时候，一年才分几十块钱，但是工人的工资一个月就有几十块钱，城乡的收入水平、消费水平差别很大。

当时，如果让农民进城，他们的消费水平就会提高一大截，而且还要有大量配套的建设，比如医院、学校、住宅等等，这些都需要一大笔钱。而我们把这些钱拿去发展军事重工业，就没有办法让农民进城，进而形成了一种高积累的发展模式。

此外，我们还把工业产品的价格卖得特别高，把农产品的价格定得比较低，通过限制城乡流动和工农产品交换的剪刀差，在新中国成立后的前30多年，我国的军事重工业实现了快速发展。

不过与此同时，在经济发展中，也出现了一些问题，比如，大量的农村剩余劳动力、老企业长期得不到改造等。

企业发展过程中，需要更新改造资金，一些机器用了二三十年，不能再用了，需要更换，为了有资金对企业进行更新改造，在发展过程中，每年需要从生产价值当中提取折旧费用，但是为了实现重工业的快速发展，我们把折旧甚至大修基金都拿去扩大再生产，搞新摊子了，造成大量老企业得不到改造，这也形成了改革开放以后，我们要面对的一个问题。

另外，80年代以后，世界环境也发生了变化，日本和亚洲四小龙开始进入产业结构升级时代，需要把原来低档次、技术含量低、耗费劳动多等类型的产业转移出来，形成了一种新的经济环境，也给我们提供了新的机会。所以改革开放以后，就有很多台商、港商、日商等希望来中国办厂投资，这样也就产生了我们如何去把握和落实国际机会的问题。

记者：当时提出国际经济大循环发展战略的机缘是怎样的？

王建：当时，我参加了国务院十年规划专家小组的工作，经常参加会议讨论国家经济社会发展过程中存在的问题，反复听当时的领导讲这些问题，但是并没有明确的解决方法。

我的思考是，如果仅在国内发展的范围内解决这些问题，是没有出路的，这不是能够在国内封闭解决的问题。因为当时我们已经在实行改革开放了，如果放在国际市场上，用一个大的循环圈去考虑问题，把国内国际的产业打通，或许就能够有解决的方案。

经过反复思考，我发现如果能够在沿海发展劳动密集型产业用于出口，就可以在转移大量剩余劳动力的同时获得外汇，而外汇代表一些资源的供给可以从国际市场上购买获得，比如老企业改造所需要的技术设备等。这样我们的老企业就可以得到改造，进而支持乡镇企业，继续发展劳动密集型企业出口创汇，推动外向型经济的发展。

把国际国内的机会和矛盾，放在一个循环当中去考虑，既利用了国际的机会，又解决了国内的矛盾，这也是我把这个方案起名为“国际大循环”的原因。

后来，我把这一思考写成了一篇3000多字的文章，大标题叫做“选择正确的长期发展道路”，副标题是“关于国际循环发展战略的构想”，几经周折，通过你们新华社的渠道报送到决策层，当时的领导人看到后，认可了这个思路，也就有了后来我国外向型经济的快速发展。

新发展格局与城乡二元结构密切相关

记者：后来国际国内形势发生了哪些方面的变化，促使我们需要在当前构建“双循环”新发展格局？

王建：上世纪80年代以来，我们实施国际大循环，大力发展外向型经济，很大程度上解决了农村大量剩余劳动力转移、企业升级改造和利用国际资源及市场的问题。但是，随着国内外经济形势的变化，我国长期经济发展过程中形成的城乡二元结构开始严重制约经济社会的发展，这种现象在2007年国际金融危机爆发，外需萎缩之后逐渐显现。

所谓城乡经济二元结构就是先进的城市落后的农村、先进的工业落后的农业、工业化超前城市化滞后的一种经济发展状态。因为我们用计划经济实现了重工业的超前发展，这种城乡二元结构的问题非常严重。

改革开放后，我们作为一个朝向市场经济的国家，市场本身也要求要矫正这种扭曲，解决劳动力转移、城市化滞后的问题。应该说，从上世纪80年代开始，发展劳动密集型、外向型经济，转移农村剩余劳动力的战略目标，在2010年之前得到了解决。

2007年国际金融危机爆发以后发生了一些变化，农民工的工资出现明显上涨，沿海地区出现民工荒。对于这一现象，不少研究者提出，中国的人口红利结束，刘易斯拐点出现，意思是农村剩余劳动力的转移过程结束，中国劳动力供给从严重过剩到劳动力不足。

但是上世纪80年代以来，我们推动解决农村剩余劳动力融入外向型经济问题的过程中，解决了农民变成工人的问题，城乡二元结构的问题并没有解决，工业化超前、城市化滞后，农村剩余劳动力没有变成市民的问题仍然存在。

在一定时期内，这是一个储蓄机制，是我们经济发展的优势。农民住工棚，十几个人甚至几十个人住一个大房间，吃着很粗糙的食物，在城里不买房、不买车，家人也不在城市。在全球化高涨时代强大的外需支撑下，在这种城乡二元结构发展模式下，3亿农民工节约出来的大量剩余产品，提供给了海外，形成了大量的对外贸易，由国内的储蓄变成了外汇储备，所以我们的外汇储备快速增长，形成了世界上最庞大的外汇储备。

但是，2007年以后，发达国家经济发生变化，消费能力越来越低，反映到国内，就是我们的外贸增速开始下降。现在，由于新冠肺炎疫情，外需被进一步压低，我们依靠外需的增长模式变得不可持续。

外部需求萎缩后，城乡二元结构下的强制储蓄机制又让内部需求增长缓慢，想要解决发展问题，国内经济大循环为主成为解决方案。这也是我认为，从国际大循环到国内大循环是一条主线的原因。

用城市化保障国内大循环落地

记者：城乡二元结构之下，主要发展国内经济大循环成为必然，需要哪些政策措施保障其落地实施呢？

王建：长期的城乡二元结构，造成当年我们用国际大循环解决了农村剩余劳动力问题，但是其中缺了一环，没有解决农民转化为市民的问题，农村城市化问题只完成了一半，劳动者的身份转化了，消费者的身份没有转化。这样一个机制就导致了外需萎缩之后，内需无法接替上来支撑经济增长，要想实现内需支撑经济增长，就要打开城乡二元结构。

我认为，想打开城乡二元结构，就要解决农村人口在城市定居的问题。现在农民工已经进城了，农村也没有太多的剩余劳动力了，需要解决的是农民工家庭进城的问题。把他们的父母、子女带进来，让农民工在城市有家庭，然后解决他们在城市的住房、社保问题，这些问题是我们的历史欠账，应该由政府来补上。

到今天，我认为这个问题就是要用国内大循环来解决，要通过农村人口城市化，提高农村人口、农民工的消费需求来解决。所以我认为，以国内大循环为主体、发展国内国际双循环格局，需要把城市化作为我们的主战略来提。

当年，我们发展国际大循环，把经济发展融入外向型经济，解决了农村剩余劳动力的问题，成功了；今天，我们通过将农民工城市化的方式，将农村剩余劳动力转移的下半段解决了，我们的国内经济大循环才会有效果。

记者：那如何解决农村人口城市化的问题？

王建：第一，要解决这个问题，我们的目标不是农民工进城的问题，而是其整个家庭进城的问题，要一块都给他们城市户口。

第二，这些人进城，要解决他们的住宅和社保问题。比如，要建设大量的廉租房，因为他们没有钱在城市购买商品房。虽然打工过程中，他们存了一些钱，但是离在城市购买住房还很远，国家应该拿出土地和资金，给他们建设廉租房，这个是对过去我们发展过程中农民所做贡献的补偿。

第三，还要给他们社保，其中最主要的就是医疗和养老保障，必须要解决，不解决这两个问题，农民工进城后不敢消费。这部分也需要政府来解决。

记者：政府解决这些问题的钱从哪里来？

王建：经济增长放缓，加上财政支出的刚性增长，政府也没有这部分资金，可以通过发30年长期特别国债来解决资金问题，比如，每年发5万亿元或者更多的国债。

目前，我们每年都会发大量的国债，企业债的规模也有几万亿。为了解决制约经济增长的最主要问题，我认为每年发行5万亿元甚至更多的特别国债是可行的。

同时，建设廉租房的资金投入，可以通过租金或者多年以后房屋以租转售来偿还。比如，农民工租赁30年，30年后，可以将租金抵扣房款，再补一部分差价，卖给他们，这样既解决了国债问题，也解决了农民工住房的问题；社保其实也一样，有了社保，农民工变成市民后才敢在城市消费。

现在也有测算，比如一个农民工进城需要多少钱，5万、10万元的说法不等，即使按照每人10万元投入计算，每年解决3000万人进城的问题，也就需要3万亿的投入，连续干10年，就能够解决3亿农民工进城的问题。利用15年左右解决5亿农民进城的问题，有3亿左右农民留在农村，将会是一个比较理想的状态。

农业现代化问题随之解决

记者：解决了大部分农民进城的问题，是不是现在困扰农村的生产率低下、成本过高等问题也会得到缓解？

王建：农民工进城的另一头连着农村。直到今天，我国还有2亿多的农民家庭，农民工进城后，同时还拥有农村土地的承包经营权。目前我国规模化种植在18亿亩耕地中只占不到四分之一，农业生产方式还是以家庭为主体，没有脱离原始传统自然经营的农业。

要想在2035年基本完成现代化建设，就必须完成农业的现代化，也就是到时候农业必须实现全面机械化，不能再实行以家庭为基本单元的农业生产方式，不能是2亿多农民来解决14亿人的吃饭问题。

现在的农村家庭，每个家庭平均耕地占有量只有6亩多，没有办法实行大规模机械化，如果每个家庭50亩，或者更多，这种状态可以得到改善。从这个角度看，我们也需要实现农村人口2亿左右，其中5000万左右农村劳动力从事农业生产的状态。要想实现这种状态，就必须让更多的农民及其家庭进城，这是一个历史趋势。

落实的方式可以是，在给予进城农民相应的福利同时，让他们让渡在农村的土地承包经营权及宅基地，留给农村那些不出来的人，在这一过程中要给予他们选择权。

我把这一政策叫做“二换二”，就是用农村土地承包经营权和宅基地换取城市的廉租房和社保。我认为，不搞“二换二”，农民的家庭就出不来。如果给了城市的房子和社保，农村还保留土地，中国的农业现代化也很难实现。当然，具体的操作也可以有多种形式。比如，类似重庆推出的地票制度，将农村的土地进行折价，换取城里的房子和福利等等，给予农民比较灵活的选择空间。

如果我们能够解决城乡二元结构问题，完成进城务工人口的城市化，农业人口减少，每一个家庭种植面积大幅增加，农业生产效率肯定会更高，农业生产成本也会更低。

本文来源：财经国家周刊