[内容提要]强势国家与政府善治因何而成，如何关联，这是政治学研究中的重要议题。孙中山、胡佛与福山关于国家与政府的观点或可引导我们进行更深入的思考。在孙中山看来，只有道德的互助才会促进国家的团结，他重视国家角色，也强调政府效能；胡佛同样将国家视为道德的有机体，认为必须在政治结构上厘清国家与政府的关系；福山则强调了强国家、法治和民主问责对于良好政治秩序的重要意义。从历史维度来看，孙中山的“保中国，不保大清”理念中包含了国家与政权的权能分际，这是理解五权宪法制度设计的基础，而“三民主义”应该置于国家、政府与政策三层次互动关系中考察。从比较维度来看，中东欧国家的转型经验彰显孙中山的国家观及其当代意义，这些国家之所以走上分裂与解体一途，是因为国家结构与政府体制之间的矛盾冲突，亦即在民族和民权层面出现严重扞格。
[关键词]国家结构；政府体制；五权宪法；三民主义；中东欧转型
一、引言
对于国家结构与政府体制之间的关系，相关的讨论汗牛充栋，近年来相当多的篇幅集中在关于国家职能的探讨，分析国家为什么成功或失败，为什么会出现弱势的国家、无能的政府，进而分析强势国家与政府善治的具体成因。
本文将针对孙中山、胡佛与弗朗西斯·福山的观点进行比较分析，并探讨国家与政府之间的职能分际，以及在当代面临的现实挑战。
二、国家的界定与指涉
什么是国家？美国政治学者米格代尔提出了下列的定义：“国家是一个权力场，其特征是通过使用或威胁使用武力而试图控制人的行为。它具有两个相互联系的方面：（1）一个在一定领土上的有内聚力的支配性组织，这个组织从其所辖领土内生长出来并代表领土内的所有人民；（2）该组织各组成部分的实践。”
米格代尔进一步阐明，国家的形象中包含了两个彼此相悖的基本因素：第一，国家该如何治理一个高度异质化的社会？根据韦伯所说，国家是通过一定领土内合法的垄断武力而实现人统治人的关系。基于此，国家拥有广泛的社会控制力，国家的最根本工具是暴力，并运用权威的力量去驯服各种分殊的信念。第二，国家如何才能取得民族的忠诚？如何让民众愿意支付维持国家及保卫国家的费用？涂尔干认为，国家植根于社会之中，而非凌驾于社会之上，国家是所有事务聚集在一起的中心点。国家联合了由社会集体在长时间内酝酿产生，并在每个成员之中散布的情感、理想和信念。在这一意义上，是民族创造了国家。国家最根本的工具是忠诚或合法性。权威必须获得民众的服从，而忠诚也就意味着获得民众的支持，通常这是指自愿的支持。
上述的分析凸显了国家的暴力性与合法性的双元特质，但却忽略了国家的道德性和正义性，以及国家如何得以维续的原则。究竟国家、民族与政府之间有怎样的关系，以及其间的分际为何，在上述的定义中也未得到厘清。
三、中国与西方国家观的分歧
荷兰学者弗里斯（Peer Vries）指出，西方人和中国人对于国家角色有着截然不同的观点，他认为，在欧洲，战争就像“双手沾满鲜血的护士培育了各国的凝聚力”；但是在中国，国家首先扮演的是“道德秩序维护者的角色”。基于此，孙中山指出“有道德始有国家，有道德始有世界”，“社会国家者，互助之体也，道德仁义者，互助之用也”。“大凡一个国家所以能够强盛的原故，起初的时候都是由于武力的发展，继之以种种文化的发扬，便能成功。但是要维持民族和国家的长久地位，还有道德问题，有了很好的道德，国家才能长治久安。”
换言之，在孙中山的眼中，只有道德的互助才会促进国家的团结。基于此，中国传统的民本思想特别强调为政以德，为民请命，体察民瘼民隐，多为人民办实事、做好事，政府官员必须积极地替民众谋福利。因此，长期以来一直有“建立大有为政府”“做父母官”“施行德政”这一类的说法。这显然与西方自由民主（liberal democracy）体制下强调“有限政府”（limited government）、“最小政府”（minimal government）的观念，截然不同。
西方自由主义强调保障人民的权利（rights）、限制政府的权力（power），避免掌握权力者为恶，侵犯人民的权益。换言之，自由民主将政府视为人民的敌体，是人民的自由之敌，一个好政府就是功能简单、权力有限的政府。
换言之，在中国人心目中的“德政”或“大有为政府”，正是许多西方人（至少是里根一类人）眼中的“恶政”和“坏政府”。但是，这样的观念目前在西方国家也已逐渐发生变化。
四、福山的历史终结论及其转变
20世纪90年代初，著名的美国学者福山针对当时苏联、东欧的民主化和自由化改革，提出了“历史终结”（The End of History）的说法。他认为，西方的自由民主终将取代其他意识形态，取得全面的胜利。可是随后实际的发展，在中东欧和苏联地区却出现了民族倾轧、政治衰败、经济萧条和社会动荡，民主化的发展和市场化的转型并不顺利。其中还出现了南斯拉夫前后十几年的血腥内战、高加索地区持续的流血冲突、乌克兰顿挫的颜色革命，以及俄罗斯、匈牙利等地经由选举出现的民选独裁（electoral autocracy）的现象。换言之，自由民主非但未能得到全面的胜利，民主化与自由化的转型过程反而常会给当地民众带来持久的苦难与折磨。
而今，民粹威权（populist authoritarianism）政体和“不自由的民主”（illiberal democracy）的现象从波兰、匈牙利一直延伸到摩尔多瓦、俄罗斯、白俄罗斯和中亚各地，反而成为一种政治新常态。
二十多年过去后，福山在近著《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》一书中，修正了以往对自由民主全面肯定的乐观立场。他指出：自由民主政体或许必须被某种更好的制度取代，民主制度只不过是政治稳定的一个组成部分。在错误的情况下，民主政府面临了太多相互冲突的要求，从而侵蚀了政府施展权威的能力。
福山的核心论点是：一个政治秩序良好的社会需要三项构成要素：强而有力的国家（strong state）、法治（rule of law）和民主问责（democractic accountability），三者缺一不可，重要的是把三者的顺序摆对。民主并不是第一位的，强而有力的国家和有效率的政府，显然更为重要。
西方的自由民主体制一向不赞成赋予政府和官员过大的权力。福山强调，强而有力的政府不一定是大政府。稳定的社会可以在一个精简的福利体系（如新加坡）下运行，也可以在一个规模大得多的体系（如荷兰）下运作。相较之下，中国因帝国历史的传统而拥有强大的中央政府，但在法治和民主问责这两方面却比较欠缺。
五、有限政府对应强势政府
福山特别引述美国总统威尔逊的观点，指出：“英语民族长期以来一直疏于行政方法的改善，却钻研对行政权力的遏制。它对政府的控制，远远超过对政府的激励。它一直关注的，是敦促政府变得公正和温和，而不是变得灵活有效和井然有序。”这也就是“有限政府”的理念，反对将政府功能扩大，以利于对行政权力有所窫制。这正是自由主义所忽略的强国善政的发展战略。
相反的，孙中山在一百年前提出的“实业计划”，与当前中国推动的“一带 一路”倡议，都特别重视政府在主导国家建设的任务上应承担起强而有力的角色，并强调良善治理（good governance）和执政绩效，落实惠民政策，真正的造福人民、嘉惠百姓。
这种重视国家角色与强调政府效能的观点，正是孙中山三民主义和五权宪法的核心内涵，也就是要任用优秀的人才，建立强而有力的执政团队，强化五权之间的分工合作，形成分权得宜而非分化对立的有机体，并落实“万能政府”的理想，积极地为民众谋福利。这一观点与西方自由主义的理念大相径庭。它所承继的是中国传统的民本主义和德治思想，有些学者将其界定为“贤能政治”（meritocracy，或译为 “贤德之治”），意即用人唯才、选贤与能，让德行、操守、能力、学识俱佳的贤德之士掌握执政权，而非任由贪婪、机巧的职业政客掌握政治的运作，从而避免分赃、腐化的流弊。质言之，“实业计划”与 “一带一路”倡议所 秉持的国家发展和政府善治理念，正是与“有限政府”恰相对立的“万能政府”的具体实践。
针对中国的改革开放，福山指出，中国的国家自主性在邓小平那样聪明理智的领导者手中，就能带来在自由民主体制中难以想象的改进。在自由民主制度下，利益集团的压力、游说者和正式程序的限制，既会阻止国家采取迅速的行动，又会降低最后决策的质量。中国的国家自主性，可以让国家省去这一类麻烦，也能够让政府在决策问题上，采取比民主政体更为迅速有效的行动。这是对西方自由民主体制一种修正性的看法。
六、国家与政府的分际
在上文中，“国家”与“政府”两个词汇交互使用，实际上却在有意无意间，混淆了两者之间的分际。政治学家胡佛教授指出，在政治结构方面，必须将“国家”与“政府”之间的关系加以厘清，才能掌握其中的精蕴。胡佛认同英国议会内阁制的理念，他认为此一制度可以将“统权”与“治权”做清楚的厘清；其中，英王是国家的元首，掌握“统权”，代表国家，统而不治，超越政党政治的运作，是国家统一的象征；而阁揆则是政府的行政首长，治而不统，掌握着实际 权力和政党政治的运作，是“治权”的掌握者。由于君主“统而不治”的角色， 维持了国家的稳定，因此党争尽管激烈，政府也可能更迭频仍，但国家认同却不受动摇，有助于政治体系的稳定。
基于此，荷兰裔美籍学者李普哈特（Arend Lijphart）的研究认为，在全球36个稳定民主国家中，有超过30国实施议会内阁制；至于总统制国家，只有两国（美国与哥斯达黎加）；实施半总统制的，只有法国（原先实施此一制度的芬兰已修宪改为议会内阁制）；至于委员制，也仅有瑞士一国。
对于过去一些西方学者着重政治决策及执行过程的分析，强调政党功能与公共政策的差异，却根本忽视了国族认同的统摄性文化与民权主义的结构性文化的重要作用，胡佛认为，这将造成认同、结构与功能这三类政治文化在层次上的混淆。究其因，这是因为过去西方民主国家（主要是英、美两国）在国族统合与政治信念上较为稳定，很少有严重的文化差异与认同分歧，所以英、美学界着重政治过程与功能的分析，将重心摆在公众利益冲突的调和与解决之上，却忽略了更为根本的统摄性文化的认同取向，其中包括国族意识、爱国主义、文明价值等认同问题。
但是近年来，随着美国的特朗普风潮和西方民粹主义的崛起，美国与欧洲的国族认同问题已日趋分歧与激化，从英国脱欧、美国优先、文明冲突论到反全球化主张，乃至否定外来移民、激化族群对立，均凸显了文化认同与政治结构面临的困境。
胡佛继承了孙中山的理念，将国家视为道德的有机体，他认为国家统一是最高的道德，主张分裂是不道德的。他强调应在国族认同的共同基础上，推动民权主义与宪政民主的建设，奠定公平公正的民主竞争规范，实施民主选举，落实主权在民的理念。换言之，政府可以因民主选举而更迭，但对国家的认同却不容改变。这与英国宪政主义者强调“效忠女王（代表国家）、反对政府（执政党）”的理念，如出一辙。
基于此，民主选举的目的是反映新的民意、选出新的政府并制定新的政策，但却不应该如同一些人所想的，颠覆国家认同、反对“一个中国”的核心理念，进而企图通过选举“选出另一个新而独立的国家”。
对于“台独”的分裂主张，尤其是它的思想基础——台湾主义，胡佛细心地从历史与文化角度剖析，认为日本殖民主义者当年在台湾积极推动“皇民化”的目的，是要从历史感情上割断台湾与中国大陆的亲缘关系。而后来一些人提出的以台湾为主、向外扩张的“同心圆论”，其目的是要把两岸同文同种的历史渊源进一步切割，迫使其与中华文化分离。但是，国族认同问题必须通过文化途径从根源上进行梳理，厘清国家与政府之间的分野，并加以导正，才能掌握问题的关键。
基于此，胡佛指出，台湾民主化与选举政治的核心内涵，是台湾民族的国家建构，而不是表相上的民主运动和政党竞争，或争取执政权的民主化竞争。换言之，“台独”政治势力的终极目的并不是“选出新的政府”，而是要“建立新的国家”。这也正是孙中山的民族与民权主义所要处理的建国（state building）与立宪的关键问题，这绝不是在民生主义或公共政策上的妥协所能解决的。
胡佛认为，孙中山在倡导国民革命时面对的“保中国、不保大清”课题，值得重新审视，并积极寻找它的当代意义。其中，“中国”指的是国家与民族，“大清”则是指政府与政权。政权是一时一地的，国家则是持久不变的认同象征。基于此，大清和其他的朝代，如汉、唐、宋、明一样，都是历史上一段时间内控制中央的执政集团，也就是“政权”，而中国则是 “天下”，是一个持久不变的国族象征，同时也是中华文化的重要载体。
七、“保中国，不保大清”的政治意涵
近年来，海内外有一些翻案文章，称许康有为、梁启超等保皇派的主张，否定孙中山、黄兴等人的共和革命。这一观点认为，康、梁主张仿效英国的君主立宪，结合传统皇权与议会民主制度，既可维持清朝的正朔，又能推动必要的政治改革，代价最小，成就也最大，但这却与历史的脉络相违背。事实上，即使不存在孙中山等人的共和革命，康、梁等也不能成功。因为无论是他们所支持的光绪帝，或是后来接续他的宣统帝，以及实际执政的皇族内阁，都过于孱弱，不具备充分的领导格局和气魄承担，难以推动并完成维新的使命。
1900年6月，慈禧太后支持义和团的“扶清灭洋”，导致八国联军攻占天津大沽口。6月 21日，慈禧下诏向英、法、德、意、日、俄、西、比、荷、奥等国宣战，但此时东南各地的总督却公然抗命，李鸿章、刘坤一、张之洞等地方重臣强调“东南互保”，拒不奉行。他们对列强解释，宣战是朝廷在义和团胁持下被迫发出的“乱命”，他们坚持与外国使节及商人保持友好，以免东南各省受到牵连。
清廷的统治威信此时已急速丧失，执政的正当性也受到严重的削弱。在此背景下，孙中山在南方推动的革命行动，却得到国人莫大的同情；对于他主导的第二次革命起义——惠州之役，寄予高度的期许，与第一次革命起义于广州时被视为乱臣贼子的际遇，迥然不同。
孙中山后来在比较第一次的广州之役和第二次的惠州之役时，指出：“当初次之失败也，举国舆论莫不目予辈为乱臣贼子，大逆不道，诅咒谩骂之声，不绝于耳。……惟庚子失败之后，则鲜闻一般人恶声相加，而有志之士且多为吾人扼腕叹息，恨其事不成矣。前后相较，差若天渊……知国人之迷梦已有渐醒之兆。”
基于此，孙中山决定在海外坚决推动反清革命，与康、梁等保皇势力切割， 走上“保中国，不保大清”的道路。这是将“国家”（中国）与“政权”（清朝）两者厘清的一项重要举措，也为近代中国革命史打开了一页重要的新篇。
孙中山将“国家”层面的“救中国”与“政权”层面的“保清廷”区隔开来，革命为的是保持“国家”的生存命脉，而不是维护一时、一地、一姓的“政权”。事实上，清政权早已腐朽不堪，无可救治了。换言之，政权可以更替，而国家却不可亡。这与英国立宪主义的基本原则——“忠于国家，反对政府”的基本精神，实相吻合。而康、梁所推动的保皇维新，表面看来是仿效英国立宪制度，实际上却是为了“保大清，救皇族”。
基于此，“维新变法适足以挽救国家免于危亡”的说法，是昧于历史、政治与文化脉络，混淆“国家”与“政权”分际的一偏之见。这也是“国族认同”与“政权效忠”两者之重要分际的原因所在。
八、权能区分与五权有机论
质言之，孙中山不但厘清了国家与政权的分际，而且还进一步提出具体的建国蓝图和细致的治理方案，企望结合中国传统民本主义与西方民主共和思想，推动中国的现代化与民主化。他提出五权宪法的宪政主张，在立法、行政、司法三权之外，增列考试权和监察权，也就是要在民主制衡的架构上，落实贤能政治和清廉吏治的理想，而不致陷入平庸政治和民粹主义的窠臼。
针对民主体制容易为朋党权贵和利益团体操纵的流弊，孙中山提出了特殊的制度化改革和创造性转化（creative transformation）的主张，包括建立公正的考试制度和公平的任官机制，不论是民选官员或是常任文官，都必须先通过考试取得资格，具备一定的专业知识和政治素养，借此确保选贤与能，提升官员能力。
换言之，五权宪法是借由独立的考试权，建立起公平公开公正的考试制度，甄补优秀人才为政府所用，但绝不容许行政机关专擅用人权，造成腐化的朋党之治（cronyism），形成亲私裙带关系（nepotism），这正是当前许多新兴民主国家贪腐问题的根源。基于此，五权宪法要求建立完备的任官制度，避免历史上美式民主一度甚嚣尘上的分赃制（spoils system）的流弊。
而在另一方面，孙中山倡议要设立独立的监察制度，借此摘奸发伏、职司风宪，专责对政府绩效和官员官箴的日常监督，避免因私利和党争而形成专政滥权， 妨碍行政权的有效运作。因此，在五权宪法的制度设计上，孙中山特别将国会的弹劾权和纠举权移出，委由公正、独立、超党派的监察院行使，避免政党恶斗、议会专擅，影响到政府的安定。近来，美国联邦政府常因国会杯葛而被迫停止上班，就是因党争而妨碍政府善治的具体例证。
近30年来，西方国家和新兴民主政体纷纷设置独立的监察使（ombudsman）制度，据统计，目前全球已有190个独立超然的监察组织设立，其目的就是要独立于国会立法权之外，以常设性的监督机制，公正、无私地实施监察权，监督百官，促进廉正（integrity）、整饬官箴，并改善政府效能。监察使平日必须接受民众的直接陈情，听取民怨，借此掌握民瘼民隐，了解政府为何会出现各种“行政违失”（maladministration，或称 “不良行政”），并积极寻求解决之道。基于此，独立的监察制度对于促进民主问责，落实官员绩效制度（merit system），具有明显成效。
质言之，五权宪法体制不同于西方国家的三权分立：后者主张分权制衡、有限政府，强调对基本人权与法治的保障；而五权宪法则主张权能区分、要求各权力部门之间分工合作，以强化政府各部门的有机整合，也就是要实现“权能区分”，让人民真正有权、政府确实有能。
权能区分结合中国的民本思想与西方的自由民主，特别重视政府的分权与合作。一方面，强调人民有权，掌握政治权利，通过直接民权的行使（选举、 罢免、创制、复决四项权利），并运用代议民主机制（包括立法院和各级民意机构），以落实民主监督。另一方面，政府要有“能”，治理功能必须充分发挥，吸引有能力的优秀人才参与政治，形成强而有力的政府治理体系。换言之，人民权利与政府权力之间反向制衡，其目的在加强民权而节制民粹，强调专家治国而非精英统治，符合执两用中的中道精神，也体现了高超的政治智慧。基于此，“权”与“能”之间既分立又合作，形成了一个兼具民主精神并落实民本理念的有机体。
九、五权宪法的制度设计
在政治制度的实践上，孙中山的五权宪法理念不同于西方自由民主，它特别强调要建立“万能政府”，实施善治，但这却不是将政府权力极大化，建立权力不受节制的“极权政体”（totalitarian regime），后者是将公权力无限扩大，造成无远弗届的政治社会（political society），吞噬民间社会（civil society）的自主性，形成专制威权。
基于此，为了落实五权的分工合作，强化权能区分，就必须将国家与政府的职能进行有效的区隔。在这样的前提下，国家元首——总统必须超越五院（政府），不受政党政治的羁绊，扮演平衡、折冲、协调与统合的角色。换言之，总统是国家统一的象征，发挥统权，“统而不治”。而政府首长则负责施政，主导政局的发展和政党政治的运作，掌握治权，“治而不统”。进而，总统所代表的国家和行政首长所代表的政府之间，有了明晰的区隔，国族共识与国族认同趋于稳定，不会轻易受到政党政治运作的影响，或因政治理念的分歧而导致国族的分裂。
为了落实上述的理念，在对日抗战结束后，以张君劢为首的学者，主张通过政治协商会议推动制宪工作，最后决定将英国式议会内阁制的精神与五权宪法的理念结合，将国家与政府两大层面加以厘清，规划并且落实为一套“修正式内阁制”的政治制度。
除了国家与政府之间的区隔外，孙中山本人也十分重视地方自治和基层建设，认为这是奠定民主的稳定基石。他强调，应以基层的“县”为自治单元，实施直接民权；同时也应尊重少数民族的文化传统和生活习俗，在民族地方积极推动特殊形态的民族自治制度。但是，为了国家的统一与安定，孙中山反对在中国推动联邦制，以避免国族的分裂。
另外，在国家结构上，孙中山不主张中央集权，也不偏向地方分权，而强调应容许在中央和地方之间依据各地的实际情况与具体的治理需求，建立起一种机动调整、动态平衡的“中央—地方均权制”。他在《建国大纲》第十七条中指出：“在宪政时期中央与省之权限，采均权制度；凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权，或地方分权。”亦即行政权的划分，系以政务的性质为标准，而不必做硬性的规定。
20世纪70年代以来，西欧国家推动地方治理机制的改革，法国、西班牙和英国等国皆因地制宜，自主地、适时地调整地方政府的层级和治理机制，不再定于一尊，机动地采取全国划一的地方建制（如省、州、市、县、乡、镇等层级）。这也印证了孙中山提出的“中央—地方均权制”的前瞻意义。
十、国家、政府与政策三层次的互动关系
孙中山认为，民族认同与国族意识是国家建构的先决条件，唯有在此一认同基础上，奠定法治共识、建立法治规范，并落实五权分立的分工体系。换言之，必须先解决民族认同与民权平等这两个层次的问题，才能进一步改善国民生计、平均财富分配、落实民生主义由小康而至大同的理想。这就决定了国家/民族、政府/政权与公共政策这三层次之间的互动关系。参见图1“民族、民权、民生三大主义之关系”及图2“三民主义的理论架构”。
质言之，民族主义侧重民族意识与文化认同问题，也就是要解决国家建构的核心基础——国族认同问题。其中又以民族精神的凝聚、国家统一理念的形塑最具关键作用。
民权主义则针对法治民主与政体规范制定法制基础，也就是要建立民主竞争规范，奠定民主问责机制，并逐步落实法治权威。孙中山对民权主义着墨较多，强调要结合中国传统文化与西方民主体制，规划五权宪法与权能区分等特殊制度，将直接民权与代议民主有机整合。
至于民生主义则是在公共政策层面上，根据不同的选民需求、政策偏好与意识形态立场，选择相适应的公共政策与经济发展策略。孙中山本人积极主张采取温和、渐进的社会主义政策，特别重视农民、工人与劳动者的人权保障，重视社会公正与弱势族群的权益，强调要落实社会福利，也主张缩小贫富差距，还提出公私合营、工业与社会改良、实施公医制度等具体主张，这些公共政策的内涵正是政府施政的重心，也就是政治体系的“产出”（output）部分，对国计民生影响既深且巨。
综而言之，孙中山的思想体系是先民族 （即国家层面/国家认同与族群整合）、 次民权（即政府层面/政府体制与竞争规范）、后民生（即政策层面/公共政策与财富分配）。基于此，三民主义与五权宪法将民族主义视为国家建设最重要的基础，在此基础上，凝聚文化认同与国族共识，奠立起稳定的民权基础，建立政治秩序与法治规范，并形成民主竞争机制。当国族认同（国家层面）奠定之后，民权体制和民主竞争规范（政府层面）亦趋于稳定，而民生主义（政策层面）所强调的均富理想和大同之治，才能通过公共政策的实践与平均地权、节制资本、财富分配等政策手段而逐步落实。
十一、比较探讨：中东欧的转型经验
在图2中，笔者参酌胡佛教授的观点，将孙中山的理论体系分成“核心内涵”与“文化基础”两个不同的层面，并特别针对东欧国家转型经验进行探讨，以此彰显孙中山的国家观及其当代意义。
20世纪90年代之后，中东欧地区经历了广泛的政治、经济与社会转型，原先的苏联和东欧地区，经由联盟解体、和平整合、内战分裂与对等谈判等不同的历程，一共出现了29个新兴民主国家。由于民族主义的勃兴、分离主义的弥漫、民粹主义风潮的各擅胜场，此一地区很快就出现了严重的民族倾轧和流血抗争，而原先世人所期待的自由民主与法治共和，并未全盘落实。
迄今，在这一地区已有11国建立了法治民主与议会共和体制，并成功加入欧盟。其他18国仍被西方国家视为“威权专政”“民选独裁”或“不自由的民主”。换言之，和一百多年前中国的共和革命成功之后所面临的政治发展困境相似，中东欧国家依然面临孙中山提出的民族（国族建构）、民权（政府体制） 和民生（财富分配）三大课题的考验。而孙中山当年所提出的“建国三程序”也为这些转型国家提供了重要的思考。
原先东欧共产党阵营包括苏联、波兰、民主德国、捷克斯洛伐克、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚、南斯拉夫、阿尔巴尼亚9国，解体之后先后出现了29国，分别是：
一、苏联15国：俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、摩尔多瓦、亚美尼亚、阿塞拜疆、格鲁吉亚、土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦（后者为中亚五国）。
二、南斯拉夫7国：塞尔维亚、克罗地亚、斯洛文尼亚、马其顿、波斯尼亚和黑塞哥维那、黑山和科索沃。
三、其他7国：波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚、阿尔巴尼亚。
以匈牙利为例，该国原系中东欧各国中最早推动市场化与自由化改革的，但近年来民粹主义抬头，匈牙利总理欧尔班（Viktor Mihály Orbán）鼓吹有别于西欧自由民主的“不自由的民主”（illiberal democracy），并且运用国会多数联盟的优势，推动修宪，挑战西欧自由民主的价值观。
欧尔班在2014年7—8月纪念东欧民主化25年的活动中表示，在20世纪80年代后半期，东欧人民普遍接受这样的观念：衰败的东欧应该接受运转良好的西方模式，但直到今天才了解到，原来西欧经济也是脆弱的。匈牙利不能加入不断耗尽储蓄的西方福利国家的潮流，而且必须要发展另一种特别的、民族主义的民主形态，而不是强调言论、信仰自由的西方式自由民主。
匈牙利的反对党联盟于2014年8月20日指责欧尔班抛弃了“构成欧洲灵魂的自由与民主”，西方媒体也对此一退潮现象深觉警惕，认为这是一股“中东欧往南走”（Central-Eastern Europe Goes South）的逆潮，反映出“第三波民主化”逆转的趋势。
十二、南斯拉夫经验的分析
在图3中，我们要进一步分析南斯拉夫因民族认同的分歧而走向分裂与解体的经历。
南斯拉夫联邦是由六个共和国（塞尔维亚、克罗地亚、斯洛文尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、马其顿、黑山）和两个自治省（科索沃与伏依伏丁那，均在塞尔维亚共和国境内）共组的联邦。第二次世界大战期间，由于共产党领袖铁托率军浴血作战，对抗纳粹德国，厥功至伟。因此，第二次世界大战结束后，由铁托领导组成南斯拉夫联邦，并发展出“自治社会主义”的独特经验，在东欧各国中取得较高程度的自由化及市场化的成果。
但是1980年铁托过世之后，由于缺乏强人领导、指挥中枢孱弱、领导阶层离心离德，联邦政府权威逐渐式微，南斯拉夫内部开始浮现分离的倾向和族群的纷争。
过去南斯拉夫受到三大帝国（奥匈、土耳其与俄罗斯）、三大宗教（天主教、 伊斯兰教与东正教）及两大字母系统（拉丁－Latin字母和西里尔－Cyrillic字母）遗绪的持续影响，境内各共和国和自治省之间呈现文化符号与族群意识分裂的现象。1989年以后，因联邦领导的弱化，先后出现了斯洛文尼亚和克罗地亚两个共和国宣布独立，以及科索沃自治省走向分裂的政治危机。由于受到东欧剧变的影响，族群分裂愈演愈烈，终于爆发全面内战，酿成自第二次世界大战结束以来欧洲最严重的血腥冲突。
1992年，南斯拉夫社会主义共和国面临瓦解，内战不断并持续恶化，后来甚至出现了族群大屠杀的惨剧（以1995年7月在波斯尼亚的斯雷布雷尼察大屠杀事件最为严重），最后则是全面的分裂崩解，一分为七。迄今，科索沃境内仍不断出现族群倾轧、相互敌视的冲突事件，而且仍面临中国、西班牙、俄罗斯等国的抵制，拒绝承认其独立地位。
至于波斯尼亚和黑塞哥维那问题，其背景较为复杂，需特别详述。1992年 2月19日，在波黑境内的塞尔维亚人抵制的情势下，波黑民众就独立问题举行公民投票。投票结果显示，占人口62.8%的回族（后来正名为“波斯尼亚人”）和克罗地亚人支持独立。3月3日，波黑议会在塞族议员缺席抵制的情况下宣布独立，致使民族矛盾快速激化。
4月6日，就在欧洲共同体承认波黑独立的当天，其境内五个塞族自治区宣布联合成立“塞族共和国”，独立于波黑之外，但依然留在南斯拉夫联邦共和国之内。塞族的行动立即招致了波黑政府的镇压，驻扎境内的南斯拉夫人民军（以塞族为主）则面临波斯尼亚人和克罗地亚人武装部队的攻击。冲突由首都萨拉热窝向外蔓延，酿成全面内战。
1994年3月，波黑境内的波斯尼亚人和克罗地亚人双方同意共组联邦，协同对抗境内的塞族。1995年11月21日，在美国总统克林顿的调停下，交战各方签署了《代顿和平协定》。在这次内战中，有超过20万人死亡，200万人流离失所。战争结束后，北约在波黑境内继续驻扎维和部队，2004年年底改由欧盟派兵取代。
在国家结构上，波黑目前采取一种结合联邦制（federation）和邦联制（con-federation）双重特性的特殊体制，形成“邦联式的联邦制”（confederative federation）。该国目前包括“波黑联邦”“塞族共和国”及“波尔奇科特区”（此特区介于前二者的连接地）三个不同的政治实体，形成“国中有国”的特殊现象。
根据《代顿和平协定》，“波黑联邦”与“塞族共和国”各自统领近一半的国土，分别拥有自己的首都、政府组织、国家旗帜、徽章、领导人和议会等机制。而位于波斯尼亚东北的“波尔奇科特区”则为自治区，直属于波、塞双方所组成的联合政府。
在政府体制方面，波黑联合政府的主席团 （即总统团）由三人组成，每人代表一个民族（波斯尼亚族、塞尔维亚族、克罗地亚族），任期四年；四年之中每人轮流就任八个月主席团主席的职位。主席团成员由人民直选，其中“波黑联邦”选出波族和克族成员，“塞族共和国”则选出塞族成员。三人主席团负责提名部长会议主席（即内阁总理），由议会通过。部长会议主席负责任命各部部长。
波黑国会掌握立法权，分为两院：人民院有15名成员，每个民族各五名；代表院有42名代表，2/3来自 “波黑联邦”，1/3来自“塞族共和国”。
另外，宪法法院掌握全国最高司法权，由九名法官组成，其中四人由“波黑联邦”选出，二人由“塞族共和国”选出，另外三人则由欧洲人权法院选出，而且这三人都不是波黑或其邻国的公民。
由上述的规定可知，南斯拉夫因族群认同的分歧而分裂，在解决方案中只能以族群配额的方式进行政府权力配置和政体制度设计。这种因族群性民族主义（ethnicnationalism）而不断从内部裂解、独立、分化的 “巴尔干化”（Balkanization）现象，正是由于在国家层面民族认同基础动摇，造成国族意识全面崩溃。而化解之道，必须先巩固民族认同与文化共识。这也充分说明国族共识正是建国的稳定基石，一旦基础动摇了，则共信不立、国将不存。
针对波黑民主转型，孙中山早年提出的“建国三程序”主张，极富启迪意义。过去20多年里，该国先后经历了以下三个不同的建国阶段。
（1）“军政”：在国际军事行动的干涉下，由北约及欧盟先后派驻维和部队，维持该国的社会治安和政治秩序；
（2）“训政”：在国际监督之下推进各项民主建设，并由欧洲人权法院派代表出任该国宪法法院法官，参与法治建设与司法审查任务，并由西方国家主导，完成政治设计的任务；
（3）“宪政”：推动民主选举，实施议会民主，并组成立宪政府，建立新的民主协商机制。
由此看来，孙中山的“军政”“训政”和“宪政”三阶段的规划，在东欧民主转型历程中，确实具有重要的现实意义。
十三、结语：多民族联邦制的困境
经由上文的分析可知，在中东欧各国中，苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克是三个实施联邦 （联盟）制的国家，但最后却都走上分裂与解体一途。这是因为国家结构与政府体制之间发生了矛盾冲突，亦即在民族和民权层面出现了严重扞格。质言之，其中关键因素有三。
第一，民族统合的象征符号无法落实，内部的族群整合归诸失败。在苏联，民族统合符号是 “苏维埃人”（Soviet Men）；在南斯拉夫，是“南斯拉夫人”（Yugoslavs）；而在捷克斯洛伐克，是“捷克斯洛伐克人”（Czechslovakian）。但是，在各联邦中，其他的少数族裔始终是以自身的“小民族”作为认同对象，不愿接受以整体国族为号召的统合象征，最后更公然与主体民族——俄罗斯人、塞尔维亚人、捷克人对抗，争取少数民族权益，进而通过民族自决及国家分裂等激进手段，走上了民族独立、联邦解体的不归路。
第二，联邦制的国家结构重心是多元文化、复合政体和双元主权；而苏联、东欧的党国体制所实施的却是高度的中央集权和一元化的威权领导，与联邦制的理念和运作方式相反。一旦党国体制面临转型压力、权威动摇，国家结构与政权体制之间的矛盾立即激化，其中一些联邦成员（例如苏联的波罗的海三国、南斯 拉夫的斯洛文尼亚和克罗地亚）很快就会运用外国势力，在国际条件配合的情况下，寻求脱离联邦、走上分离之路。这充分说明民族与民权层面的矛盾冲突，将会导致整个国族体制的崩溃，甚至带来流血的战争。
第三，以美、英为主体的西方大国基于地缘政治和霸权利益，始终把颠覆社会主义政权列为优先任务，对于催化苏联的解体和推动东欧的转型不遗余力。因此，他们不但乐见社会主义联邦（联盟）体制的松动，甚至还运用各种情治力量推波助澜，鼓励分离势力走向分裂，并通过武力支援引发内战，导致联邦（联盟）最终的瓦解。
但是，吊诡的是，西方国家却未能真正记取其中的教训，反而亦步亦趋，逐渐走向自我分裂一途。例如，英国北爱尔兰两大族群（主张与爱尔兰合并的基督新教徒和主张留在英国的天主教徒），长期以来流血冲突不断，抗争时起时歇，但从未完成有机的整合；而苏格兰人民近年来也通过公投强化独立的诉求；在比利时，佛兰芒人（Flemish）和瓦隆人（Walloon）近半个世纪以来一直进行尖锐对抗，导致实质上的国族分裂；至于西班牙境内的加泰罗尼亚人（Catalonian），选择以独立抗争脱离西班牙，导致公开、激烈的冲突。
2016年6月，英国民众通过公投决定退出欧盟，再一次激化了苏格兰和北爱尔兰的独立风潮，同时也激化了英国内部的政治、经济与社会矛盾，脱欧问题一波未平一波又起，可视为西方世界新一波国族分离的滥觞。
由此可见，不论是社会主义国家还是资本主义国家，只要是采行多元民族和复合式的政体结构，就很难解决国家结构与政权体制之间的落差与扞格。这样的 内在困境不但是对自由民主的艰巨考验，同时也是对民族主义诉求的严格检验。
由此观之，如果不能先解决国家结构上的国族意识与民族认同问题，政府与政权的稳定发展与有效统治恐将难以为继。
