摘要:在新型冠状病毒性肺炎疫情的冲击下，传统的突发公共卫生事件应急管理机制逐渐显得力不从心，亟需前瞻性发展策略。首先，基于比较视野，将西方诸多国家的应急管理体系作为中国之治的多面比较参照物，借此提炼出中国疫情防控的体制比较优势，实现疫情防控的整体性把握。其次，在疫情防控实践中，中国具备党政主导并引领的举国体制的集中优势、“因应性”体制转轨与体制革新优势、顶层设计智慧与基层疫情防控中治理哲学的“融合互嵌”优势、立体化多元参与全民抗疫等优势。最后，从引领新时代的顶层设计、优化疫情治理体系、战略性的制度安排、战术性的机制创新、加强国际社会合作等维度提出补偿路径，以期实现中国突发公共卫生事件应急管理由“重控”走向“重防”，构建起预防型政府，助推国家应急管理体系和能力现代化，进而讲好“中国故事”，为全球疫情防控输出宝贵的“中国经验”。
关键词：体制比较优势；治理效能；疫情防控；突发公共卫生事件
作者简介：靳永翥，贵州大学公共管理学院副院长，教授、博士生导师；赵远跃，男，贵州遵义人，贵州大学公共管理学院2019级硕士研究生，研究方向：公共治理与公共政策。
当今世界正经历百年未有之大变局，中国的快速发展，无疑成为世界格局中一道独特的风景线。党的十九届四中全会释放了“中国之治”的最强信号，深刻揭示了中国发展奇迹背后的制度逻辑，为中国的制度优势更好转化为国家治理效能指明了方向。2020年1月30日，世界卫生组织指出，新型冠状病毒感染的肺炎疫情已构成国际关注的突发公共卫生事件。疫情防控是洞察中国突发公共卫生事件应急管理能力的重要窗口，透过这一窗口，可窥见疫情防控中诸多隐匿现象。面对疫情的扩散，一些地方政府被迫做出反应，呈现出一种疫情应对的被动逻辑，由此推导出本文的议题，如何构建一套防微杜渐或事前预防机制，防患于未然，化被动为主动？如何将中国的体制比较优势转化为治理效能，助推中国突发公共卫生事件应急管理体系和能力现代化？进而如何讲好中国故事，为全球治理提供宝贵的“中国经验”？这些问题的回答都将有助于在疫情防控战役的激荡中，寻觅到可以冷静思考的立足点，形成理性共识，进而更加清楚地认识中国疫情防控对于全球疫情治理的现实意义与价值。
一、国际表现：疫情防控的国别殊差与中国之治
1.1 现存国别疫情防控体系及策略
不同国家因其地理环境、资源禀赋、文化传统、宗教信仰和政治经济模式等不同，在疫情防控策略选择方面存在着较大差异。可以说，新冠肺炎疫情的暴发成为理解国别殊差的一把密匙。结合全球化、信息化、大市场、大流动的时代背景来看，疫情防控的国别殊差主要体现为以下方面：
在政策措施方面，尽管不同国家在具体措施上各有差异，但是按照其所采取策略和措施的本质特点来说，仍可以归为两大类：一是针对感染新冠肺炎病毒者而言的缓解性策略，如采取根据感染病毒程度进行分级治疗策略等；二是针对未感染新冠肺炎病毒者的阻隔性策略，如印度封关，菲律宾封城，丹麦、俄罗斯、德国关闭边境等。以美国为例，其疾病控制和预防中心（Centers for Disease Control and Prevention，简称CDC）先于2020年2月提高了韩国、意大利、日本和伊朗四国的风险级别，随后又采取了更严格的措施应对疫情，要求“走在病毒前面”。而英国则以2002年突发计划协作机构颁布的《国民卫生服务系统突发事件应对计划》为政策基础，强调新冠肺炎不可能被完全阻断，注重对重症病例的救治，轻症病人要求居家观察，限制对轻症病人开展新冠病毒检测，并在2020年3月下旬发布禁足令。日本与英国疫情防控措施类似，比如通过立法明确职责、简化应急管理层次、军队参与突发事件处置、注重组织保障、管理体系日常化等，在疫情暴发早期，日本政府表示仅鼓励重症病人治疗，不鼓励无症状者进行新冠病毒检测。
在机构设置方面，疫情的突发性与危害性要求不同国家及时作出反应，以此消弭因疫情冲击带来的经济影响与社会问题。对此，美国、日本、英国、新加坡、加拿大、德国等国纷纷成立疫情应对小组或部门机构，一方面控制疫情的持续扩散，另一方面保障社会经济的协调运转。就英国而言，其突发公共卫生应急体系由卫生服务部、其他突发事件处理机构和中央政府三部分组成。其中，卫生服务部包括突发事件计划协作机构，卫生部地方办公室、卫生职权部门、流动医疗救护机构和紧急事件机构，而其他突发事件处理机构包括警察局、火灾救助、地方政府、志愿者组织、军队和环境保护机构等。除常规机构之外，一些国家还设立专门机构，如日本在2020年1月30日专门成立“新型冠状病毒感染症对策本部”，本部长为内阁总理大臣，副本部长为内阁官房长官和厚生劳动大臣，各级地方政府设立相应级别“对策本部”，其目的为集中央和地方各级政府力量，综合应对疫情扩散。
在职责划分方面，由于不同国家的机构设置、防控目标和体制结构等不同，导致不同国域情景下的职责划分有明显差异。例如，同样是疫情应对小组，美国、英国、意大利、法国、瑞士等国主要承担编制疫情应急总体预案、建立疫情报告系统并统一发布疫情情况等职责，而新加坡、韩国、泰国、日本等国则主要承担指导各地区和各部门应对疫情、统筹应急资源并在紧急情况下统一调配等职责。以日本为例，其职责划分主要包括纵向与横向两个方面：纵向上，由中央、都道府县、市町村三级分级负责；横向上，防灾担当大臣及各级行政长官担任最高指挥官所组成的防灾委员会、由各级地方和中央的行政长官担任部长所组成的灾害对策本部，以及由都道府县和市町村两级共同建立的防灾委员会协调会，三者相互配合。与日本的分权式职责划分不同，英国在职责划分方面更加强调集中式职责划分，中央政府内阁办公室是处理突发事件的最高责任部门，负责协调处理此类突发公共卫生事件。
在资金与资源配置方面，各国的疫情防控专项资金主要用于病人救治、物资采购、经济扶持、对外援助、疫苗研发、失业者补贴等领域。如加拿大政府拨出10亿加元（约合7.29亿美元），用于新冠病毒疫苗研制、帮助各省和地区卫生部门与医疗系统购买设备、增加病毒检测和加强疫情监控、普及病毒预防知识、援助其他国家和世卫组织抗击疫情等。3月13日，美国总统特朗普（DonaldTrump）宣布全国进入紧急状态，将动用500亿美元的紧急资金储备来抗击疫情，督促各州建立应急中心。4月6日，新加坡政府宣布第三轮防疫财政援助措施，总额为51亿新元（约合36亿美元），加上之前的财政援助，新加坡总拨款为599亿新元（约合426亿美元），相当于新加坡国内生产总值的12%，并且将动用210亿新元（约合149亿美元）的国家储备金。与此同时，4月21日，俄罗斯政府公布《克服新冠肺炎疫情对经济的影响计划》，政策指出俄罗斯的汽车运输、展览活动、旅游、酒店、休闲娱乐、餐饮业等行业受疫情影响最大，因此，在3月18日到4月17日之间，俄罗斯在此前3 000亿卢布（约合43亿美元）的基础上，又拨出1.8万亿卢布（约合258亿美元）支持经济和国民收入。
1.2新冠肺炎疫情背景下的中国之治
改革开放之前，中国的突发公共卫生事件应急管理体系仍有诸多罅漏之处，有待订补，最初一些地方将卫生防疫站、专科防治所与卫生行政机构、医疗保健机构进行合并（“三合一”“四合一”），农村地区逐步实现农村合作医疗制度。到了1980年初，随着经济体制、政治体制、社会体制等改革的推进，在应急管理微观领域，中国逐渐建立起一套具有中国特色的公共卫生医疗体系，包括四级国家卫生防疫体制（中央、省、地市、县）和三级基层医疗预防网络（县、公社、大队）。2003年，党中央、国务院提出三年内建立健全疾病预防控制体系要求，各级疾控中心的财政投入迅速增加，疾控中心硬件条件大幅改善，“一案三制”（应急预案和应急管理体制、机制、法制）日趋成熟。为了应对新冠肺炎疫情，中国制定了一系列应急政策并采用了严重急性呼吸综合征（SARS）防控的战略策略，狠抓病人的发现和隔离救治、密切接触者的调查和严格管理，具体包括果断采取措施封城隔离、倡导居民自觉在家隔离、全国对点支援湖北和武汉、防疫物资的调配和生产、保障医护人员的健康、社区防控和协同治理的逐步推进和加强、分级分区有序复工复产、逐步恢复生产生活秩序等。基于比较视野，中国突发公共卫生事件应急管理体系在机构设置、任务分配、下设部门、层级结构和权责划分上与其他国家均有所不同，进而形构了中国独特的体制比较优势，彰显了“中国智慧”“中国底色”与“中国风格”。
二、中国镜鉴：疫情防控体制比较优势探析
在各国战略竞争、意识形态竞争、发展模式和政治地缘竞争复杂交织的国际背景下，抗疫成效展现了各国政府的突发公共卫生事件应急管理能力，结合其他国家的疫情防控实践来看，中国疫情防控的体制比较优势主要体现为如下四个方面：
2.1党政主导并引领的举国体制的集中优势
新冠肺炎疫情防控坚持“纵向到底、横向到边”的举国动员，实施政、商、军、警、民联动，实施中央到村（社区）的联防联控，彰显出中国举国体制的集中优势。在中国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在疫情防控中发挥着兼顾全局、稳定局势、分析事态、筹措力量和调配资源等作用，是疫情防控的“定心丸”“主心骨”和“强心剂”。党政的统一领导、统一指挥和统一调度的集中优势，使疫情防控工作临危不乱、有序展开，各方力量随时响应待命，整个防控流程和应对思路完备而清晰。在“一核多元”的集中结构下，面对突发的重大疫情，可集中力量办大事、办急事，如剔除烦琐程序的领袖动员讲话、财政先行拨付制度、应急指挥部与政府各部门的应急权责分工、宣布紧急状态下的部队救援等。此外，党政体制的集中优势也体现在处理政府、市场与社会三者的关系之上，通过统筹三者的力量，进行全景式、全社会的力量动员，激发各自内生潜力，使其为疫情防控工作贡献出应有之力。
2.2“因应性”体制转轨与体制革新优势
“改革开放只有进行时，没有完成时”，中国特色社会主义是一个科学完整的制度体系，包括根本制度、基本制度、重要制度，这套制度体系始终在改革创新中与时俱进，不断进行自我完善。总体看来，“因应性”体制转轨与体制革新是中国特色社会主义永葆活力的重要保障与关键措施。对于体制转轨而言，尽管体制转轨的过程通常具有社会制度变迁过程所固有的不确定性等风险，但是这反而倒逼国家政府有效地驾驭、掌控改革过程，稳步推进体制转轨。在严峻的疫情形势下，“走一步看一步”的政策实验与“条块结合”的疫情防控体制创设适应了特殊疫情环境挑战，如部分地方政府将原“七站八所”中负责政务服务的人员统一规划到镇办便民服务中心统一管理，打破了原来各镇办便民服务中心人员由“七站八所”和便民服务中心双重管理局面的同时，也化解了权责不匹配的尴尬局面。就创新优势而言，截至2020年4月12日，中国同153个国家举行了83场卫生专家视频会议，随后向伊朗、伊拉克、意大利、塞尔维亚、缅甸、老挝、哈萨克斯坦、俄罗斯、沙特阿拉伯、埃塞俄比亚、布基纳法索、马来西亚等16个国家派出18批医疗专家组，中国把经受了疫情检验的实践和创新经验与世界分享，赢得国际社会的广泛赞誉。
2.3顶层设计与基层疫情防控治理哲学的“融合互嵌”优势
自新中国成立以来，中国治理重心不断下沉，实现了顶层设计智慧和基层疫情防控中治理哲学的有效链接与熨合。从二者的内涵特征来看，顶层设计运行框架为“国家—社会”二元框架，呈现出烟囱式、自上而下、单向度等特征，并强调制度的刚性，存在一定不足。基层疫情治理以“基层政府—地方社会”为运行框架，呈现出多元互动和内外沟通的网络特征，强调规则的柔性，因而可以弥补顶层的设计短板。就基础概念而言，基层疫情防控体系是乡镇与村委在上面“千条线”牵引下形成的混合型治理体系，包含乡镇治理和村级治理，具有体制的压力性、官僚化特征的同时，又具有基于自治法演化而来的吸附性、耦合性和应景性特征。综上所述，疫情防控治理是一个“层级+网络”“顶层+基层”“灵活+原则”等的复合型概念，具有独特的复次利益博弈特征，中国这种独特的“融合互嵌”优势更容易与其他优势相互补充、相互协调，在这个由多元要素建构起来的行为范式中，顶层设计智慧和基层疫情防控的治理哲学相交融，实现了“上”与“下”、“条”与“块”、“点”与“面”的逻辑自洽和协序贯通。
2.4立体化多元参与的全民抗疫优势
中国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，人民群众一直是社会变革的决定性力量。以疫情防控中的地方实践为例，首先是对疫情进行摸底排查，经过五轮摸排，有情况将进行上报。其次是以青年大学生为主的信息报送阶段，对收集信息进行汇总、制表、上报和归档，并对疫情接触者、外来者和宅家者分别作不同标记。再次是村镇巡防管控阶段，对交通路口进行管控，依靠群众力量，对外来的车辆劝返或劝离，备案常住本地人口等。随后是以中年村民为主的后勤保障阶段，依靠群众志愿者，对整个村进行消毒喷雾。最后，护村队、村民组长代表、妇代会、老年协会、党员志愿者、医护人员志愿者等群体各司其职，分工合作，对现场进行协调处置。“一方有难，八方支援”，在全球突发公共卫生事件应急管理史上，像中国这样的动员幅度与参与力度前所未有。具体而言，在疫情防控实践中，中国组织了29个省区市和新疆生产建设兵团、军队等调派330多支医疗队、41600多名医护人员驰援武汉。在地方基层，超过30000多名干部职工下沉社区，对1100多个社区开展多轮拉网式、地毯式、网格式排查。
三、制度补益：疫情防控中治理效能转化的中国道路
通过前文优势的简述不难发现，中国突发公共卫生事件在“重控”方面具有十分显著的优势，但在“重防”方面还有待加强，呈现出一种“重控”有余，“重防”不足的状态。由此，从“重控”走向“重防”既是中国突发公共卫生事件应急管理体系完善的实然需要，又是将疫情防控体制比较优势转化为治理效能的应然向度。
3.1 从“重控”走向“重防”的概念之辨
就内涵价值而言，“重控”思维是一种被动思维，暗蕴事后弥补之意，将会导致更多的治理成本和次生危机。而“重防”强调风险预防，是一种前瞻性、预见式的防治策略。只有将治理各方面工作由“重控”引向“重防”，中国的体制比较优势才能在实践的嬗进过程中实现治理效能的转化。但何为治理效能？在梳理治理效能概念之前，需明晰“效果”“效率”与“效能”三者之间的区别与联系。“效果”主要是对政策结果而言，即有没有达到目标，是一个定性判断；“效率”是从政策过程的投入和产出而言进行衡量，属于政策经济学的维度；“效能”主要是实现效果的能力，主要是对组织体制而言，强调的是一种尚未实施，但基于常识和过去经验而公认具备的能力。可以看出，与“效率”和“效果”相比，“效能”侧重目标的达成程度，着重质量层面，强调效果而非结果。就疫情防控而言，治理效能本质上是党和政府在如此严峻的疫情形势下，如何通过灵活高效的体制比较优势来应对此类突发性公共卫生事件。可以看到，这次疫情治理效能的发挥，为系统深入推进国家治理现代化提供了重要的实践资源和经验准备。
3.2 从“重控”走向“重防”的国际经验
要构建起预防型政府，治理模式的对话非常重要，不同国家的体制文化和疫情防控策略需要相互学习、取长补短，以韩国、以色列和新加坡为例。2003年非典型肺炎暴发期间，韩国零死亡的突发公共卫生事件应急管理实践为这次疫情防控积攒了宝贵的应对经验，包括多种手段，综合防控、媒体防控，媒体先行、科学防控，重在隔离、经济防控、政治防控与心理防控等防控策略经验。而以色列政府宣布从3月18日起关闭所有边境口岸，只允许以色列公民和永久居民入境，3月24日再发布最新入境管控措施，过去14天内访问过新加坡、泰国、日本、意大利等国的外国公民被禁止入境。《环球时报》称，“以色列是迄今为止遏制新冠病毒采取超严厉措施的唯一国家，日本、韩国都曾对以色列政府的举措提出抗议”。再如新加坡，2020年1月2日，新加坡卫生部便发布公告，通知医疗从业人员留意疑似新冠肺炎感染者，同时，新加坡国际机场针对来自国外的旅客进行体温检测和异常者隔离，并按照不同年龄设置定点接诊医院。此后，新加坡政府宣布以具有法律约束力的“居家通告”（Stay-home Notices）取代原有的“缺席假”（Leave ofAbsence），接获通知者居家隔离不得外出，否则可能面临重罚。值得一提的是，之所以选择韩国、以色列和新加坡作为“预防型政府”的对话对象，其原因在于这三个国家从某种程度上来说，分别代表了从“重控”走向“重防”的三种基本实践类型，即经验型重防、前瞻型重防和技术型重防。
3.3从“重控”走向“重防”的补偿路径
一是引领新时代的顶层设计：建设让人民满意的政府，实现党为核心、专家治疫与社会多元协同的价值互嵌。党的领导是战胜疫情的根本保证，与其他国家不同，一些西方国家基于绝对个人主义之上形成的强公民社会传统以及强力的维权意识，对国家和各级地方政府的临时性管制措施和劝诫性治理工具置若罔闻，导致“不可治理性”问题。中国具有讲和谐、讲团结、讲大局、讲共建，乃至于特殊时期愿意牺牲局部或短期个人利益的文化传统，这是中国脱胎于传统文化土壤所形成的特殊优势，这意味着在疫情防控实践中，还需依托“党建+网络”的统筹格局，通过广泛地发动群众，积极促进社会各界力量参与到疫情防控战役之中，充分利用机关干部、物业人员、志愿者、退休人员等多方力量，整合各方资源，对疫情进行全面、细致、深入地排查，做到全面防控不留盲点。与此同时，发挥好党委领导的集中统一优势，统筹各方力量，做好科学合理防控预案和防控计划编制，也做好物资准备、资源调配、人员安排、政策供给、机构设立、法律保障、资金筹措、物流运输等方面的细化工作，使其形成一个预防、预测、预警、指挥、协调、处置、救援、评估、恢复的应急管理闭环过程和统一指挥、反应灵敏、上下贯通、条块联动、高效运转的“干字型”综合应急管理体系。
二是优化疫情治理体系:理顺条块关系，建立完善突发公共卫生事件应急新机制以及事后评估与追责机制。条块脱嵌使得疫情响应不够及时，还需健全重大疫情快速应急响应机制，确保疫情防控领导指挥体系集中、统一、高效，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力、精准解决疫情第一线问题。针对职责划分而言，疫情防控不应“甩包袱”，还需落实好基层属地责任，管好自己的“责任田”。面对疫情防控中部分基层官员权责不一、管而不理、想管没理等乱象，需加快落实基层属地责任，强化“就地消化”能力，科学规划并合理设置权责结构，建立基层政府事权清单制度，赋予与事权相匹配的财力，解决疫情防控中职责交叉、分散管理、多头决策、重复执法等问题。按照“依法下放、能放就放、权责统一”原则，凡是下放的管理权限应事先征求基层政府意见，列出详细放权清单，明确县区职能部门和乡镇街道的职责，确保紧急情况主导权、临时物资调拨权、不同级别协管权等权限及时下放、规范承接、有效运转，进而明晰职责关系，打通权责经脉，真正实现权责统一与职责相符。同时，还需重点加强突发公共事件应急管理的准备、预防和预警等基础性工作，建立突发公共卫生事件应急决策中“善意决策过错行为”制度，确保应急状态下的果断决策，提升政府的突发公共事件应急能力、组织能力、动员能力和“急时行政”能力。
三是战略性的制度安排：从“重控”走向“重防”，防控结合，减少突发公共卫生事件治理成本和次生危机。中国传统社会自古以来就有很强的忧患意识，如“居安思危，思则有备，有备无患”“祸患常积于忽微”“凡事预则立，不预则废”等。自疫情暴发以来，可以看出中国在应对危机方面很有优势，但是在防御体系方面还有诸多不足，窥探其内在，传统的突发公共卫生事件应急管理体系存在过于依赖处置体系、对防范与预警问题的体制机制建设力不足等问题，因此还需健全事前预防机制，提升各级政府的应急管理能力。具体而言，在“重防”方面需强化社区防控和疫情监测，落实早发现、早报告、早隔离、早治疗的“四早”防控措施。在“重控”方面应管好确诊病例、疑似病例、发热人员和密切接触者四类人员，突出重点地区、重点场所、重点人群三个重点，落实每日新发病例两小时网络自报，实验室检测十二小时反馈结果，流行病学调查二十四小时完成。针对制度安排而言，面对疫情中暴露出公共卫生事件治理存在的问题，要改革完善疾病预防控制体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，将预防关口前移，实现疫情立体化、全方位的预防和控制，避免小病酿成大疫。同时，也需加强公共卫生队伍建设，健全职业人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制。
四是战术性的机制创新：借助现代科技革命成果，以科技为纽带，充实疫情防控治理工具箱。数字变革时代，各类治理主题交织缠绕于整个社会运转之中，疫情防控也需主动拥抱数字时代，传统单向度、平面性治理思维难以应对突发性疫情防控“数据流”，为此需要实现共享平台立体化、实时化，并建立动态性的疫情防控工作体系，能够在中央和国家的宏观层面、地方政府的中观层面、各科研单位的微观层面动态感知疫情防控的整体态势和精准数据。基于中国疫情防控中“重控不重防”方面的体制性短板，一是运用大数据、互联网、云计算等新一代信息技术手段，强调用科学的方法发现风险、测量风险、登记风险、预控风险，发挥信息数据手段在疫情监测、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面的支撑作用。二是以数据流、业务流为准绳整合跨部门、跨区域和跨平台之间的信息，做到心中有“数”、以“数”制“疫”，实现疫情防控工作系统数据化和运行机制透明化。三是发挥数字技术工具的“显微镜”“透视镜”和“望远镜”等作用，对疫情防控走势作出前瞻性预测，实现疫情问题一目了然可视化的同时，做到疫情防控精准化、科学化、高效化，为预防机制的构建赋能，确保预防机制的科学性和时效性。
五是加强国际社会合作：共筑全球合作抗疫新格局，助推中国之治走向国际大舞台。疫情不是一国一地的事，还需构建人类命运共同体。疫情期间，国际原油价格断崖式下跌、美国触发股市熔断机制等非传统安全正冲击着全球原有秩序，在这样风险与挑战双重叠加的背景下，国际社会比以往任何时候都更加需要一个高效、良序、善治的全球治理体系。可以说，新冠肺炎疫情的扩散正逐渐解构着民粹主义、保护主义、以邻为壑的狭隘经济思潮和相互为敌的地缘政治偏见，并有望重塑全球新一轮的合作秩序。就加强全球协作能力而言，加大国际间疫情防控的交流合作，密切沟通协调，凝聚全球共识，坚持协同联动，协调政策举措，打造开放共赢的合作模式，以此避免在金融、能源、经济等领域诱发次生性危机。集各国之力，及时分享疫情信息，加快药物、疫苗、检测等方面科研攻关，共商共建共享全球公共卫生治理机制，将为中国突发公共卫生事件应急管理由“重控”走向“重防”提供良好的国际环境。同时，在坚持总体国家安全观、统筹传统安全和非传统安全的前提下，也应该积极践行互信、互利、平等到与协作的新安全观，加强在非传统安全领域的对话与沟通，推动应对非传统安全威胁的国际合作进程，不断丰富构建人类命运共同体的内涵与实践。(注释略）
