政治可以分为两种，一个是形式上的政治，就是体制和制度；另外一个是实质政治，就是治理能力——

本文语粹

●无论从大历史到近代史，还是中国、美国、苏联的比较，我们都可以看到，政治制度和经济制度的关系是非常多元的，并非一一对应的关系。

●我认为，改革开放以来中国国家治理的模式可以归纳为：坚持方向，混合至上。

●民主和集中，这两个在西方人看来相互对立的东西，在中国人看来是可以混在一起的。

政治制度和经济制度的对应是多元的，并非一一对应

有这样一种观点，说中国的经济成就显著，经济改革一往无前、突飞猛进，但是政治改革滞后。如何看待这种观点？显然这种观点暗含着一个一一对应的关系：有什么样的经济制度就有什么样的政治制度。

从大的历史脉络来看，其实政治制度和经济制度之间的关系非常多元化，比如古希腊、古罗马，他们的经济制度是奴隶制，政治制度是共和制，经济制度与政治制度并非对应关系。

从案例比较研究来看，20世纪60、70 年代，中国、美国和苏联三个国家都曾处于危机当中。今天，中国和美国度过了危机，苏联却在危机当中解体了。

苏联解体的原因是什么？为什么政治制度动摇了，这个国家就消失了？这里面涉及到国家权力。国家权力是经济权力、军事权力、文化权力、政治权力四种权力的综合，其中，政治权力是其他权力的结果。

比如，从中华民国到中华人民共和国，这个政治权力是其他权力博弈的结果。但在现实生活当中，当遇到问题的时候，往往归因于政治上出现问题；如果把结果当原因，很多改革往往就改错了方向。以苏联为例，在改革中把结果当原因，首先改动政治体制，结果政治制度赖以生存的根基没有了，这个国家就不存在了。

再看美国的历史。美国最初的经济制度是农奴制或者奴隶制，政治上却建立了共和制。而且，美国的共和制经历了不同形态的资本主义，包括农业资本主义、工业资本主义到现在的金融资本主义，资本主义制度一直没有改变。

因此，无论从大历史到近代史，还是中国、美国、苏联的比较，我们都可以看到，政治制度和经济制度的关系是非常多元的，并非一一对应的关系。

竞争性的政治秩序分为两大类：一类是资本秩序，一类是民本秩序

如果问经济学家，中国改革开放40多年的成就是什么，根源在哪里？经济学家肯定会说出经济改革、对外开放、发展民营经济、市场化等关键词。世界上很多发展中国家，其市场化程度、对外开放程度、私有化程度都比中国高，但是为什么发展成这样？答案是，经济的背后还有政治。

我认为，改革开放以来中国国家治理的模式可以归纳为：坚持方向，混合至上。

其中，“坚持方向”是从国家治理的政治逻辑上说的。20世纪80年代，邓小平提出四项基本原则时，学界有人对此不理解，认为提出政治原则是对经济改革的约束。今天回头看，当初改革开放起步时，我们不知道怎么搞改革，也不知道可能会发生什么事。但是党中央明确提出“不能搞什么”，这就是要坚持四项基本原则。

在这个前提之下，我们再看世界的政治秩序，它是多元的、竞争性的。可以把竞争性的政治秩序分为两大类：一类是资本秩序，一类是民本秩序。

从逻辑上看，资本秩序是非常抽象的类型。市场经济带来社会分化，社会分化是产生多党政治的基础，实现多党政治的方式是代议制民主，但是代议制的结果，其实是寡头政治。

有学者在研究1981年到2001年美国政治议程的过程时发现，有利于资本集团的动议很容易成为法案政策，但是弱势群体的动议成为法案的可能性，还不到资本集团的三分之一。由此得出结论：美国不再是一个民主国家，而是一个寡头国家。经过第一波、第二波、第三波民主化，世界上大部分国家包括很多发展中国家纷纷转型为资本秩序。

相比之下，中国的政治秩序是民本秩序。我国实行改革开放也是发展市场经济，市场经济导致社会分化。但在社会分化的情况下，我们依然坚持了共产党的领导，实现党的领导的方式就是民本秩序，它的出发点和落脚点是以人民为中心。如果没有民本秩序，或者没有党的领导，中国转而走向资本秩序，结果会怎样？我大胆假设，中国只不过会成为另一个大的发展中国家，绝不会比其他发展中国家做得更好。

在比较政治研究中，有一些比较有说服力的大数据，比如1∶9和1∶150。其中的“1”代表中国的民主集中制和民本秩序，而“9”或者“150”都代表资本秩序。“1∶9”的样本来自10个人口过亿的发展中国家（目前人口过亿的国家有13个，其中3个是工业化国家即日本、俄罗斯和美国），亚洲有6个，非洲有2个，拉美有2个；“1∶150”的样本表明，发达的新兴国家基本上走向了资本秩序和多党民主，但是没有一个国家因为走向资本秩序而走向发达国家。从政治上来说，讨论政治和经济到底是什么关系，中国的经验和道路是一条重要的经验。

研究中国政治学30年来的发展，我得出一条基本经验：不要妄加导向

从国家治理的政策逻辑上看，我们要坚持问题导向、混合至上。为什么要实现“混合至上”？大历史告诉我们，再好的意识形态，只要绝对化，最后都是一句空话。过去一百年，从放任自由主义到经济大危机，后来罗斯福新政使得凯恩斯主义在西方国家推行，再到1980年至2008年的新自由主义，这些都是我们研究大历史的经验教训。

任何时候，人们的需要在利益上都是多层次的，反映在人的观念上，就分为左中右。满足一部分人的利益或迎合一部分人的观念的政治决策，在某些人看来是好的，但是对大多数人来说不一定是好的。在现实当中，也许你听到几乎所有人都在抱怨，但是对某个群体来说，他们对这些抱怨的态度可能完全不一样。

研究中国政治学30年来的发展，我得出一条基本经验：不要妄加导向。尤其是知识分子、政府官员和企业家，各人对一些公共问题都可能持有确定的观念或主张，如果按照自己的观念看待现实，就可能存在差异。有些政策不符合你的观念，或不符合你的利益，但可能符合另一部分人的观念和利益。

我们根据朱云汉教授做的ABS调查（亚洲民主动态调查）认为，现实当中，中国人更多地要求实质性民主。杜克大学的一位教授说，中国人多数时候是以民主的话语表述民生的诉求。

人的需要如何混合？在某种意义上，我们的民主集中制在政治学理论上可以称为混合。民主和集中，这两个在西方人看来相互对立的东西，在中国人看来是可以混在一起的。两个对立的东西为什么能够相互并存，这对中国人来说并不是问题。

中国改革开放40多年来发生的变化很多，不变中就有民主集中制。民主和集中之间的关系总是在动态调整，这主要体现在以下几个方面：在民主集中制的宪制结构之下，很多政治关系已经发生了巨大的变化。

比如说中央和地方的关系，我们实行单一制或中央集权制：地方的一把手或者副省级以上干部都要中央直接考察和任命。中央和地方的关系表现在经济上则类似联邦主义：在城市治理、土地开发等一系列重大问题上，实行权力的分享与共治，并且地方的权力越来越大。

在政治与经济的维度，政府与市场和企业的关系上，一方面，我们的政府对实际经济生活还保有不少直接管理的功能，比如对经济发展目标的制定和重大投资项目的决策，对国有企业的人事任命等；另一方面，改革开放以来经济利益活动在政治生活当中的作用越来越大。

在国家与社会的关系上，我国政府对政治、法律、民族、宗教等社团实行严格科学的管理；同时文化类、经济类等其他社团则实行登记制，现在登记在册的社团已经超过150万个。由此可以看到，在民主集中制的政体之下，我们最重要的政治变量、政治关系和行政关系，其实都在不同程度地和市场经济发生各种联系。

“好政治”考验治理能力

我们需要重新认识中国政治的变与不变。不变的是我国宪法规定的民主集中制，变的是各个领域的结构性变革。因此，到底什么是政治？我们认为政治可以分为两种，一个是形式上的政治，就是体制和制度；另外一个是实质政治，就是治理能力。

美国政治学者萨缪尔·亨廷顿说过一句话：国家与国家之间最大的政治差别不是政治形式，而在于国家的统治能力。那个时候他所说的统治能力，今天就叫做治理能力。

我认为，民主政治是回避不了的。但是，民主政治离不开权威和秩序，如果没有秩序，民主政治就会被无理性的民粹势力俘虏，甚至变成暴力政治。因此，无论是民主还是权威，都离不开法治，法治主义就是一切以法律为准绳。法治既可以约束民主，也可以约束权威，它们之间的动态平衡大概就是我们所说的“好政治”。

（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院专聘研究员，国际关系学院院长、教授）