摘 要：
20世纪60年代末,英国宣布放弃对苏伊士运河以东的军事承诺。在撤出亚洲的过程中,英国政府推出了统筹印度洋和太平洋防务的印太战略。印太战略以遏制中国向亚洲大陆南缘扩张为目标,以英美相互依赖为中心,以军事基地调整和防务责任分担为主要方式。这一战略要解决的根本问题是将英国在西南太平洋和印度洋海域的主导地位移交给以美国为首的盟友。总的来说,印太战略的政策逻辑与“多米诺骨牌理论”如出一辙,同时又带有浓厚的控制海洋、以海制陆的英帝国传统防务色彩。然而,由于英美两国之间存在政策重心和亚洲战略认知差异,印太战略在多边交涉中搁浅。另一方面,在英国推动下,印太战略留存了部分遗产。英美在印度洋修建的以迭戈加西亚基地为核心的基地群成为美国印度洋霸权的标志之一。
关键词：印太战略; 东南亚中立化; 印度洋基地; 四国防务合作机制;
2017年11月,美国总统特朗普(Donald Trump)在他的首次亚洲之行中正式提出“印度洋—太平洋战略”(Indo-Pacific Strategy,以下简称印太战略)。在中国学者看来,此举是华盛顿高层第一次将“印太”作为一项基本战略概念提出,是奥巴马(Barack Obama)政府“亚太再平衡”战略的进一步调整和深化,目的在于调动一切资源遏制中国的影响。当前,国际关系学界的普遍说法是,印太本身是一个地理学名词,近十余年来在美国、澳大利亚、印度和日本等国政学两界的讨论中逐步进入了地缘战略话语体系。至于哪个国家最早提出和定义印太战略,学界尚未有定论。
确切地说,美澳印日都不是印太战略最早的提倡者。早在1965年英国即已提出印太战略,首次将印太这样一个生态概念用词付诸地缘政治的实践当中。英国印太战略的核心是联合英国与澳新美同盟,统筹印度洋和太平洋防务,将英国的亚洲驻军重新部署至澳大利亚和印度洋岛屿,扼守两洋的重要海峡和海上通道,进而构筑遏制中国的弧形防线。颇为遗憾的是,大多数学者尚未能就英国印太战略展开讨论。个别学者偶有提及,却未作深入研究,在定义上也存在多种解释。1另一方面,尽管与战后英国东南亚防务政策调整相关的学术成果卷帙浩繁,但它们多集中探讨伦敦高层是否以及何时撤离东南亚等问题,而忽略了对英军具体撤离方案及政策缘起的考察。2例如,英军究竟如何撤退?是撤回本土还是撤至替代基地?英军撤离后盟军如何部署等等。作为当时东南亚海洋地区的主导性大国,英国在撤退过程中的防务政策调整很大程度上影响了此后的地区格局。事实上,20世纪60年代末英军并未完全撤离苏伊士运河以东。在印太战略的构思和实践过程中,一部分英军在《五国防务协议》(Five Power Defence Arrangements)3框架下留守亚洲,一部分军事和技术人员协助修建印度洋英美联合基地。这一撤退方案逐步调整了英军在西南太平洋和印度洋海域的军力部署,同时“引导”着美国从太平洋中东部进入由英军控制的以新加坡为中心的西南太平洋以及有着“英国内湖”之称的印度洋海域。换言之,英美在东南亚的权力移交与两国在印度洋的进退是紧密联系在一起的。然而,无论是英国东南亚防务政策、英帝国史还是英美海军霸权转移的研究,这一段的英美权力交接讨论都是长期缺位的。4
在英国决策者的设想里,印太战略成功的关键在于澳新美同盟的支持。英国与盟友各自扼守印度洋和太平洋的核心区域和重要海上通道。可以说,英国印太战略构想的缘起、演变乃至最终搁浅,很大程度上是英国与澳新美同盟之间利益博弈的结果。虑及于此,本文拟在进一步挖掘新史料5以及综合利用英国、美国、澳大利亚三国档案的基础上,详细梳理英国印太战略的缘起、演变及结果,分析印太概念由生态用词进入地缘战略话语体系的历史因素和现实背景,配合一定的文本分析,深入考察伦敦决策层关于如何撤离印太地区的思考逻辑,进而探讨印太战略在20世纪60年代英国海外防务政策调整中的地位和作用。
一英国亚洲军事部署调整与印太战略的缘起
经历了第二次世界大战的创伤和20世纪五六十年代风起云涌的反殖民运动,曾经船坚炮利的英帝国已日落斜阳。20世纪60年代初爆发的印(尼)马冲突将英国带到了亚洲冷战与热战交错的最前沿。在处理危机的过程中,伦敦决策层认识到了英国实力的有限性以及东南亚潜藏的意识形态、种族冲突的极端可能性。从哈罗德·麦克米伦(Harold Macmillan)到道格拉斯·霍姆(Douglas Home)再到哈罗德·威尔逊,历届英国决策者都坚信,如果任由共产主义运动和种族冲突在东南亚肆意发展,英国再次卷入的危险性将大为提高,海外防务经费有可能再度攀升。6这种看法对英国逐步考虑放弃苏伊士运河以东起到了极大的推动作用。工党上台之前,保守党政府就已开始研究撤出新加坡基地和调整亚洲军事部署的可能性。
为了确保英军撤离后英国能够继续维持在该地区的影响力,英国外交部提出了“东南亚中立化”的构想,即东西方主要国家保障东南亚各国国境线的现状,允许它们在没有外来干涉的情况下选择自身的发展道路。7当然,中立化构想并非一蹴而就,应从政治和军事两个层面渐次推进。政治上,鼓励马来西亚参与亚非事务、保持中立化立场,推动“菲律宾、印尼和马来西亚的地区合作”;军事上,“将驻新英军部署至澳大利亚和印度洋的替代基地”。政策设计者希望以替代基地的修建来表明“英国不会放弃东南亚”,但“盟友需分担防务经费和责任”。8
东南亚中立化构想和亚洲驻军调整的前提是在澳大利亚和印度洋修建替代基地。20世纪60年代初保守党政府就已开始考虑在澳大利亚修建基地,但国防参谋长路易斯·蒙巴顿(Louis Mountbatten)担心过早讨论此事会招致盟友对英国放弃新加坡的猜疑。9此后,印(尼)马冲突爆发,驻新英军卷入其中,修建替代基地之事便被搁置。10直到工党上台后强调加速撤离,此事才又重回政策规划当中。如果说澳大利亚基地修建计划源于英国自身防务政策的调整,那么印度洋基地地位的提升则很大程度上来自中印冲突给英美高层带来的冲击。战后很长一段时间内,美国实际并未能够将势力投射到印度洋。1962年的中印冲突使华盛顿进一步意识到美国尚无法对印度洋海域及其沿岸地区的冲突作出迅速反应。因此,中印冲突后美国海军开始频繁地出入印度洋。1964年2月25日,英美举行首次印度洋问题会谈。美方提出定期巡航、修建联合军事基地的设想。鉴于美军介入可“遏制共产主义在印度洋沿岸的扩张,弥补某些基地的使用限制,强化英国的印度洋战略”,英方欣然应允。11此后,霍姆首相提出以美军介入印度洋基地来削减远东和东南亚防务经费的构想。在此基础上,外交大臣理查德·巴特勒(Richard Butler)建议将新加坡基地的合作以及印度洋基地的建设作为英美全球“相互依赖”战略的组成部分。具体言之,即引导美军第七舰队进一步利用新加坡基地,同时尝试建立以迭戈加西亚岛(Diego Garcia)为中心,阿尔达布拉(Aldabra)为西侧,科科斯岛(Cocos Island)为东翼的军事运输线。12随后的决策会议通过了巴特勒的提议,决定以印度洋基地作为亚丁(Aden)和新加坡基地的补充,借此固守印度洋海域并拱卫远东。13这样,在保守党执政的最后几个月里,英国就已定下了印度洋基地建设的总基调。
工党重掌政权之际,中国核试验成功的消息给唐宁街10号带来极大震动。1964年12月初,印度总理夏斯特里(Lal Bahadur Shastri)试探性地向英国提出核保护的请求。14起初,伦敦就是否提供核保护存在较大分歧。行政部门认为印度政府自身立场尚未明确,英国宜保持沉默,只强调核武研发可能引发核扩散。然而,威尔逊首相否定了该意见,强调应突出中国的威胁以及英国可能的积极政策。15威尔逊的强硬态度很大程度上与其“苏伊士以东派”的立场有关。威尔逊虽为工党领袖,但在外交和防务政策上却是一个“浪漫的保守主义者”,时常表露出继承“帝国遗产”的雄心。16无论是在大选期间还是在上任后的第一次英美首脑会谈中,威尔逊都宣称要维持英国在苏伊士运河以东的大国地位和独立核威慑能力,以应对中国对亚洲大陆带来的威胁。17
这种继承“帝国遗产”的执念使威尔逊常常提出一些在行政部门看来多少有些不切实际的想法。1965年3月初,在未经决策层集体讨论的情况下,威尔逊提出了英、美组建太平洋核力量(Pacific Nuclear Force)的构想。18针对首相的建议,外交部再次提出了反对意见。他们认为,英国在亚洲的核部署规模远小于美国,若两国合作,英国的作用恐被忽略,也有可能再次被卷入地区纷争。外交部的看法得到了国防部和联邦关系部的认同。193月22日,英国外交大臣迈克尔·斯图尔特(Michael Stewart)赴华盛顿与美国国务卿迪安·腊斯克(Dean Rusk)讨论苏伊士运河以东防务问题。会谈中腊斯克提出英联邦国家在亚洲组建一支多边核力量的建议。20尽管腊斯克紧接着解释说他只是随口一问,但当时的英联邦国家中只有英国掌握了核武技术,他的这一表态恐怕是在暗示伦敦应该更积极一些。或许是察觉到了美方的态度,外交部此后并未再明确反对威尔逊的提议。21最终,决策层采纳了太平洋核力量构想,但并非只是双边合作,而是寻求“与澳新美等国组建多边核战略协调机制”。22
推动东南亚中立化,将驻新英军部署至澳大利亚和印度洋,这些设想的实质是亚洲英联邦国家防务力量的调整。这也符合威尔逊上台之初加强英联邦合作的承诺。23而此时,中国核试验成功,印度和巴基斯坦关系加速恶化,印(尼)马冲突逐渐升温。这一切使伦敦确信,一条“雅加达—北京—卡拉奇轴心”正逐步形成。在印度次大陆和东南亚,任何一方的陷落都将导致另一方面临险境。24多重问题的复杂纠缠要求英国政府尽快推出某种一揽子解决计划。这样的政策构想,既要调整常规军事部署,又涉及核武层面的多边协调,既要解决防务经费削减问题,又要平衡南亚和东南亚政策,更要能够继续维持英国在亚洲的影响力。这对政策设计人员来说不啻为巨大的挑战。
1965年5月19日,外交部计划参谋处官员约翰·汤姆森(John Thomson)在一份备忘录中提出“印度洋和东南亚双重防务机制”构想。具体是指,在亚洲构建南北两线的防务体系。北线主要指推动马来西亚、泰国和菲律宾的地区合作,进而扩展至印度、巴基斯坦和日本。南线则指英国与澳新美同盟的合作,继而“将印度洋基地和印度核问题纳入政策规划”。在汤姆森备忘录的基础上,计划参谋处随后推出了题为《印度洋和东南亚防务问题》的研究报告,旨在探讨“如何在亚洲大陆以外通过军事部署的调整来平衡中国的影响力”。报告采纳了汤姆森提出的双重防务机制构想,并进一步明确了南线的含义:在四国合作的基础上,共同使用印度洋和澳大利亚的军事基地。25这样一来,报告正式将霍姆政府以来英美开始筹建的印度洋基地群纳入英国的亚洲整体防务规划当中。
6月13日,英国国防和海外政策委员会确认通过了推动东南亚中立化、调整亚洲驻军、研究苏伊士运河以东核部署等政策,从而奠定了此后数年英国亚洲军事部署调整的总框架。26在该框架下,以汤姆森备忘录以及《印度洋和东南亚防务问题》报告为基础,计划参谋处进一步推出了“计划委员会1965年第28号文件”(简称PC(65)28号文件)。文件将这一地区的防务调整构想命名为“印度洋—太平洋战略”(Indo-Pacific Strategy)。文件概述了过去数年英国与盟友有过讨论但仍悬而未决的重要问题,包括四国磋商机制、印太地区长期防务安排、苏伊士运河以东多边核力量计划以及防止核扩散事宜。统筹处理以上几个问题的政策即文件所称之的印太战略。27这份报告是工党上台后外交部对印度洋和西南太平洋海域政策的首次全面评估,为决策层的讨论提供了一定的参考,它提出的几项政策构想最终被政府高层采纳。
那么,如何理解计划参谋处提出的印太战略构想?印太一词是在怎样的历史和地缘背景下从生态概念用词进入地缘战略实践的?要回答这些问题,首先需要从英帝国全球防务部署的历史去追溯。第二次世界大战前,在英国的海洋霸权下,印度洋和太平洋海域形成了一个紧密联系的整体。这种以海洋为核心的防务和贸易网络有力地支撑着英国的全球霸权。1942年2月新加坡陷落后,英国海军以惨重的代价抵挡住了日军的进攻,保住了印度洋海上通道的控制权,使澳大利亚、东南亚、印度次大陆一线至中东战场、北非战场的物资和兵力运送得以维系,为同盟国的胜利奠定了基础。28战后,尽管皇家海军实力已今非昔比,但英国仍在两洋海域部署了包括2艘航母在内的近80艘各类舰船。英国在这一地区的出口额占全国总额的25%。29对英国来说,无论是战争时期还是和平年代,只要能够继续控制印度洋和西南太平洋的海上通道,大国地位就不会是前尘旧梦。正如威尔逊政府首任外交大臣戈登·沃克(Gordon Walker)指出:“控制印度洋及其周边地区是英国维持世界影响的关键所在。这比德国驻军和本土军队更为重要。”30在研究亚洲军事部署调整时,如何强化甚至恢复过往的防务联系自然成为政策设计者关注的重点。
当然,这种亚洲军事部署调整构想,首先是以承认帝国解体最后阶段英国国力和影响力的有限性为逻辑出发点的,其基本政治特征表现为冷战东西方阵营对峙背景下的集团对抗。政策设计人员认识到,苏加诺治下的印尼、中国核试验成功以及印巴冲突等,已明显呈现出一条“雅加达—北京—卡拉奇”轴心。不管历史上是否存在这样的轴心,在唐宁街10号看来,以中国为核心的共产主义势力始终是英国在南亚和东南亚利益的最大威胁。进一步而言,要推动东南亚的中立化和亚洲军事部署的调整,或者从更广泛的意义上来说,要在英帝国前亚洲殖民地寻求遏制中国扩张的新政策,决策层就必须面对从根本上对英国亚洲战略作出调整的重大挑战。印太战略正是在这样的历史和现实因素交错的背景下应运而生的。然而,此时的印太战略很大程度上仍然只能算是一个概念,《印太战略》报告也仅是一份总结文件,很多问题并未涉及。例如,印太战略究竟如何定义?涉及的地域有哪些?英国需要发挥怎样的作用?四国如何各负其责?这些问题仍然有待政策设计人员的进一步研究。
二新加坡独立背景下的印太战略审查
1965年8月9日,新加坡脱离马来西亚联邦。新加坡的独立打乱了英国防务审查和政策规划的步骤,导致英国匆忙之间向盟友提出迅速撤离的设想,进而造成此后一段时间英国与盟友在该问题上的争执。31为了在多边磋商中提出更具说服力的军力部署方案,政策设计人员加快了印太战略的审查和修订进度。
新加坡独立后不久,计划参谋处便提交了修订后的《印太战略》报告(简称PC(65)33号文件)。报告提出了关于如何在军事部署和地缘政治层面重新整合防务力量的一系列新看法。文件强调,“遏制中国是四国防务合作的基本前提”。在此基础上,文件第一部分建议组建一支类似于北约军队的联合作战力量,作战区域覆盖印度洋全境和太平洋大部分海域。第二部分具体评述了印太战略涉及的次级区域以及中国对这些地区可能造成的威胁,包括澳大拉西亚(Australasia)32、东南亚、印度次大陆、中东、非洲、香港和太平洋岛屿殖民地、印度洋岛屿殖民地等。33在文件的构想里,任何一个区域都不是独立的,英军的任何行动也不会是孤军奋战,印太地区的防务要求英国与盟友在所有区域的各司其责和密切配合。
严格来说,PC(65)33号文件是第一份印太战略规划报告,阐明了印太战略覆盖的地区和军事任务。应当看到,这份文件所反映出来的战略构想的实质,既是对英国传统亚洲战略的继承,又是对第二次世界大战后英国亚洲防务体系作出的一种变革。所谓继承,指的是印太战略的逻辑与“多米诺骨牌理论”如出一辙。第二次世界大战期间日本假道印度支那西进和南下,英国海军和日本海军在西南太平洋和印度洋东部海域展开了殊死搏斗。这一切迫使伦敦当局整合澳大利亚至印度一线的防务。正是这种历史经验使伦敦产生了英国亚洲各殖民地的命运彼此关联的看法。这种观点推动盟军在1943年组建东南亚战区,促使英国于1950年推出统筹南亚和东南亚经济援助的科伦坡计划,紧接着又为美国决策者所接受,进而成为“多米诺骨牌理论”的原型。34印太战略正是在这一层面继承了第二次世界大战以来的英国亚洲战略,其要旨便是整合两洋海域的英联邦力量,将共产党势力围堵在印度支那半岛。
所谓变革,指的是印太战略打破了战后初期建立起来的英国海外防务体系。“失去印度”后,英国参谋长委员会调整了海外战区的设置,构建起了新的帝国防务体制。印度洋被一分为二,以东经95度线为界,将西侧的印度次大陆、孟加拉湾、印度洋岛屿划入中东战区,将东侧的马来半岛和印尼海域纳入远东战区。同时,第二次世界大战期间驻守印度洋的东方舰队(Eastern Fleet)指挥权被并入远东军司令。考虑到印度次大陆的重要性,印度独立后在亚洲尤其是东南亚地位的提高,军方特别强调必要时可打破两大战区的责任分野。35就政策的延续性而言,这种对英帝国遗产的留恋所带来的对印度次大陆重要性的认识,对印度洋和太平洋海域皇家海军指挥体制的调整,为帝国解体最后阶段威尔逊政府提出统筹两洋的战略构想埋下了重要的伏笔。印太战略在某种程度上可以说是两大战区核心区域的重新整合。综而言之,从第二次世界大战后英国海外战区设置变化的角度看,印太战略是对既有战区规划的一个重要突破。但若从英帝国历史层面进行观察,所谓变革,本质而言是回归。冷战东西方对峙背景下,印太战略实际上回到了整合两洋海域的帝国防务传统。与PC(65)28号文件相比,PC(65)33号文件划定的防务区域更为明显地强调了印太战略与英帝国传统防务框架的内在统一性。
从第一份统筹印度洋和东南亚防务的研究报告开始,至PC(65)33号文件初步明确印太战略所涉及的地域,计划参谋处的地区防务整合、多国防务合作机制等构想无不带有浓厚的英帝国防务色彩。更进一步而言,政策设计人员尝试打破战后英国海外战区的既有设置,设想撤离新加坡后英国仍然能够在西南太平洋和印度洋这一广阔海域发挥主导作用。然而,这种过于乐观的评估遭到了其他部门乃至决策层的批评。外交部东南亚司司长詹姆斯·坎布尔(James Cable)指出,“中国海空军实力有限,尚不足以威胁印太地区”。“报告不仅高估了英国的实力,更高估了中国的威胁”。36在提交审议时,决策层同样认为报告忽略了“军力部署规模应与英国承担的政治义务相适应”。37应当说,在印太战略的初步评估阶段,决策层对英国自身实力尚有较为清醒的认识,他们一再强调军力部署应与政治义务相适应。至此,印太战略正式进入英国国防和海外政策委员会的讨论日程。
此后,决策层针对印太战略进行了多次审查和调整,其内涵和外延也日渐清晰。关于四国防务合作机制,进一步明确了“英军并非独立作战,而是在联合行动中有所贡献”的方针,以防务合作推动政治上的“相互依赖”;关于印度次大陆问题,进一步提升了该地区在印太战略中的地位,强调“以影响印巴两国政策的方式突出英国在印太地区的重要地位”;关于核部署问题,设想在印度洋部署携带北极星导弹的潜艇,进而推动创建印太核力量(Indo-Pacific Nuclear Force),使之成为四国防务合作机制的一部分;关于遏制中国扩张的方式方法问题,决策层最终明确了推动亚洲大陆南缘中立化的设想,“遏制中国的最佳途径并非对抗或军事部署,而是在东亚和南亚构建一条中立带,域外国家不可驻军于此”。与此同时,“西方屯兵于外围,平衡中国的影响,保证中立国家的能力和意志”。38
从政策逻辑上看,决策层的审查和调整延续了计划参谋处的总体思路,同时更为突出地强调了东南亚中立化和双重防御机制的设想。按印太战略的规划,西方要推动整个亚洲大陆南缘形成遏制中国的“中立带”。这条“中立带”在地域上涵盖了新加坡、马来西亚、泰国、印度次大陆一线。这样的规划,与其说是新的战略,不如说再次勾勒了第二次世界大战时期的两洋战场。只不过它所防御的对象已非日本,而是所谓的“雅加达—北京—卡拉奇轴心”。11月8日,决策层以“附件F:印太战略”的方式将印太战略审查文件列入英国海外防务审查的阶段性报告当中。印太战略与欧洲政策、中东(政策)、中东(石油)、中东(波斯湾和南阿拉伯)、地中海政策并列,作为1970年代英国海外防务调整的重点。39
1965年11月24日,决策会议审议通过了最终版本的印太战略报告《防务审查:印太地区军事任务》(简称OPD(65)183号文件)。文件更为具体地阐释了印太地区的东中西三个部分。英国在西部的印度洋发挥主导作用。具备核打击能力的皇家海军驻扎在印度洋基地,以应对可能的中印冲突;东部的太平洋由美军总负责,英军协助防卫部分岛屿殖民地;中部主要包括南中国海、马来海域三国、澳大拉西亚地区。“中部是印太地区的重心所在。”综观全篇,尤为突出海洋优势的重要性,多处强调海军对印太地区海上通道的保护,主张加强英联邦军队在西南太平洋海域的海军实力,阻止印尼对邻国的海空突袭。受此影响,报告拟定的军事行动区域有两处明显变化:其一,特别增加巴布亚新几内亚的论述,预设若中国在印尼立足,澳大利亚在该地区的利益就岌岌可危。其二,增加海事防卫(Maritime Protection)的相关论述,强调印度洋和太平洋海域的海上通道和贸易安全。40
尽管此前决策层对计划参谋处夸大威胁的报告略有批评,但OPD(65)183号文件新增加的内容却更为明显地反映了伦敦高层根深蒂固的中国威胁认知。无论是历史渊源还是战后联合国处理殖民地事宜,巴布亚新几内亚问题均与中国无直接关系。新增加的海事防卫则盲目高估了中国的海军实力。颇为讽刺的是,同一时期英国联合情报委员会的评估与决策层大相径庭。联合情报委员会认为,中国海军的核心任务仍是近海防御。中国虽然具备攻击印度次大陆和印支半岛的能力,但并无此意图。在菲律宾、印尼等西南太平洋地区,则既不存在攻击意图,也不具备攻击的能力。41两相对比,唐宁街10号对华的有限认知和思维定式跃然纸上。另一方面,在报告强调海权的逻辑下,印度洋基地的地位显著提高。1965年9月末,英美两国军方达成协议,在英国购买北极星核潜艇的款项中减免1 400万美元,作为美国分担的英属印度洋殖民地初期建设费用。4210月7日,英国国防和海外政策委员会设立了印度洋防务设施分委员会,负责印度洋军事基地的修建事宜。11月8日,英属印度洋领地成立,英美两国开始研究迭戈加西亚基地的修建问题。43外交部在讨论OPD(65)183号文件时亦特别指出,以基地的建设来要求美国承担更多的印度洋防务责任,“若印度洋爆发英军无法控制的紧急事态,美国可通过四国防务合作机制介入其中”。在美国尚未主导印度洋海域之前,英国需引导他们一步步参与进来。44这样,印度洋基地逐渐成为印太战略的重要支柱。
以OPD(65)183号文件的出台为标志,威尔逊政府的印太战略最终成型。从政策构想来看,它从一开始便将“中国势力的扩张”视为西方在亚洲大陆南缘的主要威胁。为此,印太战略关注的地域范围并不局限在动荡不安的东南亚,而是提出在统筹印度洋和太平洋防务的基础上,以英国撤离新加坡为契机,推动东南亚和南亚建立遏制中国扩张的“中立带”。与此同时,以英美“相互依赖”为核心,英国与澳新美同盟组建非正式的防务合作机制,控制印度洋和西南太平洋的海上通道,扼守进出两洋的重要海峡,分别于两洋海域拱卫亚洲大陆南缘的“中立带”。英军在盟军合作的基础上参与联合军事行动,并在印度洋部署一定的海空军和核打击力量,使之成为遏制中国的有效手段。战略构想既已成型,下一步则是与澳新美同盟的协商。
三 四国角力与印太战略的演变及结果
按照英美两国政府的约定,1965年12月16日,英美首脑会议在华盛顿举行。威尔逊在会谈中正式提出建立四国防务合作机制以及在印度洋部署北极星核潜艇的设想。美方的反应尚属积极,但态度也非常明确:任何政策变化都必须以英军继续驻守新加坡为前提。会谈过程中,美国国防部长罗伯特·麦克纳马拉(Robert McNamara)建议邀请日本加入印太防务合作机制。45本来伦敦希望通过军事部署的调整换取盟友接受撤军方案,美方却不松口,不过也没有拒绝进一步讨论的可能性,但要求提供更多的细节。返回伦敦后,威尔逊指示行政部门就印太战略的细节展开研究。
以英国外交部和国防部为核心的部际研究认为,防务合作机制应介于正式协定与非正式合作之间,由四国军方组成联合指挥机构。合作的主要义务是“当各方认定的重要区域遭到攻击时,立即展开协商”。核部署方面,除秘密部署在新加坡的战术核武器外,1970年两艘北极星核潜艇可投入使用。在核武器的使用问题上,英美将印太地区的核武控制权转交联军。461966年1月23日,决策会议对印太战略稍作调整。首先缩小印太战区的地理范围,删除非洲,进一步强调英美在印度洋海域的“相互依赖”;其次,若美国再次论及邀请日本参与印太防务合作机制,英国应强调日本的宪法不允许其加入西方军事合作。4724日,英国政府将部际研究和决策会议的修改意见整合而成《印太地区四国防务安排:政治视角》和《印太地区四国防务安排:军事视角》两份报告转交盟友。48
1966年1月27日,英美两国政府再次在华盛顿举行部长级会谈。双方就欧洲、中东和印太等重点区域的防务事宜进行磋商。关于印太战略的讨论主要围绕两个问题展开:第一,英国是否应该撤离新加坡。英国国防大臣丹尼斯·希利(Denis Healey)认为,若南越得以保持中立,美军可从亚洲大陆撤至菲律宾。西方要避免在亚洲大陆驻军。基于这样的逻辑,希利建议,四国防务合作机制就是为了推动西方在印太地区形成更加灵活的军事反应能力,以应对中国和北越的威胁。腊斯克虽然坦承美军不会无限期驻军亚洲,但更强调现阶段英国不能迅速撤军。英军撤离会让河内和雅加达有机可乘,地区局势只会更加复杂。在是否应尽快撤离亚洲驻军问题上,英、美两国可谓南辕北辙;第二,关于印太防务合作机制的成员和地域范围问题。正如英国高层所料,美方再次建议邀请日本参与。腊斯克特别强调了拟议的防务合作不能变成“白人俱乐部”。按既定方案,斯图尔特以日本宪法的限制和舆论的负面反应为由,拒绝邀请日本参与印太防务合作。斯图尔特坚持说英国和澳新美同盟应先建立起针对中国的有效的防务合作,再逐步扩展合作的地域和成员。值得注意的是,会谈中英方多次提议英、美应尽快就印度洋基地、印度洋核部署、联合指挥机构等长期政策展开讨论,但美方却有意无意地避而不谈。与1965年12月的首脑会谈相比,美方对印度洋核部署的态度可谓冷淡许多。最后,美方表示原则上不反对四国防务合作机制,但需进一步讨论。49
2月1日,英国与澳大利亚、新西兰在堪培拉举行三边会谈,集中讨论东南亚中立化和澳大利亚基地问题。关于东南亚中立化,希利首先阐述了英国对20世纪70年代亚洲局势的看法。他特别指出,最糟糕的结果是美国遭遇羞辱性失败并撤出亚洲,那么英国肯定也得仓皇逃离。最理想的情况是美国与越南达成某种协议,南亚和东南亚国家形成“中立带”,随后美军再撤离。当然,这种撤退是基于西方军事力量在外围遏制中国扩张的基础之上。然而,澳大利亚外长保罗·哈斯勒克(Paul Hasluck)却极为明确地反对东南亚中立化。他的逻辑是,若西方常规军力撤离亚洲大陆,将来要么中国控制东南亚和南亚,要么西方与中国直接发生核武冲突。关于新加坡基地问题,会谈各方的矛盾比英美分歧更为深刻。澳方强硬表示,英军驻守东南亚是替代基地修建的前提。新西兰方面则强调英军撤离会导致澳、新两国前沿防御战略的崩溃。英国撤军与否事关前沿防御战略能否持续,澳、新拒绝让步。无奈之下希利只得承诺英国会认真考虑两国的防务需求。50
可以看到,英国与盟友的两次会谈使双方本已存在的隔阂进一步加深,但各方都不愿意在亚洲政策上彻底分道扬镳。此后,英国与盟友均一定程度上调整了立场。威尔逊政府在1966年2月的防务白皮书中公开承诺继续留守新加坡,以应对亚洲英联邦国家受到的威胁。51美国主流媒体纷纷盛赞英国是“从非洲东海岸到新加坡这一广阔区域的可信赖的盟友”。52然而,公开层面的缓和并没有解决双方存在的根本分歧。从会谈内容和进程看,在四国防务合作机制、东南亚中立化等问题上英国与盟友的观点几乎是针锋相对的。腊斯克虽然没有公开反对,但私下里却驳斥了四国防务合作机制,认为它“并非解决东南亚问题的途径,相反更像是逃避责任的表现”。53
英国与盟友在印太战略问题上不能达成一致,是由双方各自的亚洲政策乃至欧洲问题影响所致。在越南问题上,1964年5月约翰逊政府推出了“更多旗帜”计划,寻求盟友向南越政府提供多方面援助。英国却对美国“阳奉阴违”,两国在越南问题上陷入了一定程度的信任危机。在是否撤离亚洲大陆问题上,美国将在亚洲大陆的撤退视为与中国“未来潮流”之争的失败。54这种焦虑几乎决定了美国在很长一段时间内都不会考虑撤军选项。就军事部署而言,国务院对是否将军力投射到印度洋的争论还在继续。五角大楼则相当看重新加坡基地在马六甲海峡航行安全、印度次大陆防务等问题上的战略价值,因而直接否定了澳大利亚替代基地方案,只对印度洋核部署颇有兴趣。55从责任分担上看,美方认为拟议的四国防务协议会影响美国与印太地区盟友的双边合作乃至其他多边防务框架。他们并不愿意承担太多当时看来并不紧要的责任。56而就英国来说,印太战略所关注的地域是以新加坡为中心的西南太平洋和印度洋海域,这从决策会议上删除非洲、排斥日本、突出印度洋基地等指示可见端倪。印太战略提出的组建印太联军、联合指挥机构等设想又有捆绑责任之嫌。由是观之,印太战略与约翰逊政府的政策重心和亚洲利益存在严重偏差。澳大利亚人对英国所提印太战略的评价精辟地道出了这种深刻差异,“英国的研究报告可谓击碎了我们介入东南亚的整个哲学底座”。57
在1965年12月的英美首脑会谈中,美方对威尔逊提出的印度洋核部署方案颇感兴趣。但在部长级会议上,腊斯克等人却有意回避该问题。美方态度的变化很大程度上是与欧洲问题联系在一起的。国务院政策设计室主任沃尔特·罗斯托(Walt Rostow)认为,英美在亚洲组建印太核力量可能会对欧洲其他国家的亚洲政策产生负面影响,打击他们参与亚洲事务的积极性。印太核力量还可能致使英国入欧申请复杂化。58此外,正当印度洋核部署问题悬而未决之时,法国于1966年3月要求正式退出北约军事一体化组织,继而引发了延续数年的北约危机。若此时英国宣布撤出原计划部署在欧洲的北极星核潜艇,很可能进一步削弱北约的军事力量和政治凝聚力,这对美国来说是无法接受的。59从这个角度看,欧洲局势的变动影响了华盛顿对于英美亚洲防务合作的认识。英国与欧洲的复杂关系以及北约的内部矛盾使美国逐渐失去了对印度洋核部署的兴趣。
与同时深陷亚洲冲突和北约危机的美国不同,澳大利亚更关心西方在亚洲的军事存在,因此并不反对四国防务合作机制和印度洋核部署构想。他们的担心在于,英国的撤退会导致美国重新思考东南亚政策。一旦美国步英国后尘,澳大利亚的前沿防御战略就会彻底崩溃。为了避免出现这种情况,堪培拉当局非常积极地推动四国磋商,希望借此机会将英、美两国都留在东南亚。60当然,最重要的问题在于,任何政策都必须服务于留住美国人的总体方针。61显然,印太战略所提议的西方撤离亚洲大陆的设想在堪培拉是没有进一步讨论空间的。
在英国方面看来,两次会谈实际上并没有充分讨论印太地区四国防务合作机制的研究报告,伦敦高层对此非常不悦。他们认为“美国陷入了越南泥潭,毫不在意20世纪70年代的防务安排”,美国国会和决策层不愿面对“与东南亚长期政策有关的基本问题”。62会谈的结果以及美国的犹疑让英国人认识到,现阶段几乎无法让约翰逊政府完全接受印太战略构想。但是,若没有美国的认可,至少是默许,英国单方面调整军事部署势必严重损害英国与盟友的关系。虑及于此,伦敦开始酝酿对印太战略的具体细节作出进一步调整。1966年3月,决策层在讨论国防部提交的研究报告时指出,未来暂不强调中立化构想。相反,应多讨论印(尼)马冲突这类能够在短期内达成协议的问题。值得注意的是,国防部报告的全名为《未来的印太政策》(Future Indo-Pacific Policy),而此前官方文件中的用语都是“印太战略”(Indo-Pacific Strategy)。63在国际政治和国际关系的用词语境里,战略总是与主动、主导有密切的关联,而政策则多与被动的应付有关。如果这一立论不错,那么可以说,文件起草者关于印太地区的防务设想已从一个自身可发挥主导作用的涉及各个层面的防务部署降级为处理该地区事务的短期应对之举。此后,在四方会谈层面,英国官方文件一直沿用“印太政策”一词。
文件用词的变化在某种程度上表明伦敦关心的问题会有比较大的调整。决策层认为,既然已承诺暂不撤离,那么就要避免谈及新加坡、马来西亚和印尼这一地区的中立化问题。64为了防止盟友误以为接受印太政策需要承担更多的防务责任,下一步只讨论中国、印支半岛、泰国、印(尼)马四个热点地区。65反复权衡后,1966年5月,决策层最终敲定了四方会谈的基调:放弃印太战略提出以来所涉及的四国防务合作机制、印度洋核部署、印度洋基地建设等长期议题,转而寻求在印(尼)马冲突、新加坡基地的去留等短期政策上与盟国达成一致。印太战略所涉及的长期政策都推迟到四方会谈之后再作商议。66在英国拟定的四方会谈文件中,已无“印太战略”或“印太政策”的表述,也没有四国防务合作机制的内容。67
在英国调整立场的同时,美国在越南越陷越深,无暇他顾,英美磋商频率不断降低。双边会谈后,两国高层针对印太政策的交流几乎处于停滞状态。腊斯克虽然同意参加四方会谈,但对四国防务合作机制的有效性仍持怀疑态度。681966年6月30日的四方会谈进程即证明了这一点。无论是英国还是澳大利亚,此前都曾力推四方会谈,但各方都未能完全实现自己的目标。英国无法劝说盟国接受撤军的建议,盟国亦未能说服英国改变政策。各方只同意在秋天展开进一步讨论。691966年10月,四国官员在伦敦组建伦敦研究小组(London Study Group),讨论亚洲防务问题。然而,所讨论的内容全部为东南亚国家局势,其他长期政策则被排除在外。70
伦敦研究小组的成立及会谈标志着在四方会谈层面印太战略已经脱离了英国政策设计者的规划和控制。在盟友尤其是美国的施压下,印太战略妥协为印太政策,并最终发展成为有关东南亚局势的磋商。然而,伦敦决策层在印太战略上的妥协并没有被盟友全盘接受。在印太战略最为重要的中部区域,英国与盟友渐行渐远。需要特别指出的是,盟友对印太战略的回避以及工党政府作出的调整并不意味着印太战略完全淡出英国高层视野。在伦敦研究小组会谈期间,英国保守党年会如期举行。保守党影子外交大臣霍姆在关于外交政策的主旨演讲中强调应该推动泰国、印尼、新加坡和马来西亚组建新的亚洲集体安全机制,随后将该机制扩展到印度次大陆。为了保证地区合作的顺利推进,霍姆呼吁英国与澳新美同盟共同保障亚洲大陆南缘从太平洋到印度洋这一广阔海域的安全,并声称该海域的开放(open)是亚洲的生命线(lifelines)。71不难看出,保守党的亚洲政策逻辑仍然遵循着执政时期确立的英美在两洋海域“相互依赖”的战略构想。这也表明,20世纪60年代末英国朝野两党在亚洲政策上是存在一些基本共识的。印太战略强调的统筹印度洋和太平洋防务,扼守重要海峡和海上通道等设想,正是这些基本共识的最主要的内容。两党类似的政策表述很大程度上预示着英国政府未来若干年的亚洲政策走向。
印太战略虽然没有获得盟友的全面认可,但它提出的种种构想却奠定了英国撤离亚洲的总体框架,并对随后的英国东南亚政策、英美在西南太平洋和印度洋海域的交涉产生了一定影响。在西南太平洋海域,部分因为英国的协调,马来西亚和印度尼西亚于1966年8月达成和解。印(尼)马冲突的解决为1967年东南亚国家联盟的创建开辟了道路。英国推动印(尼)马和解以及支持东南亚地区合作的政策很大程度上遵循了印太战略所拟定的南北线双重防务机制和推动东南亚中立化的设想。此外,在正式宣布放弃苏伊士运河以东的军事承诺后,英国开始与澳大利亚、新西兰、马来西亚和新加坡协商防务合作,并最终于1971年4月签署了《五国防务协议》。协议规定,五国防务合作并非正式的军事同盟,而是在马来西亚和新加坡遭受外来威胁时,五国政府立即协商解决方案。这一表述正是英国力主的四国防务合作机制的核心观点。与此同时,英国按既定计划逐步从新加坡撤军,并将基地管理权移交当地政府。根据两国协议,新加坡军事基地的部分设施进行商业化运作,对外招揽船舶维修业务。越南战争升级以后,在英国的默许和李光耀的积极推动下,美军舰船多次进入新加坡基地休整。以此为契机,美国海军开始频繁出入新加坡基地和马六甲海峡。澳大利亚驻英国高级专员托马斯·克里奇利(Thomas Critchley)曾一语道破个中缘由:“美国人的心思可不仅仅是休整。英国人撤离后,印度洋上恐怕处处是美国海军。”72
在印度洋海域,英美无视联合国和印度洋沿岸国家的反对,在印度洋岛屿修建军事基地。约翰逊政府在四方会谈中并没有正面回应英国一再强调的印度洋合作,但这并不意味着美国完全放弃对这一地区的关注,更不意味着约翰逊政府对英国印太战略提出的各种政策构想毫无兴趣,因为英国撤离后留下的权力真空直接牵涉到美国的利益。1966年3月末,在英国考虑降低印太战略调门的同时,美国国务院和国防部展开合作,推动一项关于20世纪70年代印太地区防务的部际研究。此项研究的目的是重新审查美国在整个印太地区,即波斯湾、印度洋海域、西太平洋和南中国海等区域的现存防务协议及设施,继而推进美国与盟友在上述地区的防务合作。73英美印度洋联合基地的建设很大程度上得益于美国军方的积极推动。当然,美国的援助也并非毫无条件。美国明确要求英国必须在印度洋保留驻军,以应对印太海域可能出现的地区危机。74麦克纳马拉也多次强调,“基地建设的前提是英军留守印度洋”。75英国虽然考虑放弃苏伊士运河以东的军事承诺,实际上并不愿意完全撤离曾经的“英国内湖”。1966年12月30日,两国签署关于军事使用印度洋岛屿的正式协议。761968年7月,初步拟定迭戈加西亚海军基地的修建方案。美国承担大部分经费,英国派遣人员协助。77可以说,在印太战略的构思和推进过程中,印度洋基地的地位一步步上升,并最终成为该战略留存的最重要的遗产。以印度洋基地为依托,英美两国尤其是美国海军控制了西南太平洋和印度洋海域的重要海上通道。这就为英国撤离苏伊士运河以东后英军与香港驻军的联系乃至当前英国海军在印度洋和亚太海域的巡航提供了重要的战略据点。印太战略所推动的英美印度洋联合基地的建设成为1970年代以后印度洋和西南太平洋海域国际关系格局的重要影响因素。此后几十年,以迭戈加西亚基地为核心的英美印度洋联合基地群成为美国印度洋霸权的标志之一。
结语
印太战略是工党政府上台后提出的涉及西南太平洋和印度洋这一广阔海域的军事部署调整方案。确切地说,印太战略并非工党政府的独创,而是第二次世界大战后伦敦当局关于亚洲战略长期思考和调整的产物。它继承了英国传统的亚洲防务思想,强调以扼守重要海峡和海上通道来遏制中国的扩张,较为全面地反映了英国决策者对于20世纪70年代西方亚洲战略的总体认识。在英国国力衰落和冷战阵营对峙的背景下,它的根本目的是希冀在削减防务经费和调整军力部署的情况下能够通过多边合作来维持英国在印度洋和太平洋核心区域的影响力。然而,这种战略构想与澳新美同盟尤其是约翰逊政府的亚洲战略存在极大差异,并最终在多边交涉中搁浅。
另一方面,关于英国印太战略缘起、演变及结果的考察为我们呈现了此前并不为人所了解的一幕与英美权势转移相关的历史场景。当前,学界普遍认可的一个基本看法是,20世纪60年代末英国从新加坡海军基地撤退,美国最终控制了东南亚国际事务。但若从印太战略的各种构想及其遗产看,这种观点或许存在可商榷之处。印太战略最显著的特点是打破了第二次世界大战以来建构的东南亚和南亚的划分方式,将英国历史上主导的西南太平洋和印度洋海域整合成统一的印太战区。这种构想是英帝国传统防务框架、第二次世界大战历史经验以及冷战期间亚洲意识形态冲突等多种因素相结合的产物。就印太战略划定的地理范围以及它对英国撤离亚洲方案的影响而言,我们或许不宜简单地说英国宣布撤退,美国最终控制了东南亚国际事务。这样的说法既没有看到美国主导东南亚所经历的复杂过程,也忽视了以新加坡为中心的西南太平洋与印度洋海域事实上存在的密切联系。更准确的说法或许是,在英国撤退的过程中,美国开始介入到西南太平洋和印度洋这一广阔海域的国际事务,尽管在这一过程中美国的态度并不坚定,华盛顿高层内部也存在诸多分歧。换句话说,在印太战略的总体框架下,英国政府思考如何从这一海域撤退的过程,英国与盟友关于驻新英军去留的争执,英美在印度洋基地修建问题上的多次磋商,恰恰开启了两国在西南太平洋和印度洋海域权力移交的历史进程。此后,两国就新加坡基地和印度洋基地的讨论和接触渐趋频繁。也正是在英国的积极推动和“引导”下,20世纪70年代中期英美逐步完成了在这一区域的权势转移。
在英国印太战略尘封于档案中数十年后,美国、澳大利亚、印度和日本等国又提出了新的印太战略。无论是半个世纪前以英美为核心的英美澳新四国防务合作机制,还是当下美国执牛耳的美澳印日四国磋商,两种印太战略实际上具有高度的内在统一性,它们要解决的一个基本战略困境是如何在主导国防务预算削减的背景下整合印度洋和太平洋这一广阔海域的防务力量。此前,英国与澳新美同盟在防务责任划分和经费分摊问题上并没有达成一致,继而成为英国印太战略搁浅的重要因素。当下,美澳印日四国在印太战略框架下的利益交换才刚开始起步。在美国不断强调“责任分担”的背景下,我们应该着重考察美澳印日四国能否通过利益交换组成一个四方都可以接受的印太战略体系。再者,新旧两个版本的印太战略给我们的一个重要启示是,无论是在英帝国海洋霸权时代,还是在当下的全球化时代,贸易网络和防务合作并不仅仅局限于人为构建出来的南亚、东南亚、印度洋、太平洋等政治或地理区域。进一步而言,突破以陆地板块划分政治区域的局限,强调以海洋和海上通道为基础的地缘政治格局,或应成为未来学术研究乃至政策制定的重要出发点。
注释从略
