摘要: 坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。加强人大对监察委的监督也是坚持和完善人民当家作主制度体系的应有之义。按照《宪法》《立法法》《国家监察法》《监督法》的规定，人大对监察委的监督应包括听取和审议工作报告、执法检查、询问和质询、合宪性审查和备案审查等多种形式。为促成国家监察制度的更加成熟、更加定型，按照功能优化的原则，厘清监察委独立行使职权与人大监督之间的关系，这是监察理论研究中需要持续努力的一个重大课题。
关键词: 人大监督 监察委员会 备案审查 国家监督体系
中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）强调要“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”。“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威有效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的运行机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。”在谈及纪检监察体制改革时，《决定》专门指出：“深化纪检监察体制改革，加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导，推进纪检监察工作规范化、法治化。完善派驻监督体制机制。推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视系统统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。”《决定》再次重申必须“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，保证各级国家机关都由人大产生，对人大负责、受人大监督。支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对‘一府一委两院监督制度’。”
健全科学的中国特色国家监督体系，是发展社会主义民主政治的制度保障，是人民当家作主制度体系的重要组成部分。“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志，保障人民权益，激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”{1}
一、人大如何监督监察机关的学理探讨
自国家监察体制改革以来，如何建立一个权威高效、权责相符、功能优化、监督有力的国家监察体制，一直是党和国家高度关注的重大问题。同时，作为我国的根本政治制度，人大制度为此次监察体制改革确立了根本遵循，亦即监察改革的内容不得与人大制度的核心内涵有所抵触和违背。具体而言，我国人大制度的主要内容是人大的产生、组织、职权的制度，以及人大与其他国家机关的相互关系的制度。{2}25-26其中，与监察体制改革关系密切关联的内容有二：一是人大与监察委员会的关系。按照2018年《宪法修正案》和《国家监察法》的规定，监察委员会由同级人大产生，因此监察委员会向人大负责，受人大监督便是自然而然之事。如此一来，便需要在研究监察改革措施和现实推行改革时，具体厘清监察委员会如何由人大产生，监察委员会如何向人大负责，人大监督监察委员会方式的理论逻辑，并科学建构制度模本。
与近三年来监察制度研究的火热状态相比，学者们对人大与监察委关系的研究则显得冷清许多。为数不多的相关学术论文之讨论也欠深入。更为诡异的是，上述讨论几乎集中在《国家监察法》出台之前。而在《国家监察法》颁行之后，对人大监督监察委员会问题的讨论陷入颇为沉寂的状态。因此，如何根据《宪法》《立法法》《国家监察法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“《监督法》”）《人大议事规则》进行融贯体系化的解释，从而析出一条理论融洽、实践可行的制度逻辑，已成为当务之急。
刘艳红教授认为，到目前为止，《国家监察法》与《宪法》衔接问题依然存在，表现在人大及其常委会如何对监察机关进行监督制约的遗留问题。她指出监察机关以何种方式对人大及其常委会负责，如何接受其监督等都没有明示，这难免会重蹈“人大监督太软”的覆辙。为此她建议：（一）人事监督方面。由于《国家监察法》规定的范围过窄，考虑到监察机关与纪检机关合署办公以及最高领导同属一人的情况,监察机关的人事监督可以考虑纳入到纪检机关人事监督体系下，以组织纪律加以严格要求，配合人大对监察机关领导人的监督，形成较为全面的人事监督体系。与此同时，考虑到监察机关人事任免的特殊性,在罢免地方监察机关副主任及以上级别领导人员的时候，有必要报地方人大常委会备案。（二）权力监督方面。《监察法》规定了听取和审议工作报告、组织执法检查、询问和质询监督四种主要方式。听取和审议工作报告属于常规的柔性监督方式；询问和质询监督属于针对具体事项的纠错监督，监督的刚性相对较强；组织执法检查是监督法律实施状况最有效的方式，强化人大常委会执法检查的监督，或许是防止监察权滥用最为刚性的手段，而在监察实践中，人大常委会组织执法检查的主要目的也正是为了避免冤假错案，具有较强的针对性。{3}马岭教授认为，人大监督监察委可以通过如下几种方式进行：第一，通过规定报告工作来监督。如果宪法只是笼统地规定对人大“负责”，受人大“监督”，不向人大“报告工作”，则人大的监督权很容易成为一句空话。第二，通过人大代表的质询权来监督。两种方案：其一是人大代表只对监察委员会质询（不包括监察委员会各部门）。理由是监察委员会与国务院相比职能单一，即使对监察委员会内部有关部门进行质询，也可以通过监察委员会实施。其二是既可以针对监察委员会，也可以针对监察委员会各部门。理由是质询能够更深入，可以先从较低级别的部门开始实践。第三，《监督法》规定的人大常委会的执法检查、特定问题的调查等监督形式也适用于对监察委员会的监督。{4}马岭教授还建议由人大制定《监察委员会组织法》（基本法律）来调整监察机关与人大（由人大产生、受人大监督）的关系，之后全国人大常委会还可以制定有关监察制度的其他法律。在组织法与宪法的关系上，要区分宪法和法律的界限，《监察委员会组织法》对于应由宪法规定的内容不宜再重复规定。但哪些内容应由宪法规定，哪些内容应由《监察委员会组织法》规定，还有待进一步明确。{5}李红勃教授认为在现实情况中，人大作为权力机关，对政府、法院、检察院以及监察委员会的监督是一种宏观监督，基于机构、人力、专业能力等方面的限制，人大及其常委会的监督作用却非常有限。{6}童之伟教授认为应在人大及其常委会内部设立“监察监督委员会”，其具体职责可设定为：审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案；向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案；审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的中央监察委员会制订的法规和作出的决定；审查省、自治区、直辖市监察委员会的法律方面的文件和决定，提出报告；接受全国人大代表关于监察工作的建议、投诉并在必要时予以研究、调查、答复；审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案，听取中央监察委员会对质询案的答复，必要的时候向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告；对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议，并协助全国人大常委会行使监督权，对有关法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，开展执法检查，进行监督；对监察问题进行调查研究，提出建议；等等。{7}韩大元教授主张人大对监察委员会的监督，可以采取听取工作报告、质询、设立特定问题调查委员会等形式进行监督。{8}叶海波教授认为宪法根本规范下国家监察权具有有限性。所谓“有限”意指权限和监督。有限监察要求形成监察组织法、行为法和基准法的融贯体系，以法律方式明确监察权限、监察程序和监察标准，从而有效监督监察权的行使。{9}翟国强教授主张，根据宪法，人大监督的范围较广，除了法律监督和一般工作监督外，还有其他监督方式。特定问题调查权就是一种特殊的法定监督权，这种监督权与监察委员会的监督有何区别与联系？在制度设计的角度需要进一步研究。{10}刘松山教授则认为，监察委员会行使的职权已远超党的纪律检查委员会，与之平行的国家机关中，实际没有一个机关可以监督制约它，只能由人大及其常委会可以进行监督，但人大及其常委会要完全行使监督职权，受到很多制约，这是需要十分重视的问题。{11}姜明安教授认为现行的《监督法》规定的对一府两院的监督措施大多可以适用于国家监察机关，包括以下六种：（一）听取和审议国家监察机关的专项工作报告；（二）对监察工作进行视察或专题调研；（三）就监察机关的专项工作报告作出决议和向社会公布；（四）询问和质询；（五）人大常委会组织对监察工作特定问题调查；（六）作出撤职决定。{12}
二、人大听取审议监察委工作报告的规范意涵
《中华人民共和国宪法》第126条规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”《中华人民共和国监察法》第53条规定：“各级监察委应当接受本级人民代表大会及其常委会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会或者常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常委会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”上述《宪法》和《监察法》的规定最引人注目之处在于没有规定各级监察委必须向同级人大及其常委会报告工作。而在以往的宪制安排中，只有国家主席、中央军事委员会基于特殊原因不向人大报告工作。在国家监察体制改革肇启之时，学界和社会大多数人士考虑到国监委位高权重的特点，都吁请各级监委向产生它的同级人大报告工作，最终高层政治决断时并未采纳这一建议，其背后蕴含的制度设计智慧需要在理论上清晰阐明。
（一）监察委员会不向人大报告工作的宪理基础
在我国《宪法》规定的国家机构当中，只有国家主席、中央军委和各级监察委员会不必向同级人大报告工作，只是各级监察委员会仍需向同级人大常委会作专项工作报告。此般制度设计背后有着一定的宪理基础，主要表现为以下三个方面：
第一，监察委员会不向同级人大报告工作，可以缓和权力机关与监察机关之间存在的“权力对冲”状态。因为行使公权力的公职人员属于监察机关的监督对象，而我国各级人大代表中绝大部分为兼职代表，很多兼职代表的“主业”通常是国家公职人员，由此成为监察机关的监督对象。此时，如果监察委员会向同级人大报告工作，很容易在事实上形成一种“权力对冲”状态，即在“权力机关监督监察机关”与“监察机关监督权力机关组成人员”之间出现一种双向牵制：一方面，监察委员会对此类人大代表的监督，会在一定程度上影响人大代表对监察委员会工作报告的投票表决行为；另一方面，此类人大代表也可能利用对监察委员会工作报告的投票权，来牵制监察委员会对其公职行为的监督。这都会使得监察委员会的工作报告难以在人大表决中得到客观的票数。而由人大常委会听取审议监察委员会的专项工作报告，可以有效缓和这种“权力对冲”状态，更有利于权力机关和监察机关行使各自的职权，特别是监察机关依法独立行使监察权。
第二，监察委员会不向同级人大报告工作，可以充分顾及监察委员会在性质和职权上具有的特殊性。监察委员会与党的纪律检查委员会实行合署办公的体制，在实践中，此二机关在机构设置、人员身份和职权行使等方面是高度一体化的。因此在一定意义上来说，监察委员会即便被纳入至国家机构体系当中，但却并非一个单纯的国家机关，合署办公后的监察委员会还具有党的机关的属性，行使的权力还有某些纪律检查权的因素。监察委员会在性质和职权上的这种特征，有别于“一府两院”等其他国家机关，也影响到人大对其的监督方式。因为在当前的党和国家体制之下，各级人大并不能支配和监督党的纪委和纪律检查权。这里面的宪法理论与中央军委不向人大报告工作有一定的相似之处，只不过在“党指挥枪”的原则之下，国家的中央军委与党的中央军委的一体化程度更高，使得中央军委也不必向全国人大常委会作专项工作报告。
第三，监察委员会不向同级人大报告工作，并不影响民主集中制和监察委员会接受人大监督的原则。虽然《宪法》和《监察法》均没有规定监察委员会应向人大报告工作，但无论是在法律文本还是在实践中，监察机关仍然是由人大产生、对人大负责、受人大监督的。可以说，《宪法》和《监察法》规定的民主集中制和监察委员会接受人大监督的原则，并不会因此受到影响。尤其是各级人大及其常委会仍可以通过诸多方式，对监察委员会进行有效的监督，其中就包括人大常委会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告。此外，相较于人大每年一次的会议而言，人大常委会的会议次数明显更多，且人数相对较少的常委会组成人员可以审议得更加充分，由其听取和审议监察委员会的专项工作报告，也有利于对监察委员会的工作进行经常性的监督。
（二）人大常委会如何听取和审议监察委员会的专项工作报告
《监察法》规定各级人大常委会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，但只是表明人大常委会有权运用这种监督方式，并没有明确该监督方式在实践中如何具体展开。为此，有必要对人大常委会听取和审议监察委员会专项工作报告的问题予以明确：
其一，现行《监督法》就人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的规定，只需稍作修改后即可适用于监察委员会。因为《监察法》还只是一部对监察工作起统领性和基础性作用的法律，同时“扮演”组织法、程序法等众多“角色”，以至于难以就专项工作报告的问题进行详细规定。而《监督法》作为一部各级人大常委会监督工作的专门立法，就听取和审议专项工作报告的方式、程序和内容有着较为具体的规定。现行《监督法》第2章对专项工作报告议题的确定，听取和审议前的准备，审议意见的处理等事项有着较为详细的规定，这些规定经过了人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的实践检验，且没有与监察委员会性质和职权不相符的内容。因此，可以适时修改《监督法》等法律，在《监督法》第2章“人民政府、人民法院和人民检察院”等规定中增加“人民监察委员会”。
其二，《监督法》规定的听取和审议专项工作报告之外的其他监督方式，也可以适用于人大常委会对监察委员会的监督。虽然《监察法》没有明确规定规范性文件备案审查、特定问题调查等监督方式，但这无疑是监察委员会接受人大常委会监督的应有之义，同样也能通过监督来防止监察委员会滥用权力。例如，全国人大常委会《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称“《制定监察法规的决定》”）在赋予国家监察委员会制定监察法规职权的同时，也对监察法规的备案问题进行了规定。如果仅通过修改《监督法》对听取和审议监察委员会专项工作报告的问题作出规定，而不涉及现行《监督法》中的其他监督方式，那么，非但与人大常委会监督监察委员会的《宪法》和《监察法》的规定不符，也容易在社会上产生不良的观感。当然，想要《监督法》规定的监督程序和监督方式有效适用于监察委员会，还需要对《监督法》进行相应的修改。
其三，在人大常委会听取和审议本级监察委员会专项工作报告的实践中，需要充分考虑监察委员会性质和职权的特殊性。这些特殊性至少有：监察委员会与党的纪委实行合署办公的体制，监察委员会依法独立行使监察权，监察委员会的办案活动具有一定的保密性，等等。为了充分照顾这些特殊性，监察委员会向人大常委会所作的专项工作报告，一是在内容上应限于监察机关运行和监察权的行使，不得包括与党的纪委和纪律检查权相关的事项；二是在听取和审议专项工作报告之前的调查研究、征求意见阶段，相关主体不得“过问”具体案件的办理情况或者涉密的内容，避免变异为“个案监督”进而有碍于监察权的独立行使，或是影响到正常的办案活动以及造成泄密。
三、我国人大及其常委会如何针对监察法规、监察规范性文件开展合宪性审查及备案审查
党的十九大报告提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”党的十八届四中全会决定提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”在我国，合宪性审查是宪法监督的必然要求和必要方式，备案审查是宪法监督的基础和着力点。2019年10月26日，十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过了《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》。由此，全国人大常委会面临着一个重要宪制任务：如何围绕监察法规开展合宪性审查及备案审查工作？同时，各级人大常委会亦面临如何围绕监察规范性文件开展备案审查工作的问题。目前来看，至少有以下问题需要解决：第一，在审查范围上，哪些规范性文件应当纳入合宪性审查及备案审查范围？第二，在审查主体上，这些规范性文件各自应由谁来审查？第三，在审查内容上，如何确定审查基准？第四，在审查程序上，其启动、过程和结果各应如何设置？
（一）如何确定审查范围
根据“把所有规范性文件纳入备案审查范围”和“有件必备、有备必审、有错必纠”等精神，各级人大及其常委会对监察法规、监察规范性文件开展审查应当坚持全覆盖原则，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖。为达到此目标，必须全面正确充分地理解所谓“监察法规”和“监察规范性文件”，并对纪委、监察委联合发文情形作专门考量。
1.国家监察委员会制定的监察法规。作为我国监察规范体系的重要部分，即将出现的监察法规可能呈现为（暂行）条例、（暂行）规定、实施细则、实施办法等形式，其效力层级可以预设为与行政法规相仿，在宪法法律之下，在地方性法规、各类规章之上。制定监察法规是国家监察委员会行使广义立法权的重要表现，应该说将其纳入审查范围并无疑虑。但有以下两点需注意：其一，对于国家监察委员会在本次全国人大常委会授权《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》发布之前制定的有关规范性文件，不宜直接认定为监察法规，否则将逃避相关审查。建议由国家监察委员会先依决定履行完整法定程序，并由相应机关及时开展审查工作。其二，自治条例和单行条例能否依法对监察法规作变通规定？经济特区法规能否根据授权对监察法规作变通规定？如果可以，全国人大常委会对自治条例和单行条例有关监察调整事项之批准、对经济特区法规有关监察之授权，也需纳入合宪性审查范围。
2.各级监察委员会制定的监察规范性文件。有关本问题，讨论的关键在于：如何界定监察规范性文件的范围？是否各级监察委员会制定的任何规范性文件皆须纳入相应人大及其常委会的审查范围？关于“监察规范性文件”的界定，通常依循“三要素”方法：影响监察相对人权利义务、一定时期内反复适用、具有（对外）普遍约束力。具体而言，是指各级监察委员会依程序制定并公开发布的，以及经本级监察委员会批准而以监察委员会办公厅（室）名义发布的，约束不特定公民、组织的行为或者影响不特定公民、组织的权利义务，在一定时间内反复适用的法规之外的其他规范性文件。应当认为，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”之设定初衷，是为了防止不适当规定公民权利义务、僭越国家机关的权限分工的各类文件出台，并维护宪法法律权威、保障法律秩序统一。实践中还有以下问题需要具体研究：
第一，进一步明确监察规范性文件的类型和表现形式。从规范内容来看，那些仅涉监察机关及其工作人员内部事务而不对外产生效力的内部文件，以及只具有监察指导或者事务咨询、政策引导等非强制性效力的外部文件，不属于监察规范性文件，不必纳入审查范围。这主要包括：其一是关于人事任免、表彰、机构设置等文件；其二是请示报告、会议报告、领导讲话；其三是监察机关内部工作制度、工作方案等。其例外主要有：一是虽仅以内部文件程序通过，甚至不对社会公开发布，但实质上触及监察相对人权利义务（例如，涉及留置裁量标准、监察受案范围等事项的内部规程）；二是虽仅用作监察人员内部管理，但存在限制权利或增加义务的情况（许多监察人员其实也属监察对象）；三是虽针对特定群体，但存在限制权利或增加义务的情况，例如涉及特定类型公职人员的奖惩、处分、录取、休假等。
第二，监察机构是否可以制定“规章性质的文件”？基于“法规”“规章”和“其他规范性文件”之严格区分，考虑到我国监察机关并无规章制定权，且此职权本身不具宪制合理性，各级人大及其常委会应当高度重视对国家监察委员会的内设机构、直属机构和派驻机构，地方各级监察委员会，以及地方各级监察委员会的内设机构、直属机构和派驻机构等主体制定规范性文件的活动开展必要监督，避免实践中前述机构发布所谓“规章性质的文件”。同时，鉴于监察机关没有规章制定权，国家监察委员会、地方人大及其常委会也不得通过监察法规、地方性法规“授权”前述机构制定所谓“规章性质的文件”。
3.对于各级监察委员会的内设机构、直属机构和派驻机构自行制定的监察规范行为文件，以及它们经本级监察委员会批准而制定的监察规范性文件，是否有必要作区分？应当认为，经本级监察委员会批准而制定的监察规范性文件，即便是以它的内设机构、直属机构和派驻机构名义发布，仍应纳入同级人大及其常委会的审查范围。此外，对于前述机构自行制定的监察规范性文件，一方面更宜在监察系统内部自行审查，另一方面为避免其逃避审查，可由监察委员会在对本级人大常委会作专项工作报告时说明情况。
与之相关的另一个问题是：国家监察委员会经全国人大常委会授权并经其批准制定的监察法规，是否接受全国人大常委会备案审查？如果审查，这是否存在自我监督之嫌？由此引发的全国人大与全国人大常委会之间的关系或许是当下我国理论尚无法解决而在实践中尤为突出的一个问题。
监察解释是否纳入备案审查范围？这里涉及四种情形：一是国家监察委员会作出的属于监察工作中具体应用“法律、法令”问题的解释，即严格意义上的监察解释。考虑到此次全国人大常委会授权《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》并未涉及监察解释有关事项，故而此种解释不同于《立法法》明确规定的司法解释，仅属准法律规范。二是国家监察委员会作出的属于“监察法规本身”需要进一步明确界限或者作出补充规定的解释，即立法性的监察解释。从法理上讲，此种解释与监察法规具有同等效力。三是省级监察委员会作出的属于监察工作中具体应用“地方性法规”的解释。从目前来看，省级人大及其常委会是否有权就监察事项制定地方性法规尚存疑虑，但不妨碍做此假设。四是地方各级监察委员会在职权范围内作出的属于监察工作中具体应用“监察法规”问题的解释。对于这些解释性文件，“谁制定、谁解释、谁审查”的模式显然很难确保实践功效。从长远而言，有必要针对行政解释、司法解释、监察解释专门制定统一的《法律解释法》，以此区分它们与立法解释之间、与法规之间的差异，避免“以释代法”等现象频发。
在党政机关合署合并改革背景下，人大及其常委会能否及如何针对相应纪委监委“联合发文”情形开展合宪性审查及备案审查？在纪委监委合署办公模式下，这既可能是中央纪委国家监委联合发布的法规，也可能是各级纪委监委联合发布的其他规范性文件，还有可能是纪委监委与其他国家机关联合发布的规范性文件。2018年3月以来，中央纪委国家监委以“国监发”名义发布了多份文件，包括《国家监察委员会管辖规定（试行）》《公职人员政务处分暂行规定》《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》等。从规范行权的角度而言，今后应尽量避免联合发文。对于已经出现的联合发文，可采取如下权宜之计：对于仅涉党内纪检事项的，宜认定为党内法规或党内规范性文件，转至党内备案审查体系；但凡其内容关涉国家监察事项，并符合审查前提者，即须纳入人大备案审查范围。
（二）如何确定审查主体
根据我国宪法法律的规定，合宪性审查职权仅属全国人大及其常委会，备案审查工作则可区分三个层面：人大备案审查、上级备案审查和司法附带审查。此外，党内也建立了备案审查机制。总体来看，审查主体之确定与前述审查范围之确定牵连甚密，因此这里只讨论几个关键问题：在国家法律层面，如何确保人大在多元审查中的主导性？如何正确把握“双重备案”之间的协同关系？如何避免监察法规、监察规范性文件频繁与行政法规、行政规章、行政规范性文件发生冲突？如何看待司法附带审查的可能性？此外，在国家法律、党内法规衔接协调层面，还涉及联合发文的审查主体。总体而言，确定审查主体应坚持以下原则：
第一，始终保持人大及其常委会在对监察法规、监察规范性文件开展合宪性审查、备案审查工作中的主导性。在对监察法规、监察规范性文件的审查过程中，主要可能存在以下几类主体：一是国家监察委员会制定的监察法规、监察规范性文件，接受全国人大常委会的审查；二是地方各级监察委员会制定的监察规范性文件，接受同级人大常委会与上级监察委员会共同审查；三是相关党内纪检事项，还需接受相应党内审查；四是自治条例、单行条例和经济特区法规如果能够对监察法规作出变通规定，则接受全国人大及其常委会的审查；五是中国人民解放军和中国人民武装警察部队制定的有关监察的军事规范性文件，接受中央军事委员会审查；六是中央军事委员会根据宪法和法律制定的在武装力量内部实施的有关监察的军事法规，对此，《立法法》第98条关于备案程序并未涉及，《立法法》第103条关于军事法规军事规章授权由中央军事委员会规定，《军事法规军事规章条例》则未规定向全国人大常委会备案程序。
为了保持人大及其常委会在此多元体系中的主导性，{13}在现有体制机制下，首要问题是要确保人大及其常委会在此多元审查体系中具备“最终判断权”；另外，需考虑如何提升人大自身审查能力、如何发挥主动审查功能、如何加强人大对其他审查的指导、如何设法祛除地方及部门保护主义倾向，等等。从长远看，可以从统一备案审查基准、加速出台《宪法解释程序法》、优化公民提起审查建议的方式、构建党规国法备案审查衔接联动机制等方面加以考虑。
第二，正确把握同级人大常委会和上级监察委员会“双重备案”之间的协同关系。在起草和备案审查程序上，上级监委审查具有以下独特优势：一是可以同时针对是否符合宪法法律的原则规则、是否符合中央及国家大政方针展开审查；二是可以将审查起点提前至起草程序；三是有利于从中央至地方统筹谋划，通过统一的监察法规范体系建立集中统一、权威高效的中国特色监察体制。如前所述，地方各级监察委员会制定的监察规范性文件，理应接受同级人大常委会与上级监察委员会“双重备案”审查。此时，有必要在人大审查“主导性”与上级审查“自治性”之间把握平衡。一种可行的方案是：1.同级人大常委会可待上级监察委员会先行作出审查结论，以此尊重监察权依法独立行使原则和监察系统一体化原则；同时，亦便于人大方面充分吸收意见、节省审查资源、避免程序冲突、彰显审查权威。2.同级人大常委会审查意见相较于上级监察委员会审查意见应当具有优位效力，即若二者相左，应遵从同级人大常委会审查意见。3.考虑到可能存在文件制定主体及其上级监委皆对该人大常委会所作审查意见持反对态度的情形，还可考虑增设裁决机制，例如，可以层报上级人大，直至全国人大常委会作出终局裁决。
第三，建议增设“准备案机制”。考虑到国家治理主要是通过行政治理而实现的，监察法规、监察规范性文件假使频繁冲突于行政法规、行政规章、行政规范性文件，必将很大程度损及其行政功能的发挥，甚或引致国家治理上的巨大难题。有鉴于此，建议在合宪性审查及“双重备案”审查之外，增设“准备案机制”，即向相应行政机关抄送有关文件（报而不审）。此种机制，有别于合宪性审查和备案审查，其功能仅限于“使其知晓”，不含任何形式或实质审查。其价值在于，使得相应行政机关及时知晓有关文件，若其认为存在与行政法规、行政规章、行政规范性文件不一致的规定，且主张适用己方规定时，便可及时提请有权机关裁决，以此维系监察规范、行政规范之必要协调。
第四，正视司法附带审查的可能价值。考虑到当前监察程序排除了司法救济的可能渠道，在现有体制下，司法机关不得针对监察规范性文件作附带审查。目前来看，司法机关仍可在宪法解释及合宪性审查层面发挥辅助性功效。长远来看，将监察规范性文件纳入司法机关附带审查范畴，其实并非完全没有可能性。
第五，纪委监委“联合发文”情形接受人大及其常委会合宪性审查及备案审查的后续问题是：人大备案审查及党内备案审查之主体分工如何解决？对此宜作区分考虑。以监察法规为例：首先，对于仅涉国家监察事项的，宜认定为监察法规，接受全国人大及其常委会合宪性审查及备案审查；其次，对于仅涉党内纪检事项的，宜认定为党内法规，转至党内备案审查体系；再次，对于同时关涉此二类事项的，理论上讲可能有“并轨统一审查”“双规各自审查”和“双轨+优序审查”三种模式。在现有法治资源下，第三种模式更具现实操作性。其审查路径如下：先在全国人大及其常委会框架下作合宪性审查及备案审查，当有关党内纪检事项存在合宪、合法或适当性疑虑时，由其协调党内有关机构针对其中涉及党内纪检的事项作专门审查，后者虽在技术上一般不直接作出相关判断，但可指导、建议前者作出判断，即将意见答复至全国人大及其常委会，以其名义公布最终审查意见并作注明。
（三）如何确定审查基准
纵观我国《宪法》《立法法》《监督法》及人大内部工作程序中关于监督规范性文件审查基准的规定，有一定的科学性，但也存在合法性标准简单化、适当性标准抽象化、操作性标准空洞化等问题。人大及其常委会对监察法规、监察规范性文件的审查基准，可以参考现有规定关于行政法规、行政规范性文件之审查范例，并一定程度结合学理论证。
第一，如何解释合宪性、合法性、适当性等的具体要求？{14}首先，合宪性审查要求监察法规、监察规范性文件不得“与宪法相抵触”，即不得违背我国根本政治制度、基本政治制度、各项经济制度等内容，不得缺乏法律依据不当限制公民基本权利，不得超出国家机构条款规定监察机关的组织及职权。这是全国人大及其常委会的专属职权，其可以主动审查，也可以被动审查；地方人大常委会在审查相应监察文件时，如有必要，可以依据《立法法》的有关规定请求其作出宪法及法律解释，或者要求、建议启动合宪及合法性审查程序。其次，合法性审查要求监察法规、监察规范性文件不得“与法律相抵触”。宽泛来看，这主要指《立法法》第96条规定的三种合法性问题（“超越权限的”“违反上位法规定的”“违反法定程序的”）。进一步考虑，过度预设公民义务或限制公民权利，有关规范缺乏必要法律依据，等等，其实也属于与法律相抵触。最后，适当性审查要求监察法规、监察规范性文件不存在明显的不恰当、不合理、不公平。这主要考虑以下因素：一是考察要求监察对象和被监督单位执行的标准或遵守的措施是否明显脱离实际；二是考察要求它们履行的义务与其所享有的权利是否明显不平衡；三是考察赋予监察机关自身的权力与要求其所承担的义务是否明显不平衡；四是考察关于某种调查措施对监察对象所作出之权利限制程度与其可能关涉之社会危害性之间是否明显不平衡；五是考察关于某种处置结果对监察对象之处罚与其所作行为应当承担的责任是否明显不平衡；等等。
第二，对于监察法规以及不同层级的监察规范性文件，如何区分不同程度的审查标准？参考《立法法》关于行政法规的审查规定，全国人大常委会在审查行政法规时，只能考量其是否存在合宪合法性问题，无权对其合理性、正当性予以审查并据此撤销行政法规。与此形成鲜明对照的是，地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章，可见有权机关对规章的审查包含适当性审查。不过，结合《监督法》第30条的规定，“不适当”主要指“超越法定权限”“限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的”“同法律、法规规定相抵触的”“其他不适当的情形”。可见其一定程度混淆了适当性和合法性两种审查模式。总之，上述关于行政法规、行政规章的区分值得借鉴，这大致符合全国人大常委会的实际行动能力，也较好尊重了国家监察委员会作为最高监察机关的宪法地位。因此，对于监察法规，全国人大常委会之审查应以“不抵触”为标准，并结合其他措施弥补其缺陷；对于监察规范性文件，地方人大常委会之审查还需结合“不适当”为标准。
第三，在审查基准的具体设定上，可参考行政立法所遵循的比例原则并作合理推演。亦即结合国家权力与基本权利的区分、规范内容重要程度的区分等，从目的和手段之动态平衡出发，考察相关规范是否符合适当性原则、最小侵害原则和比例性原则，并科学设定差异化的审查标准。首先，在适当性审查层面，建议采取较为宽松的审查标准，只有在认为相关规范明确地不合适时才予以否定；其次，对于构成对监察相对人基本权利一般限制的规定，例如有关冻结、扣押、查封等调查措施的规定，对公职人员轻处分的规定，建议采取中度审查标准，可以进行实质性审查，要求达到“合乎事理并可以支持”；最后，对于构成对监察相对人基本权利严重限制的规范，例如有关留置等措施的规定，对公职人员重处分的规定，建议采取严格审查标准，从“充分的真实性”和“相当的可能性”等方面进行细致考察。
此外，如何充分尊重监察权依法独立行使原则？一方面，人大及其常委会有权审查、撤销本级监察委员会制定或发布的监察法规、监察规范性文件，但是不得直接作出改变；另一方面，人大及其常委会对监察法规、监察规范性文件的审查，以事后监督为主，在事前监督方面秉持谦抑性。
（四）如何确定审查程序
本次全国人大常委会授权决定针对监察法规之审查，仅规定了“监察法规应当在公布后的30日内报全国人民代表大会常务委员会备案。全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。”如此规定显然不够，有必要从审查程序的启动、过程和结果三个方面予以体系化。下面以监察法规为例展开。
第一，在审查程序启动方面，全国人大常委会的审查主要有三种启动程序：一是经书面提出审查要求；二是经书面提出审查建议；三是有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送的监察法规进行主动审查。从实践来看，前两种启动程序收效甚微。考虑到监察法规与行政法规之间冲突较频繁、法律监督机关在监督监察机关法律实施层面尚有余地、地方性法规在效力上可能低于监察法规等三个方面的因素，建议选取恰当时机激活国务院、最高人民检察院和省级人大常委会等主体关于监察法规的合宪及合法性审查要求权。此外，地方各级人大的审查，主要通过备案审查进行，也可考虑进一步发挥主动审查功能。
第二，在审查程序的过程中，全国人大专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中，认为监察法规同宪法或者法律相抵触的，可以向国家监察委员会提出书面审查意见、研究意见，也可以由宪法和法律委员会与有关专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求国家监察委员会到会说明情况，再向国家监察委员会提出书面审查意见。国家监察委员会应当在两个月内研究并提出是否修改的意见，并向全国人大宪法和法律委员会及有关专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。在此过程中，如有必要，可以及时向全国人大常委会提请宪法及法律解释。
第三，在审查意见处理方面：首先，根据《立法法》第96条规定，监察法规应当予以改变或者撤销的情形，主要指三种合法性问题（“超越权限的”“违反上位法规定的”“违背法定程序的”）和两种特殊处理情形（“监察法规与其他法规之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方规定的”和“监察法规被认为不适当，应当予以改变或者撤销的”）；其次，为国家监察委员会提供自我调适空间，即全国人大宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常委会工作机构向国家监察委员会提出审查意见、研究意见时，国家监察委员会可以按照所提意见对监察法规进行修改，由此则审查终止；最后，全国人大常委会方面相关审查仍应有锋利“牙齿”，即经审查、研究认为监察法规存在同宪法或者法律相抵触而国家监察委员会不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。
根据上述讨论，未来的审查程序可以考虑作如下安排：第一，及时启动《立法法》和《监督法》修改程序，建立健全完善监察法规、监察规范性文件审查机制，支持和保证人大及其常委会依法行使监察权；第二，及时制定统一的《宪法解释程序法》，寻找契机考虑激活宪法解释启动程序，进一步落实《立法法》规定的法律解释条款以及合宪及合法性审查要求权、建议权等条款；第三，督促国家监察委员会及时制定《监察法规制定程序条例》；第四，督促各省级人大常委会对报送备案的监察规范性文件制定适当的审查程序，已经制定的，应当及时修改并增加关于监察规范性文件的规定。
余论
党的十九届四中全会《决定》强调要“加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。”按照《国家监察法》《立法法》之规定，人大对监察委的监督形式还包括执法检查、人大及其常委会会议上代表和委员对监察委的询问和质询、人大常委会会议上有关监察事项的专题询问，甚至还可能包括对社会广泛聚焦的监察案件、监察事项的特定问题调查，以及对人大任命之监察官员的撤职、免职等。限于篇幅，本文难以进行一一探讨。由于国家监察体制运行的时间尚属有限，国家监察权运行的理论逻辑和实践逻辑有待深入探讨，因此，为促成国家监察制度的更加成熟、更加定型，按照功能优化的原则，厘清监察委独立行使职权与人大监督之间的关系，这是监察理论研究中需要持续努力的一个重大课题。
注释:
{1}习近平.在新的起点上深化国家监察体制改革〔J〕.当代党员，2019，（6）：4-6.
{2}蔡定剑.中国人民代表大会制度〔M〕.北京：法律出版社，2003.
{3}刘艳红.《监察法》与其他规范衔接的基本问题研究〔J〕.法学论坛，2019，（1）：5-15.
{4}马岭.论监察委员会的宪法条款设计〔J〕.中国法律评论，2017，（6）：80-93.
{5}马岭.关于监察制度立法问题的探讨〔J〕.法学评论，2017，（3）：159-162.
{6}李红勃.迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型〔J〕.法学评论，2017，（3）：150-158.
{7}童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化〔J〕.法学评论，2017，（1）：1-8.
{8}韩大元.论国家监察体制改革中的若干宪法问题〔J〕.法学评论，2017，（3）：11-12.
{9}叶海波.国家监察体制改革的宪法约束〔J〕.武汉大学学报（哲学社会科学版），2017，（3）：14-24.
{10}翟国强.设立监察委员会的三个宪法问题〔J〕.中国法律评论，2017，（2）：39-43.
{11}刘松山.对推进监察体制改革的一些建议〔J〕.中国法律评论，2017，（2）：32-38.
{12}姜明安.国家监察法立法的几个重要问题〔J〕.中国法律评论，2017，（2）：17-23.
{13}秦前红，李雷.人大如何在多元备案审查体系中保持主导性〔J〕.政法论丛，2018，（3）:31-38.
{14}王锴.合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系〔J〕.中国法学，2019，（1）：5-24.
作者简介：秦前红，法学博士，武汉大学法学院教授。
文章来源：《法律科学》2020年第2期。
