内容提要：我国的生态文明制度建设与整个改革开放事业同步发展，分别经历了初步建构环境保护制度体系框架的起步阶段、可持续发展战略“三个结合”的发展阶段、“两型”社会中多元治理体制的深化阶段以及生态文明体制改革顶层设计的成熟阶段。实践经验启示我们，市场机制是生态文明制度建设的重要内容；目标责任制是落实生态文明制度的根本保障；公众参与是生态文明制度科学化的必要条件；国际借鉴是完善我国生态文明制度的外生动力。在新时代，我国创新和完善生态文明制度需要把握处理好整体推进与重点突破、垂直管理与统一监管、生态制度与生态文化三对关系。
关 键 词：生态文明制度/历史进程/基本经验/未来展望
标题注释：本文系国家社科基金青年项目“我国生态文化建设的多维机制研究”(17CKS020)和中央高校基本科研业务费专项资金项目“中国传统文化中的生态思想及其当代价值研究”(2018NTSS25)阶段性成果。
习近平总书记指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”①。我国的生态文明制度建设与整个改革开放事业同步发展，伴随着改革开放40年波澜壮阔的历史进程，我国生态文明制度建设也取得长足进展，积累和创造了十分宝贵的历史经验。系统梳理、深入思考和认真总结40年来我国生态文明制度建设的历史轨迹和基本经验，对于我们清晰把握生态文明制度建设的基本规律，在新的历史起点上推动美丽中国建设，具有十分重要的理论价值和现实意义。
一、我国生态文明制度建设的基本历程
中国生态文明制度建设40年历程，按照阶段性的改革目标作大致区分，可以分为如下四个既彼此独立又互为关联的阶段。
(一)起步阶段(1978～1992年)：初步建构环境保护制度体系框架
1978年，邓小平在十一届三中全会闭幕式上的报告中第一次提出环境制度建设的思想：“应该集中力量制定……环境保护法。”②同年，环境保护首次入宪，《中华人民共和国宪法》明确“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，标志着我国生态文明制度建设的起步。从改革开放至党的十四大这一时期，我国在法律体系、政策制度、管理体制三个方面初步形成环境保护制度的基本架构。
第一，建立环境保护法律体系。1979年9月，我国颁布新中国成立以来第一部综合性的环境保护基本法《中华人民共和国环境保护法(试行)》，确定了中国环境保护的基本方针、任务和政策。1982年宪法第9、10和26条分别对合理利用自然资源、保护珍稀动植物、保护名胜古迹等作了规定。此后，我国环境立法工作迅速发展，先后颁布实施了海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治、水土保持、森林、草原、渔业、矿产资源、野生动物保护等具体领域的单行法11部。地方人大也制定了相应的环境保护行政法规。
第二，建立环境治理政策体系。改革开放后，环境保护问题成为政府工作报告以及党和国家会议的重要议题，国家要求各级各部门针对环境污染和能源高耗采取政策措施，“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”③。1978年国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》提出环境管理“三同时”制度和排放污染物收费制度；1983年第二次全国环境保护会议规定“谁污染谁治理”的环境管理政策；1989年第三次全国环境保护会议制定城市环境综合整治定量考核制度、环境保护目标责任制度、排污申报登记与排污许可证制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度等五项管理制度，揭开了环境保护新篇章。这一时期，国家还制定了“三废”排放、环境监测、海洋倾废管理、海洋石油勘探开发、乡镇和街道企业环境管理、河道管理、城市节约用水等方面的条例、规定、办法，对重要环境保护领域做了指导性安排。截至1992年底，我国共颁布各类国家环境标准263项，其中环境质量标准11项、环境污染排放标准50项、基础标准5项、方法标准150项、样品标准29项和其他标准18项，初步形成了种类比较齐全、结构基本完整的环境标准体系，④为实施环境保护各项法规和制度提供了量化依据。
第三，建立环境管理行政体制。改革开放以来，随着经济领域改革的不断深入，行政管理领域的改革也逐步推进。1982年国家机构改革，成立城乡建设环境保护部，下设环境保护局；1984年5月国务院环境保护委员会成立，同年12月，城乡建设环境保护部下属的环境保护局改为国家环境保护局，同时也是国务院环境保护委员会的办事机构，负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作；1988年国务院机构改革方案将国家环境保护局从其他机构正式分离出来，成为直属国务院管理的副部级单位。至此，环境保护工作有了独立专门的管理机构。此外，涉及环境管理方面的组织还有绿化委员会、“五讲四美三热爱”委员会、爱国卫生运动委员会等机构，在污染防治、资源节约和生态保护等不同层面开展工作。各省、***、直辖市和国务院有关部门也陆续建立起环境管理、科研和监测机构，为我国环境治理和保护工作提供了组织保障。
这一时期，我国是在近乎空白的基础上开展环境保护制度建设。通过运用行政手段和法律手段，我国环境保护取得了积极效果，特别是在工业“三废”治理方面成效突出。尽管有些法律制度较为粗略、模糊，地方环境整治政策与执行之间差距较大，但毕竟我国生态文明建设在制度化道路上迈出了具有转折意义的、基础性的第一步，也为我国以后创新环境管理制度提供了一些初步理念。
(二)发展阶段(1993-2002年)：可持续发展战略的“三个结合”
党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，同年，联合国环境与发展大会确立了可持续发展战略理念。在国内外重大因素的影响下，1993年我国提出实施可持续发展战略的构想，生态文明制度建设进入新的发展阶段。
第一，完善立法与强化执法相结合。建立社会主义市场经济体制的目标任务对我国法律制度体系建设提出了新的要求，“抓紧对现有环境保护法律、法规和规章进行清理和整理，特别是对不适应建设社会主义市场经济体制要求和相互之间不配套的内容进行废止、修改或补充”⑤。1993年3月，全国人大成立环境保护委员会，次年改为全国人大环境与资源保护委员会，极大推进了环境立法的进程。这一时期，我国除了修订已有环境保护法律，还制定了固体废物污染、噪声污染、节约能源、防沙治沙等领域的法律法规，并在刑法中增加了14个具体的“破坏环境和资源保护罪”，为环境保护建立了更加严密的法律防线。同时，我国制定了一系列关于开展环境保护执法检查的文件，建设了一支强有力的环保执法队伍，强调“对于破坏环境，尤其是随意开发利用资源、只污染不治理的行为……绝不能姑息放纵”⑥，领导干部要“为环保部门严格执法撑腰”⑦，提高了环境法律制度的执行力。
第二，源头治理与总量控制相结合。20世纪90年代以前，我国主要开展工业“三废”的污染终端治理，但越来越多的事实表明，这种“先污染，后治理”模式运行成本高、治理难度大、实际效益低。借鉴欧美发达国家清洁生产的政策和经验，我国开始转向源头治理和污染物总量控制。1993年提出工业污染防治要实现“三个转变”，即由末端治理向生产全过程控制转变，由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变，由分散治理向分散和集中控制相结合转变。国家先后颁布了《关于推行清洁生产的若干意见》《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》《中华人民共和国清洁生产促进法》等文件，对中国清洁生产的政策制度和技术指南等作出系统规划安排；对环境危害较大的12种污染物实行总量控制，克服了以前按照污染物浓度排放标准来控制污染的弊端；选择10个城市和5个行业作为清洁生产示范试点并逐步在全国范围内推广，有效减缓了环境污染恶化的趋势。
第三，行政手段和市场机制相结合。十四大以后，国家要求环保工作适应市场经济发展要求，“各级政府应更多地运用经济手段来达到保护环境的目的”⑧。这十年里，我国提出和实践的经济手段包括：推动能源资源价格改革；试点征收资源开发生态环境补偿费；研究试行把自然资源和环境纳入国民经济核算体系；制定不同行业污染物排放的时限标准；对环境污染治理、废物综合利用和自然保护等社会公益性明显的项目给予必要的税收、信贷和价格优惠以及财政扶持；探索成立环境保护投资公司，拓宽环境保护投融资渠道等。这些环境市场手段与政府行政管理互为补充，达到了激励环境保护和严惩环境破坏的双重目的。
总之，这一时期，我国对经济增长与环境保护辩证关系的认识更加清晰，各级政府把环境保护纳入经济和社会发展的中长期规划；重大环境保护的规划、法律、制度和政策与世界接轨并同步进行；国家环保局上升为正部级的国家环保总局，全国人大环境与资源保护委员会成立，使得环境管理工作得到实质性加强；诸多环境市场手段的探索和尝试为我国创新完善环境治理模式提供了宝贵经验。
(三)深化阶段(2003-2012年)：“两型”社会的多元治理体制
进入新世纪，随着工业化和城镇化进程加快，有限资源环境对经济社会发展的制约越来越大。新老环境问题相互交织，生态环境成为广大群众反映强烈、影响科学发展的突出问题和国际社会广泛关注的敏感问题。为此，党中央痛下决心解决环境问题，鲜明提出“生态文明建设”的重大战略，推动政府、企业、民众共同构建人与自然和谐发展的“资源节约型、环境友好型”社会。
第一，建立政府节能减排约束性指标。十六大以来，我国把节约资源确定为基本国策，摆在治理环境和保护生态的首要位置，因为自然资源是有限的，“只有节约才能持久利用”⑨。据此，国家“十一五”规划提出6个环境资源保护方面的约束性指标，国家“十二五”规划将约束性指标增加至10个。国务院每年组织开展省级人民政府节能减排目标责任评价考核，将节能减排目标完成情况作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，并实行一票否决制。节能减排管理指标化的倒逼机制促使各级政府努力完成年度目标，扭转了单位国内生产总值能耗和主要污染物排放总量大幅上升的趋势。这一时期，我国参照节能减排管理的有益经验，还尝试探索了绿色GDP核算体系。
第二，建立完善环保产业制度体系。2008年以来，国际金融危机和生态危机的双重困境使世界主要国家纷纷实施“绿色新政”，创新发展以节能环保产业为支柱的绿色经济。顺应时代趋势，2009年我国将节能环保产业作为七个战略性新兴产业之首，先后出台了系列推动环保产业发展的配套制度。包括建立注册环保工程师制度、新机动车污染监测申报制度、环保设施运营资质认可制度等环保就业市场准入制度；创新绿色金融和财税制度，落实绿色信贷机制，设立专业性的绿色银行，发展绿色债券、绿色基金、绿色保险、碳交易等多种融资渠道和金融产品，撬动更多社会资金投入节能环保产业；建立完善环保产业市场供求指南、技术开发标准体系，制定推动生态工业园区建设的规划指南、指导意见、管理规定，促进环保产业最大化发挥集聚效应；建立企业环境行为信用评价制度，颁布《中华人民共和国循环经济促进法》，推动传统产业绿色化转型升级。截至2012年底，我国批准建设国家生态工业示范园区48个，全国从事节能服务业务的企业4175家，从业人员达到43.5万人，节能服务产业总产值1653.37亿元⑩，环保产业成为推动我国经济增长的新引擎。
第三，健全完善环境保护公众参与机制。2003年9月《中华人民共和国环境影响评价法》首次以法律形式明确公众参与环境决策的权利，“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》系统规定了公众参与的5种形式、公开征求公众意见的6种情况和向公众公开环境信息的内容要求、方式、期限等。国家还出台了诸多配套措施，如颁布《环境信访办法》(2006)、《环境信息公开办法(试行)》(2007)、《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》(2010)等文件；实行环境质量公告制度，定期发布城市空气质量、城市噪声、饮用水水源水质、流域水质和污染事故信息等；积极推动环境公益诉讼；开展大规模环境宣传教育，鼓励检举和揭发各种环境违法行为。国家和地方各类具体环境法律法规在制定或修订的过程中均不同程度地涉及环境信息公开、社会监督、信访处理、环境维权等条款，为公众环境参与开辟了多条渠道。
总体而言，进入新世纪，我国生态文明制度更加细化深化，表现为政府生态责任进一步落实，国家环保总局再次升格为国家环境保护部，环境问题在国家综合决策中话语权增加；市场手段进一步创新完善，催生绿色环保新业态，环境改善与经济发展实现双赢；环保主体进一步扩大，社会力量得以全面调动，有力推动了生态文明建设的民主化和科学化进程。
(四)成熟阶段(2013年至今)：生态文明体制改革的顶层设计
党的十八大以来，国家大力推进国家治理体系和治理能力现代化，要求“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”(11)。为此，我国密集出台了《生态文明体制改革总体方案》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等重大文件，专门就生态文明制度建设做出战略性安排，要求逐步“构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度，构成产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”(12)。近年来我国重点开展了以下几个方面的生态文明制度创新。
第一，建立党政领导干部环境问责制。国家针对长期以来地方政府环境保护不力的弊病，一针见血地抓住“一把手”这个关键“牛鼻子”，制定了《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《关于全面推行河长制的意见》等系列文件，明确规定党政领导干部生态损害追责的25种情形以及不同级别领导干部生态环境损害责任追究的主要形式，将环境保护责任制落到具体人头。这种环境责任制有两个鲜明特点：其一，党政同责，将以前行政问责拓展至党政问责，党委和政府主要领导在生态环境方面“职责同有”“责任共担”，促使党委和政府主要领导齐心协力开展生态文明建设；其二，终身追责，“已经调离的也要问责”(13)，杜绝因环境问题滞后性而产生的“期权腐败”行为。在实践中，我国也对一些离任或退休官员开展了环境追责并依法处置，极大促进了领导干部牢固树立生态红线观念和科学政绩观。
第二，建立环保督查巡视制度。为配合落实国家环境保护决策部署和环境保护主体责任，我国制定了《环境保护督察方案(试行)》《环境保护部约谈暂行办法》《环境保护综合督查办法》等法规，形成“1项核心责任+3个督查层面+1个重要载体+8种压力传导机制”的环保督查体系。“1项核心责任”即“党政同责”，“3个督查层面”分别为中央环保督察、部长层面的专项性督查和督查中心的例行性督查，“1个重要载体”是指环保约谈，“8种压力传导机制”是指区域限批、挂牌督办、限期整改、行政问责、立案处罚、媒体曝光、事后督查、移交移送等惩罚性手段。目前，我国已完成对31个省(区、市)的环保督察全覆盖，并对督查结果以及整改方案和整改进展情况进行公示，一大批群众身边的突出环境问题得到快速解决。
第三，建构生态环境协同治理机制。生态环境是一个由各子系统相互影响、彼此依赖构成的复杂系统，因此，生态文明建设必须注重整体性和协同性，坚持综合治理。十八大以来，我国不断建立完善生态环境协同治理模式。首先是经济社会和生态环境的协同推进。“把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程”，“协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化”，实现“生产发展、生活富裕和生态良好的共赢”。其次是跨区域、跨流域的协同治理。长江、黄河等七大流域分别建立了水污染防治联动协作机制，京津冀及周边地区建立了大气污染联防联控协作机制，区域生态环境明显改善。最后是管理职责的协同整合。2018年国务院机构改革方案把原环境保护部全部职责和其他六个部门分散的生态环境保护职责整合到一起，统一组建成生态环境部，克服了环境管理体制多头治理等弊端，提高了效率。
总之，十八大以来，我国生态文明制度建设实现了源头严防、过程严管、后果严惩的全过程全覆盖，尤其是抓住领导干部这个“关键少数”开展长效机制建设，充分体现了尊重自然规律的战略思维、强化刚性约束的法治思维和维护生态安全的底线思维，表明了中国共产党治理生态环境的决心和魄力。
二、改革开放40年我国生态文明制度建设的基本经验
40年来我国生态文明制度建设是一个从无到有、不断完善创新的历史进程。在理念上，从单纯解决环境污染问题上升为生态文明建设融入经济社会发展全过程；在手段上，从行政手段为主扩展为综合发挥行政、经济、法律手段的协同作用；在内容上，随着历史条件和实践需要不断与时俱进，从粗略概念走向操作细化和规定硬性化；在机构设置上，环境保护部门从建设部的下属机构逐步提升为国务院的正部级机构，从最初的弱势部门提升为如今的环保一票否决。通过考察40年来我国生态文明制度建设的基本轨迹，我们大致可以得出以下几点宝贵经验。
1.市场机制是生态文明制度建设的重要内容。由于生态环境具有明显的公共性和外部性特征，经济主体为追求利益最大化往往会将环境污染成本向社会转移，这亦是“搭便车”现象和“公地悲剧”的根源。如果把环境保护当作游离于经济活动之外、仅仅应该由政府承担的公益性事业，那么就很容易产生政府干预不当、决策成本过高、政策效应滞后等政府失灵问题，以及政府财政投入不足等问题。因此，尊重客观经济规律、充分调动市场主体的环境保护积极性是生态文明制度建设必须考虑的核心问题。改革开放以来，我国从采用排污收费政策开始，不断探索和完善自然资源产权制度、生态补偿机制、绿色金融体系、资源环境价格机制、排污权交易机制等制度手段，基本形成涵盖价格、税收、财政、信贷、收费、保险等各个领域的比较完备的环境保护经济政策体系，建构了一个科学合理的激励约束机制，不仅促使企业将环境污染成本内部化，提升了环境治理效率，而且提高了社会资本参与环境保护的积极性，培育了一大批环保企业，实现了市场主体从“让我减”到“我要减”的根本性转变，在环保技术创新、扩大环保投入、发展环保产业方面取得有目共睹的突出成就，有力推动了我国生产方式和经济发展方式的转型升级。可见，市场机制是实现环境治理现代化的必由之路，忽视市场主体，就违背了生态文明建设的科学规律，环境保护就没有效益可言。只有注重对经济主体的内生调控，环境保护才既具有生态效益又具有经济效益，我们才能走上生产发展、生活富裕、生态良好“三生”共赢的良性发展道路。
2.目标责任制是落实生态文明制度的根本保障。我国在环境保护事业起步之时就规定了一切单位和个人都有保护环境的义务和责任，但对于环境责任的具体形式和追责对象的界定十分模糊，再加上环境责任追究的程序不健全，因此，受各主体利益博弈的阻碍，生态环境制度始终存在约束不强、执行弱化的情况，这也是一段时期内我国环境制度越来越多而生态问题却越来越严重的根源所在。新世纪尤其是十八大以来，国家加强环境治理绩效和生态文明建设目标的评价考核，明确不同领域环境治理和保护的具体目标和量化指标，对人口资源、节能减排、环境保护等约束性指标的考核结果实行环保一票否决，细化环境责任的追究形式和办法并强调终身追责，切实形成了一把“制度利剑”，一些长期未能解决的环境问题迅速得到改善和解决。由是观之，要真正发挥制度的作用，必须实现制度构建和目标责任的有机统一，否则仅有精良的制度体系而没有有效的责任机制，制度规定就是“没有牙齿的老虎”。只有运用定量化、制度化的管理方法，建立硬性指标体系，将环境保护的目标层层分解落实到具体个人，解决“谁对环境质量负责”这一关键问题，定期考核评价环境任务的完成情况并予以相应奖惩，才能增强执行主体的环境责任意识和生态文明建设的主动性，确保各项生态文明制度落到实处。
3.公众参与是生态文明制度科学化的必要条件。回顾世界环境保护史，环境保护运动最早就是由民间发起的，社会民众和各类非政府组织一直是推动世界环境保护的重要力量，公众参与已经成为国际公认的环境法准则。在改革开放之初，我国就制定了“依靠群众”的环保工作方针，“鼓励公众参与环境保护工作”，人民群众积极参与爱国卫生运动、植树造林等活动，我国环保组织迅速发展壮大，为绿化祖国、拯救濒危动植物等做出了巨大贡献。21世纪以来，我国主动顺应人民群众希望以主体身份实质性参与政府环境决策的民主政治诉求，出台了环境保护公众参与的系列法律，并推进环境信息公开、社会监督、信访处理、环境维权等配套制度建设。社会民众通过有序参与环境事件听证会、申请公开企业废气监测数据等活动，直接促进了政府相关环境政策的优化。实践证明，公众参与使不同主体的环境利益得到有效表达，不仅提升了环境政策的科学化和民主化程度，而且减少了环境政策实施过程中的阻力，提高了环境制度的执行效率。同时，公众在具体的参与实践中潜移默化地接受了有关环境责任、环境法制和环境科学知识的生动教育，为我国生态文明制度建设提供了源源不断的社会动力。
4.国际借鉴是完善我国生态文明制度的外生动力。文明是合作的产物，生态文明亦是如此。英、美、德、法等西方发达国家是工业文明所致环境问题的最早受害者，也是环境治理和生态保护的最早觉醒者。他们在长期的工业化进程中，形成了一套严密的环境法律制度体系，生态环境改善取得显著成效。事实上，我国20世纪70年代初期最早意识到自身的环境问题就是受联合国第一次人类环境会议的直接启发。改革开放以来，中国代表团多次参加国际环境会议并对其他国家进行考察，全球环境治理的最新理念、现代制度和市场机制被带回国内，比如20世纪我国的“清洁生产行动计划”、可持续发展战略、“中国21世纪议程”以及21世纪以来的“工业绿色发展规划”“应对气候变化国家方案”等，都是与国际接轨的体现；工业“三废”排放标准、排污收费、环境影响评价、环境监测、绿色金融等具体机制也是参考世界各国标准、结合中国国情创造性转化而来的。生态环境问题是人类需要共同面对的全球性问题，我国必须以全球视野开展生态文明制度建设。只有深化国际交流和务实合作，学习借鉴其他国家环境治理的创新理论和实践机制，分析他们在理念构思、制度设计和实施效果等方面的异同，探究他们在环境治理体制机制执行方面的成败，归纳他们具有普遍意义的有益经验，结合中国的国情，吸收、转化并融于环境治理实践之中，我们才能成为国际环境规则的主导者、参与者和建设者，为全球生态环境治理贡献中国智慧。
三、新时代我国生态文明制度建设的未来展望
进入新时代，习近平总书记站在人类文明进步、中华民族永续发展、全球发展大势和当今中国时代方位的制高点，围绕为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题，深刻提出了“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来”(14)，“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容”(15)，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，“绿水青山就是金山银山”(16)等系列新理念新思想新战略，形成新时代中国特色社会主义生态文明建设的创新理论体系，为我国新时代生态文明建设提供了根本遵循和行动指南。制度是理论向实践转化的中介和保障，生态文明制度建设在生态文明建设中具有基础性地位，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。为此，我们“必须把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重”(17)，“在生态文明建设体制机制改革方面先行先试，把提出的行动计划扎扎实实落实到行动上”(18)。党的十九大报告明确指出，加快生态文明体制改革，“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”(19)，是新时代生态文明建设的主要任务。基于过去40年我国生态文明制度建设的主要成就和基本经验，新时代我国创新和完善生态文明制度需要把握处理以下三对关系。
一是把握整体推进与重点突破的关系。习近平总书记强调，“山水林田湖是一个生命共同体”，生态文明制度建设必须遵循生态环境的系统性规律，“整体谋划国土空间开发”，“统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等”，(20)增强各项制度的关联性和耦合性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。但是整体推进并不意味着不分主次、不分重点。生态系统十分庞大复杂，不仅涉及面广，而且许多问题是历史形成的，解决这些问题也需要一个比较长的过程。在整体推进的基础上坚持重点突破，这既符合抓住主要矛盾和矛盾主要方面的哲学思维，也是被实践证明的破解生态文明制度建设困境的有效办法。回顾改革开放40年的历程，我们正是因为坚持问题导向，围绕阶段性突出生态问题和群众主要环境诉求集中力量进行体制机制创新，才不断促进了生态文明制度的整体改革。坚持重点突破，就具体领域而言，要围绕农村环境问题，重点流域、重点行业的环境问题，以及损害群众健康的环境问题等薄弱环节和关键领域，“添一些硬招”，“提高相关标准”，“大幅提高违法违规成本”，划定生态红线，“不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”；(21)就步骤方法而言，要坚持示范先行、先点后面，鼓励个别地区因地制宜，大胆探索、大胆试验，通过试点示范不断积累和推广经验，有序带动整体提升；就责任主体而言，“关键在领导干部”(22)，要继续细化研究领导干部生态责任科学认定、追责程序等制度，为落实领导干部任期生态文明制度建设责任制提供严密保障。
二是把握垂直管理与统一监管的关系。习近平总书记指出，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关”(23)。改革开放40年来，我国生态文明制度建设始终离不开机构体制改革这个核心议题。近年来，我国建立了环保机构垂直管理制度，改革调整了省市县三级环保部门的领导隶属、财政供养、干部任免等关系，将市县环保部门的环境监测监察职能上收到省级环保部门，有效减少了地方政府对环境管理的干预，增强了环境监测监察执法的独立性、公正性和有效性。但环保机构垂直管理制度在实际运行中也面临环保垂直部门与地方政府工作衔接冲突、地方政府的监督难以介入、上级部门的监督难以到位、环境监管缺失决策辅助等挑战，很可能产生环保机构权力滥用、部门协调成本增加、环境治理难以展开等问题。环境问题与经济社会问题深度融合交织，“必须依赖于地方政府的协助，否则工作难度太大和执法成本过高将导致实际上的权力虚置”(24)。因此，新时代我国生态文明体制改革，一方面要强化上级部门对环保机构的纵向监督指导机制，可以通过增加对环保机构的巡视督查、设置监察专员等方式解决上级机构对下级机构的监督困难问题；另一方面，要建立地方政府与环保机构的横向协同合作机制，可以考虑“将环保监测监察执法机构的业务职能交由省级政府直接管理，而相关的行政管理职能仍归地方政府”(25)。这样既可以保证监测监察执法机构的工作接受上级业务部门的指导和监督，也有利于地方政府加强对环境部门的统筹管理，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，从而形成由地方党委和地方政府负责、环境监测监察执法机构统一监管、相关部门积极配合的大环保工作格局。
三是把握生态制度与生态文化的关系。演化经济学认为，文化为人们提供了一种认知系统，这种认知系统直接影响人们的价值理念，进而决定他们最终做出的选择，这些选择构建了人们的行为模式。(26)所以，生态文明制度作为指向规范人们生态行为的强制性约束，必须考虑生态文化的问题。如果生态文明制度与社会文化体系相匹配，旧的文化系统只需在其已有框架内拓展、包容或改进新的生态理念，人们亦能够在短时间内接纳和遵从生态文明制度；反之，如果生态文明制度与社会文化体系相冲突，那么，生态文明制度运行就会处于逆流而上状态，将面临人们固有思维观念和文化心理的强大而持久的社会阻力。因此，近年来我国强调“坚持把培育生态文化作为重要支撑”(27)。一方面，有关生态环境具体制度的设计要充分考虑和主动适应当地传统理念和风俗习惯等文化实情，尤其是我国生态保护区与少数民族聚居区具有高度重合性，生态文明制度安排必须尊重当地民俗文化，循序渐进地耐心推进，潜移默化地持久塑造，切勿急功近利，更不能搞一刀切。另一方面，要注重生态文化培育的长效机制建设，构建政府部门主导、企业团体和社会各界广泛参与的生态文化组织管理机制、投入保障机制和宣传教育机制，以制度保障推动生态文化建设，以文化自觉引领生态文明制度建设，通过二者之间的良性互动，加速推进我国生态文明建设进程。
①中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第99页。
②《新时期环境保护重要文献选编》，中央文献出版社、中国环境科学出版社，2001年，第1页。
③《新时期环境保护重要文献选编》，中央文献出版社、中国环境科学出版社，2001年，第138页。
④《中国环境保护行政二十年》，中国环境科学出版社，1994年，第35页。
⑤参见国家环境保护局：《全国环境保护工作纲要(1993-1998)》，《环境保护》1994年第3期。
⑥《新时期环境保护重要文献选编》，中央文献出版社、中国环境科学出版社，2001年，第200页。
⑦《新时期环境保护重要文献选编》，中央文献出版社、中国环境科学出版社，2001年，第386页。
⑧参见国家环境保护局：《全国环境保护工作纲要(1993-1998)》，《环境保护》1994年第3期。
⑨胡锦涛：《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》，《十六大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2005年，第853页。
⑩孙小亮等：《2012年度中国节能服务产业发展报告》，中国经济出版社，2013年，第24页。
(11)《十八大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2014年，第75～76页。
(12)环境保护部编：《向污染宣战：党的十八大以来生态文明建设与环境保护重要文献选编》，人民出版社，2016年，第31页。
(13)环境保护部编：《向污染宣战：党的十八大以来生态文明建设与环境保护重要文献选编》，人民出版社，2016年，第20页。
(14)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第5页。
(15)中共中央文献研究室编：《习近平关于实现中华民族伟大复兴的中国梦论述摘编》，中央文献出版社，2013年，第8页。
(16)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第6、12页。
(17)《审议〈关于加快推进生态文明建设的意见〉研究广东天津福建上海自由贸易试验区有关方案》，《人民日报》2015年3月25日。
(18)《习近平在贵州调研时强调看清形势适应趋势发挥优势善于运用辩证思维谋划发展》，《人民日报》2015年6月19日。
(19)习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第51页。
(20)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第47、44、56页。
(21)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第106、103、99页。
(22)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第110页。
(23)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第102页。
(24)参见杜万平：《环境行政管理：集中抑或分散》，《中国人口·资源与环境》2002年第1期。
(25)参见谭溪：《我国地方环保机构垂直管理改革的思考》，《行政管理改革》2018年第7期。
(26)[英]杰弗里·M.霍奇逊：《经济学是如何忘记历史的：社会科学中的历史特性问题》，高伟译，中国人民大学出版社，2008年，第142～143页。
(27)环境保护部编：《向污染宣战：党的十八大以来生态文明建设与环境保护重要文献选编》，人民出版社，2016年，第3页。
作者简介
姓名：李娟 工作单位：北京师范大学马克思主义学院
