就任两年来，特朗普政府的人事变动频繁。其中，国家安全团队，特别是其“核心”及“次核心”班底，变动十分显著。导致这种情况的原因主要包括：因与特朗普总统之间存在政策分歧而辞职或被解雇；在“通俄门”事件调查上“明哲保身”或坚持个人立场，对总统“忠诚度”不够而栽了跟头；丑闻缠身，无奈挂冠而去，等等。特朗普总统国家安全团队的变动牵动了美国国家安全委员会内部的人事调整，激发了各方对特朗普政府执政陷入“混乱”局面的猜测、批评与担忧，引发了外界对美国外交与安全政策走向的持续追问与探究。

执政两年来，特朗普政府的人事变动一直为人瞩目。有关研究指出，在执政的第一年，特朗普政府的人事变更率为34%，其变更率之高为40年来美国历届政府所未见。尤为值得注意的是，特朗普总统国家安全团队的4名成员相继离职，他们是总统国家安全事务助理迈克尔?弗林、白宫办公厅主任赖因斯?普利巴斯和首席战略师斯蒂夫?班农、卫生与公众服务部部长汤姆?普赖斯。那么，在执政的第二年，特朗普总统的国家安全团队出现了哪些人事变动？变化的内在动因何在？这种变动对美国外交与安全政策的影响如何？本文将就这些问题加以深入分析和探讨。

一、特朗普总统国家安全团队的变动

当前，特朗普政府规定，国家安全委员会会议由总统主持，经常与会者（法定的与非法定的）包括副总统、国务卿、财政部长、国防部长和总统国家安全事务助理。参谋长联席会议主席是该委员会的法定军事顾问，国家情报局局长则是情报顾问。白宫办公厅主任、总统法律顾问和总统经济政策助理可应邀参加任何国家安全委员会会议。司法部长和管理与预算办公室主任可应邀出席与其职责有关的会议。其他行政部门和机构的负责人以及其他高级官员在适当的时候可应邀出席国家安全委员会的会议。

基于上述规定，同时也为了更清晰地展示特朗普总统国家安全团队的变动情况，本文将美国国家安全委员会会议的经常与会者称为总统国家安全团队的“核心班底”；将上述规定中从参谋长联席会议主席至管理与预算办公室主任共计7个职位的官员称为“次核心班底”；将除上述“核心班底”与“次核心班底”中的内阁成员之外的其他内阁成员称为“扩大班底”。

（一） “核心班底”变换了“半壁江山”

2018年，特朗普总统的安全团队“核心班底”所遭遇的挫折比上一年尤甚。在这一年里，国务卿蒂勒森、国家安全事务助理麦克马斯特、国防部长马蒂斯先后离职，上述职位分别由时任中央情报局局长迈克?蓬佩奥、美国前驻联合国代表约翰?博尔顿、时任副国防部长帕特里克?沙纳汉接任或代理。

（二）“次核心班底”“风雨飘摇”

特朗普总统的国家安全团队“次核心班底”除参谋长联席会议主席、国家情报局局长和管理与预算办公室主任三个职位外，都发生了人事变动。而且，由于特朗普总统已经提名了下一任参谋长联席会议主席人选，并指定现任白宫管理与预算办公室主任迈克?马尔瓦尼为代理白宫办公厅主任，这意味着上述7个职位的高官受到或即将受到人事变动影响的达6位之多。

（三）“扩大班底”“风不平，浪不静”

在由16位阁员组成的“扩大班底”中，先后有退伍军人事务部、中央情报局、环境保护署、美国驻联合国代表团及内务部这五个部门的负责人发生了变动，变动幅度约31%。需要指出的是，与其他离任阁员不同，中央情报局前局长蓬佩奥因与特朗普总统“波长”一致而晋升为国务卿。

二、特朗普总统国家安全团队变动的原因

导致特朗普总统国家安全团队变动的原因不一而足，其中主要包括：因与特朗普总统之间存在政策分歧而辞职、被解雇或被迫提前离任；由于在“通俄门”事件的调查上“明哲保身”或坚持个人立场，而在检测对总统忠诚度的“试金石”面前栽了跟头；因丑闻缠身，无奈挂冠而去，等等。尽管每一位高官的离任很难说是缘于某一方面的原因，不过，一定是某种原因起了主要作用。

有鉴于此，国务卿蒂勒森、国防部长马蒂斯、白宫办公厅主任凯利、总统国家安全事务助理麦克马斯特、白宫国家经济委员会主任科恩、美国驻联合国代表黑莉等人离职可归结于第一种原因；前司法部长塞申斯、总统法律顾问麦克?加恩的去职则主要缘于第二种原因；此外，退伍军人事务部部长舒尔金、环境保护署署长普鲁伊特、内务部长津克的离职则属于第三种原因。

综上可以看出，2018年，导致特朗普总统国家安全团队频繁变动的主要且独特的原因有二：其一，特朗普把“是否对他忠诚”作为用人的一把标尺，但由于“通俄门”调查的存在，也由于他在一些具有高度政治敏感性的问题上口无遮拦，使得其属下一些高官的仕途就“折”在了这把标尺之下；其二，特朗普作为“政治局外人”、反建制派的代表入主白宫，其政策主张与共和党建制派的政策倾向之间存在明显分歧，二者之间角力的结果往往以那些建制派代表人物的黯然退场而告一段落。

三、特朗普总统国家安全团队变动的影响

特朗普总统国家安全团队的上述变动带来了一系列影响，刺激了各方对于特朗普政府执政陷入“混乱”的猜测、批评与担忧，引发了外界对于美国外交与安全政策走向的持续追问与探究。

（一）“拔出萝卜带出泥”

美国政府高层官员离职往往会产生多米诺骨牌效应，即一些与离职高官关系密切的官员也自愿或以其他方式离职。这从侧面反映出在美国行政部门任职的高级官员践行“团队作战”，共担荣辱、共同进退的特点。这一特点近两年在白宫国安会表现得尤为突出。

特朗普执政两年来，美国国安会的负责人三易其主，这也使得国安会内部的人事调整一波未平一波又起。比较而言，博尔顿在国安会“清理门户”的行动似乎开展得更为果断、迅速。因此，批评者认为，博尔顿急于组建他自己的国安会团队的努力会使机构的记忆丧失，从而导致混乱、信息传递失误及决策错误。

（二）“一团糟”还是“一切如常”？

总体上看，高人事变更率已成为特朗普政府的一个突出特点，这不仅是从特朗普的国家安全团队变动的角度而言。两年来，特朗普政府异乎寻常频繁的高层人事变动引发了美国朝野上下对于特朗普政府执政陷入“混乱”的猜测、批评与担忧。时任美国众议院少数党领袖南希?佩洛西在得知马蒂斯辞职的消息后表示，“我对这个消息感到震惊，因为马蒂斯防长是一个爱国主义者。”“他作为特朗普政府一个稳定的声音，曾给我们许多人以安慰。”她还说，“这件事对我们国家来说很严重。”参议员杰克?里德在回应凯利离职的消息时说，“现在，这似乎是一场混战。”与此形成鲜明对照的是，特朗普认为，“白宫运转非常顺利，这显然会对我们的国家带来好的影响。”

（三）特朗普政府对外政策走向何去何从？

当那些具有浓厚建制派色彩且敢于对特朗普“说不”的国家安全团队成员纷纷谢幕，鹰派色彩突出但更愿意与他保持一致的新成员，以及为数众多的在任职的合法性上尚存欠缺因而处于相对弱势的代理高官取而代之，显然，这一现状将对未来的美国对外政策走向产生重大影响，主要表现在：

在朝核问题上，以鹰派人物蓬佩奥、博尔顿取代稳健的蒂勒森和麦克马斯特，有助于在该问题上对金正恩政权采取“极限施压”的政策；在经贸问题上，随着主张自由贸易的白宫国家经济委员会主任科恩的离任，代之以对中国的贸易行为多有抨击的库德洛，特朗普政府经济团队内部的制衡力量削弱，主张贸易保护主义的势力上升，从而为发动中美贸易战铺平了道路；在从阿富汗、叙利亚撤军问题上，特朗普更易于兑现其竞选承诺，推动从阿富汗和叙利亚撤军的计划。

不过，受即将重掌国会众议院的民主党掣肘，出于争取竞选连任的考量，特朗普政府的外交与安全政策走向值得持续不断的观察与探究。

（作者：刘得手，中国社会科学院美国研究所研究员。摘自《美国蓝皮书·美国研究报告（2019）》社会科学文献出版社2019年9月版）