高等教育国际化呼唤新的全球治理理念，以构建新的更加有效的全球高等教育治理结构，进而开辟人类更加美好的未来。党的十八大以来，习近平总书记站在人类历史发展进程的高度，深入思考“建设一个什么样的世界、如何建设这个世界”等关乎人类前途命运的重大问题，创造性地提出了构建人类命运共同体的重要思想，为高等教育的全球治理提供了中国方案。当前，中国已成为世界上最大的留学生净输出国，2018年中国出国留学人员达66.21万人，来华留学人员也达到了30万人。事实上，在任何形式的教学或学习活动中，当学生所在国家与为他们提供高等教育的国家不是一个国家时，如何确保高等教育质量就成为一个问题。应该说，由于缺乏有效监管和权威信息，跨国高等教育面临治理困境，其表面繁荣的背后存在严重的质量危机。

UNESCO与科层式治理

跨国高等教育质量危机源于高等教育的提供者与接受者之间存在着信息不对称。为了消除这种信息不对称，在一个主权国家范围内，我们可以通过强化政府在质量保障和认证上的责任来提供官方权威信息。但是，一旦跨越主权国家范围，这种通过强化政府责任建立高等教育质量保障体系的做法就不灵了。这是因为在跨越国界之后，竞争多于合作，各主权国家都只是本国利益的代言人，他们有各自不同的利益诉求。在这种情况下，高等教育的输出国和接受国单方面的努力都无法建立行之有效的跨国高等教育质量保障体系。只有对跨国高等教育开展全球性合作，并充分发挥国际组织的作用，才能实现跨国高等教育的有效治理。事实上，当前人们所界定的高等教育全球治理，就是指国际组织在全球范围内通过正式的或非正式的国际规则在高等教育领域产生超越国界的影响、作用的过程与结果。在众多的国际组织中，联合国教科文组织（UNESCO）被寄予厚望。因为无论在法律层面还是在国际影响层面，UNESCO在全球高等教育领域都发挥着领导者的作用。

自1945年成立以来，UNESCO一直致力于高等教育的全球合作，是全球高等教育治理的重要一环。截止到2011年，UNESCO拥有成员国195个，另有9个准成员国，覆盖全球204个国家和地区。在全球各地设有57个地区办事处和11个研究机构，并与联合国系统下属的16个机构、87个政府间组织以及348个非政府组织建立了广泛的联系。UNESCO在全球高等教育治理中的职责主要定位在四个方面：第一，思想的实验室，即界定重大问题，并提出解决之道；第二，标准的制定者，即提供协商平台，形成全球共识；第三，信息交流中心，即收集整理知识和信息，推动最佳实践的全球传播；第四，成员国的能力建设者，即开展国际合作，推动成员国人员和机构的能力建设。这四个方面其实就是UNESCO在全球高等教育治理中四个角色：协商者、倡导者、建构者、促进者。应该说，UNESCO成立70年多年来的实践表明，它在解决全球高等教育问题、促进全球高等教育发展中发挥了重要作用。然而，随着新兴市场国家和发展中国家的迅速崛起，西方发达国家的贸易保护主义抬头，UNESCO在全球高等教育治理中日益面临严峻挑战。这种挑战主要来自两个方面，一是自身能力有限，UNESCO主要通过召开会议和形成公报来实现高等教育治理，但其倡议对成员国没有足够的约束力，因此很难促使国际社会采取集体行动。二是全球性问题的治理难度，全球性问题的一个突出特点是利益相关者众多，UNESCO进行全球高等教育治理时面对众口难调的局面。

UNESCO的全球高等教育治理困境反映了科层治理模式固有的缺陷。在全球高等教育治理中，UNESCO一直是作为一个全球性政府来建构的，是一种典型的科层治理模式。正如UNESCO的奠基者和首任总干事朱利安·赫胥黎（Julian Huxley）所言，世界需要一个单一的和全球性政府，UNESCO是实施这一进程的有力工具。科层治理模式的突出特点是科层制和政治化相互建构。这种模式强调依靠层级化、劳动分工、专业化、正式规范等方式协调全球高等教育系统，遵循行政逻辑。科层治理模式实际上是把全球高等教育系统直接整合于全球公共政治之中，极易走向强势国家的一元控制。西方发达国家利用自身的优势地位，长期以UNESCO为行动舞台输出意识形态，当不能实现其目的时便以退出相威胁。比如20世纪60年代，以发展中国家为基础组建的“77国集团”要求建立“世界经济新秩序”，顺应此要求，UNESCO在来自塞内加尔的总干事博姆的带领下，持续关注与支持发展中国家的正当诉求，这一做法立即引起以美国为首的西方发达国家的质疑。1984年至1985年，英国、美国、新加坡相继退出UNESCO，使其陷于财政危机。事实上，在很长的时间内由于组织内部政治斗争的干扰，UNESCO在全球高等教育治理中乏善可陈。近年来，随着“美国优先”等贸易保护主义和单边主义的再次兴起，全球高等教育的科层治理模式进一步陷入了“成本太高、收益太少”的困境。

世界大学排名与市场式治理

全球高等教育科层治理模式的“失灵”为市场式治理提供了空间。美国学者伯顿·克拉克曾提出了一个高等教育系统的“国家－市场－学术”三角协调模型。这是一个以民族国家作为分析单位的理论模型，旨在探讨在一个主权国家范围内如何发挥政府、市场、学术三种力量共同服务高等教育治理。值得指出的是，在现代高等教育治理中，学术力量是比较微弱的，国家主要运用政府与市场这两种对立的力量来协调高等教育系统。当“政府失灵”时，市场就成了“不二选择”。然而，一旦高等教育跨越国界，政府力量便完全倒向市场，全球高等教育治理场域就只剩下市场这一种力量。事实上，英国、加拿大、澳大利亚等西方发达国家明确将高等教育作为重要的国际贸易品来经营。在市场治理模式下，国家的作用被极度弱化，以至于现在大多数国家没有建立跨国高等教育质量监管体系，也鲜有国家将跨国高等教育质量置于高等教育质量保障体系之中。正如伊恩·奥斯汀（Ian Austin）和格伦·琼斯（Glen Jones）在《高等教育治理：全球观点、理论与实践》一书中所言，“全球化背景下的高等教育治理正由政府驱动向市场驱动转变”。国家作用的减弱导致官方的权威性信息缺失，客观上需要第三方评价机构为学生选择高质量的跨国教育项目提供支持，世界大学排行榜也就应运而生了。

伯顿·克拉克三角协调模型

作为市场治理的主要载体，世界大学排名的兴起是最近十几年来的事情，最早可以追溯到世纪之交的中国。尽管美国在100多年前便已开始搞大学排名，但其主要是搞国内的大学排名，他们从未想到过世界各个国家的大学能够放在一起进行评估与排名。最早的全球大学排行榜当属2003年上海交通大学发布的世界大学学术排行榜（ARWR），该排行榜旨在监测中国“985工程”的建设成效。在上海交通大学ARWR的启发下，2004年英国QS公司开始发布QS世界大学排行榜，2010年英国泰晤士报高等教育副刊开始发布THE世界大学排名，2014年美国新闻与世界报道也开始发布US News 世界大学排名。据不完全统计，当前全球共有10多个世界大学排行榜，其中最具影响力的有四个，即ARWU、QS、THE、US News。世界大学排行榜具有如下几个特点：一是重规模，轻质量。世界大学排名重视大学规模和数量指标，轻视大学内涵和质量指标，存在“以数量取代质量”的不良倾向。二是重投入，轻产出。由于办学质量难以测量，世界大学排名机构一般用投入指标代替产出指标，最匪夷所思的是用生源质量代替办学质量，用高考分数代替人才培养质量。三是重科研，轻教学。现有的世界大学排名基本上是以科研为导向，科研成果的权重是最大的。这是因为科研成果容易量化。四是重自然科学，轻人文社科。现有世界大学排行榜主要基于美国ESI数据库（科学基础数据库）。ESI数据库根据SCI、SSCI论文的分布，分为22个学科。在这22个学科中，自然科学方面的学科占20.5个，人文社科方面的学科仅占1.5个。这四个特点说明，世界大学排行榜其实并不能真正反映一所大学的教育质量。不仅如此，世界大学排行榜大多由商业化公司运作，其逐利行为衍生了大量误导性信息，进一步增加了学生选择跨国高等教育项目的难度。

世界大学排名是一种典型的市场治理模式。这种模式强调权力的非中心化，其主要观点是：强制性权力在市场领域中了无痕迹，人们通过自愿的相互交换达到彼此的目的。没有人为整个世界做出决策，所有人为自己做出的决策负责。一切评估都是主观的，世界大学排行榜作为商业机构提供的产品，有其自身的服务定位和市场考量。在非中心化的市场模式下，一些披着大学外衣的“文凭工厂”通过提供虚假的信息或者“花钱买排名”误导消费者，全球高等教育治理出现了“市场失灵”。如果说UNESCO的科层式治理遵循人文主义理念，那么世界大学排名的市场式治理信奉新自由主义。新自由主义的市场式治理将民族国家变成极简主义国家，市场力量的话语权加大，国家的作用逐渐减弱。新自由主义相信只要运用市场的信念和原则, 即可改变高等教育机构管理失效、不讲效率的弊病。市场式治理的最大问题是诱发学术资本主义导致质量滑坡，加剧了全球高等教育治理的混乱。

人类命运共同体与网络式治理

科层模式和市场模式在全球高等教育治理中的“失灵”呼唤新的治理模式。网络式治理作为超越科层式治理和市场式治理的第三条道路出现在人们的视野中。网络式治理思想可以追溯到20世纪50年代，美国学者卡赞斯坦最早提出了“政策网络（Policy Networks）”的概念，这是一种将国家和社会行动者予以联结的机制，强调通过社会参与来改善政府治理。20世纪80年代后期，欧洲学者将政策网络视为一种社会治理结构，用来处理国家与社会之间的关系。这种观点强调政府机构不再是政策活动的掌控者，而是作为一个和其他社会主体拥有大致平等权利的行动者。在欧洲学者的推动下，政策网络正式成为与科层模式、市场模式相区别的一种新的治理模式。我们认为，政策网络在全球高等教育治理中是一个极具生命力的概念，因为它强调多元行动者拥有平等的参与权利，行动者在跨境高等教育网络中相互依赖，彼此交换资源，从而实现各自目标。

政策网络实质上是一群互相依赖的行动者为达成政策问题的解决，在互动过程中建立起稳定的合作关系网络。作为一种特殊的社会资本，政策网络的持续存在依赖于一种支持协作的价值观——信任。人类命运共同体理念能够促使全球高等教育参与者之间产生信任关系，进而形成制度化过程。共同的利益是信任产生的基础，人类命运共同体理念聚焦于全球最大公约数。正如习近平总书记所言，“人类只有一个地球，各国共处一个世界。共同发展是持续发展的重要基础，符合各国人民长远利益和共同利益。我们生活在同一个地球村，应该牢固树立命运共同体意识，顺应时代潮流，把握正确方向，坚持同舟共济，推动亚洲和世界发展不断迈上新台阶。”作为一种崭新的全球治理观，人类命运共同体强调所有利益相关者的建构、主张、焦虑和争议都应该得到公平的展现，所有的政策主张都应该接受批评和重构，要在广泛讨论的基础上形成全球共识。事实上，高等教育本身就是一个信任网络，要利用其自身的力量来实现全球高等教育的有效治理。高等教育是一种建立在信任基础上的自组织网络，具有自发性和自主性的特点。作为一个国际性的学术共同体，中世纪大学是以信任网络的形式存在，它是由追求独特生活方式的各国学者所构成的。应该说，大学虽然经历了千年演化，但作为信任网络的组织特性并没有改变。大学依然致力于追求真理、发展学术，为实现这一使命而追求组织的自主和自治。大学组织成员之间关系依然建立在信任而非强制性基础之上。高等教育信任网络的特性与人类命运共同体理念是高度契合的。一方面，人类命运共同体赋予各国高等教育目标以相当的高度与宽度。“高度应当超过财富，宽度应该超越国界。只有向全体国民灌输这种精神，教育目标才能实现；教育就像金融一样，必须着眼于世界和平，根据国际上的共识，按照国际航线来制定航程。只有这样，已经朦胧地出现在地平线上的终极目标才能实现。”另一方面，高等教育应该为人类命运共同体的建设作出应有贡献。我们要承认现代性的多样性，超越非此即彼的二分法：西方与非西方之分、地方与全球之分。各个国家应该通过更加紧密的人文交流，促进对人类各种知识和文化的认知，摒弃文明冲突观念，全面开展全球文明对话。

人类命运共同体理念为全球高等教育治理提供了基本的信任和有效的合作。在人类命运共同体的旗帜下，国家、市场与学术三种力量能够在跨国高等教育中实现协同治理。第一，在高等教育的全球治理中，发挥民族国家作用不仅是必要的，而且是可取的。政府之间的跨国合作对建立和维持全球高等教育秩序是极其重要的。尽管在跨国高等教育治理中，以国家为中心的政策已难以满足需求，但政府可以通过授权发挥国际政府间组织和非政府组织在全球治理中的作用。第二，市场是全球高等教育治理中的重要力量，市场主要通过提供“无形之手”来维持全球高等教育秩序。大学排名等第三方评价机构尽管有其商业目的，但其也提供了大学质量的考核方法和评价体系，提供了国际可比指标，为全球大学提供了展示实力的窗口，客观上促进了全球大学之间的竞争和规范化发展。第三，学术组织作为信任网络应该在全球高等教育治理中发挥应有作用。学术组织与生俱来的国际性和自主性是全球高等教育治理的基础，应该通过人类命运共同体理念来强化共同的目标，进而通过共同的目标自愿联合在一起（联盟），形成一种新的治理结构，从而对其成员实施规范制约。由此可见，网络式治理强调国家、市场、学术在全球高等教育治理过程中形成的一种相对稳定的关系形态，它既不同于传统的科层式治理，也不同于市场式治理。它强调所有行动者拥有平等的权利，都能在体制创新中发挥各自作用。在此过程中，要充分调动人类命运共同体理念来促进全球高等教育一体化和完善全球高等教育治理模式。