主流印度思想界很早就认定，英国人秉持理想化的自由市场原则、绝不直接干预粮食市场，对印度历次饥荒负有不可推卸的责任。对饥荒政策的讨论不仅影响了饥荒政策，而且最终也影响了印度经济思想本身。
印度是个人口大国，饥荒一直是个引人关注的话题。《政事论》里专门探讨过饥荒，此后历代都有讨论。英国人来到印度，专门成立了饥荒委员会，却未能有效解决问题。1800 年至 1825年，印度有记录的饥荒为 5 次，受灾人数 100 万左右；1875 年至 1900 年，饥荒次数达到惊人的18 次，受灾人数 2600 万；到了 20 世纪，情况也没多大好转。1900 年至 1925 年，发生 17 次饥荒；1925 年至 1950 年，发生了 13 次饥荒。1947 年英国人离开，印度还是经常遭受饥荒。阿玛蒂亚·森写过一系列研究印度饥荒史的著作，把印度饥荒问题展现在全世界面前。
英国人来到印度才渐渐体会到，在这里，不要说消除饥荒，连准确观察、记录饥荒都非易事。按常识，饥荒当表现为相当数量的人群无法获得足够粮食。可这些都不是可观察和可操作的指标。也有人提出用“大规模非正常死亡”来测算饥荒。但一方面这已是恶性饥荒的呈现结果，为时已晚。另一方面，要甄别“非正常死亡”与“正常死亡”仍很困难。
所以，关于印度饥荒的统计数据可能存在偏误，但也只可能是低估了饥荒的频率与影响范围。为何会发生饥荒？有两种经典解释。供给侧解释是天灾人祸，粮食歉收。但更多研究关注需求侧，认为发生饥荒时，并非总是粮食总供给不足，往往是百姓缺乏储蓄积累、赚钱机会或交易机会来获得足够粮食。对贫民而言尤其如此，他们一般缺乏资产，生存状况高度依赖于粮价。粮食市场的风吹草动，往往比粮食数量总供给的波动更为致命。
在当时的英国饥荒委员会看来，供求两方面都有影响，相互交织。需求容易干预，供给很难干预，而且需求侧影响确实更大。既然饥荒说到底是粮食分配问题，那么干预政策就应从分配入手。1879 年，迈索尔地区饥荒委员会负责人 C.A.Elliot 提出政府出面实施公共建设，吸纳难民“以工代赈”。这个方案后来就成为英国在印度最主要的饥荒政策。
“以工代赈”主要包括两点：第一，每个希望获得补助的人，须根据身体情况付出一定比例的体力劳动；第二，每个希望获得补助的人，必须参与非自己家乡的工程。而工资报酬，饥荒委员会会根据当时的粮价决定。至于那些无法参与劳动的人群，将主要由慈善组织照顾。
如此设计包含了众多激励的考量，充分考虑到印度环境的复杂性，但在实施中很不容易。比如公共工程希望每个人尽自己体能来劳动，但这点无法观察。所有公共工程都是集体劳动，其中必然存在偷懒和搭便车行为。正常追求经济利益的企业都很难解决这类问题，何况以公益为目标的公共工程。最终就导致所有实施“以工代赈”的工程都进度缓慢、质量低劣。
另一个要求工人离开家乡加入劳动营的规定也备受争议。这个规定的初衷是为了防止闲散农民混入。可大量劳动者抱怨，离开家乡之后，人生地不熟，晚上不能回家，生活成本又急剧提高。政策规定要求每个人自食其力，可印度人的生活从来以家庭为单位，无法想象一个正常劳动者自顾自吃饭，却把缺乏劳动能力的老人孩子推给慈善组织。至于什么是“合理”的以工代赈工资，在当年也发生过激烈争论。以工代赈的工资常常被定得过低，只及仆佣收入的一半。在一些本地英国官员看来，这足以保证生存。可在印度人看来，在这种收入水平下的生存，简直连监狱囚犯都不如。这背后也反映出英国人的傲慢。时至今日，阿玛蒂亚·森仍在探讨人的“基本需要”，这是绝非能简单回答的问题。
更多研究者则批评说，这种以工代赈政策只是简单地提供了一种提高灾民收入的手段，而没有真正介入粮食市场。英属印度政府在所有饥荒地区都有能力直接干预粮食市场，无论价格干预还是供给干预。但在制定政策时，英国人首先就把干预市场的手段排除在外，坚持自由主义政策，让市场自发调节粮食供需。在每次饥荒过程中，几乎都有人提出紧急方案，要求政府介入当地粮食市场，但都被否决。政府相信，在自由市场运作下，粮食中间商必然会把粮食运到那些最需要的地方。
而这并非事实，印度各地粮食市场在一次次饥荒中不断失灵。从 19 世纪中期直至 20 世纪中期，许多印度学者就从“对粮食市场放任自由”的饥荒政策的批评反思中研究印度经济。第一种常见的积极干预建议，就是固定灾区粮价。这种手段过于激烈，遭到很多人反对。第二种建议相对温和，就是设法增加灾区的粮食供给。粮食在短期内种不出来，增加供给就必须从更远地区、以更高的代价运输过来。逐利的粮食中间商不可能做这事，必须要国家干预。当时英国主流经济学家密尔在他的名著《政治经济学原理》中也倡导这种权宜之策。第三种建议与国际贸易有关。一些印度本地学者提出，在灾荒期间，应减少粮食出口。但另一些学者指出，这种建议仅在世界粮价一致时才有意义。比如当时英国粮价是印度的两倍，那么出口粮食有利可图。在这种情形下，即使局部地区发生饥荒，从总体上看，印度仍应出口粮食换取利益，再用获得的利润帮助灾民。
事后来看，以工代赈在很多时候都不见得有效。直至今日，我们对饥荒的成因、饥荒的测量及饥荒的平抚等问题所知都还有限，需进一步研究。但主流印度思想界很早就认定，英国人秉持理想化的自由市场原则、绝不直接干预粮食市场，对印度历次饥荒负有不可推卸的责任。因此，印度的干预经济思想一直在对这些现实悲剧的反思中暗暗发展。
对饥荒政策的讨论不仅影响了饥荒政策，而且最终影响了印度经济思想本身。
原稿刊于《上海证券报》2017 年8 月15 日第 011 版
