2018 年 3 月 16 日，美国总统特朗普签署的 “台湾旅行法”正式生效。这一法案允许美方所有层级的官员访问台湾，允许台湾当局高官在“受尊重的条件”下访美。“台湾旅行法”的生效，放松了美方长期以来对双方高层交往的约束，事实上提升了美台关系，扩展了台湾的 “国际空间”。2018 年 4 月以来，为维护一个中国原则，中国政府要求美国航空公司不得将台湾地区标为“国家”。面对这一合乎原则的要求，美方却将其诬为 “奥威尔式的胡言乱语”。
台湾当局谋求 “国际空间”的尝试由来已久，以往美国对台湾当局相关动作的态度具有双重性。为了维持台海的稳定，美国政府行政分支一直承认“一个中国”原则，对台湾方面的举动有所约束; 美国国会却不断出台涉台法案，支持台湾的 “国际参与”。
一、美国操作台湾“国际空间”议题的主要手段
美国协助台湾拓展 “国际空间”的方式主要有三种: 第一，提升对台实质关系; 第二，推动台湾参加国际组织; 第三，协助台湾当局高官 “过境”美国。通过这三种手段，美国在相关议题上保持着一定的影响力。
(一) 提升美台实质关系
美国国会是台湾扩展“国际空间”的最大推动者。早在 20 世纪 40 年代，宋美龄、宋子文、孔祥熙等人主导成立了“院外援华集团”(the China Lobby)，成为国民党在美国国会的主要支持者。1979 年，中美建交及美国与台湾当局 “断交”，引起了台湾各界的恐慌。在此背景下，“院外援华集团”积极游说美国国会，推动通过“与台湾关系法”，规定“美国将以台湾足以维持其自卫能力所需数量的防御武器与防御服务供应台湾”， “保持美国对抗任何以武力或者其他强制形式危害台湾人民的安全或社会与经济制度的能力。”“与台湾关系法”作为美国国内法的一部分，成为其与台湾当局实质关系的支柱。
自20 世纪 80 年代始， “院外援华集团”被“台湾游说集团”(the Taiwan Lobby)所取代，后者有着更广泛、更贴近基层的支持群体，对国会的影响也更大。在其推动下，1994 年美国参众两院通过“对外关系授权法”，公然声称 “与台湾关系法”效力高于1982 年的中美 《八一七公报》。当年 9 月，克林顿宣布调整对台政策，具体内容包括将双方相互 “派驻”机构升格为半官方机构;同意双方主管经济事务的副主管级官员定期互访;允许台湾当局的首脑人物 “过境”美国; 支持台湾加入技术、经济类国际组织等。
此后，美国国会内部也出现了 “亲台”的党团(Caucus)。2002 年 4 月 9 日，由 85名美国众议员组成的 “台湾连线” (Congres-sional Taiwan Causus) 宣布成立，这与 “台湾人公共事务协会” (FAPA) 的推动密不可分。“台湾连线”成为推动涉台法案出台、提升美国对台实质关系的有力推手。美国国会议员、“台湾连线”的发起人之一谢罗德 · 布朗(Sharrod Brown) 曾明确表示，“‘台湾连线’成立的主要目的就是协助巩固‘台湾的民主和国际能见度’”。2013 年 8 月，美国众议院通过了由前外交委员会主席罗斯·莱赫蒂宁(Ｒos － Lehtinen) 提出的“2013 年台湾政策法”。该法案规定，美国应扩大美台高层互访，支持台湾 “有意义地参与”联合国有关组织。2018 年 3 月 16 日，美国总统特朗普签署的“台湾旅行法”正式生效。这一法案打破了长期以来双方高官不互访的惯例，事实上扩展了台湾的 “国际空间”。
半个世纪以来，在游说集团的影响下，美国国会内部始终存在强大的 “亲台”保守势力，成为提升美方对台实质关系的主要推手。
(二) 推动台湾参与国际组织
美国影响台湾 “国际空间”的第二种方式是推动台湾参与国际组织。台湾当局认为，积极参与国际组织能够提升“国际存在”，是以 “国家”身份活跃于世界舞台的重要途径。
当前，在部分允许地区参与的国际组织中，台湾已获得正式成员资格。这类组织包括亚洲开发银行、亚太经合组织、世界贸易组织等。美国的支持对台湾参与上述组织发挥了重要影响。以亚洲开发银行为例，1983 年 2 月，中国申请加入亚洲开发银行 (Asian Develop-ment Bank，ADB)，要求亚行 “取消台湾当局的代表权，并接纳中国政府”。然而，美国驻亚行代表表示，“尽管美国承认中国政府，但台湾当局是亚行的共同创始者，且一向为亚行‘忠诚的会员’”，仍然支持台湾当局的参与，导致谈判陷入僵局。1985 年，经过各方协商，台湾当局得以 “中国台北” ( “Taipei，Chi-na”) 的名义参与亚行各项活动。
2000 年前后，美国国会陆续通过了含有支持台湾参与世界卫生组织条款的 “2000 年综合拨款法”和 “支持台湾参与世界卫生组织”等议案，要求行政部门帮助台湾获得世界卫生组织观察员身份。2010 年 7 月，美众议院通过第266 号议案，支持台湾 “有意义”地参与国际民航组织，并要求奥巴马政府“说服其他国家支持台湾参加国际民航组织”。2016 年3 月14 日，美国众议院又以381票赞成、0 票反对，通过参议院版本的法案，支持台湾 “以观察员身份参与国际刑警组织”。对此，国会“台湾连线”共同主席马里奥·迪亚兹 － 巴拉特 (Mario Díaz － Balart) 声称， “鉴于当前台湾正面临的 ‘为难局面’，与台湾的关系比以往任何时候都更为重要。”
(三) 协助台湾当局高层官员 “过境”
美国影响台湾 “国际空间”的第三种方式是协助台湾当局高层官员实现 “过境外交”。这种做法为双方政客发展私人关系提供了管道。
1994 年，台湾当局雇佣与民主党关系良好的卡西迪公司，鼓动76 名参议员、37 名众议员参与邀请李登辉访美的相关活动，进而对克林顿总统施压。在国会的推动下，美国政府同意台湾当局领导人“过境”美国，但不得从事公开活动，每次 “过境”申请将个案处理。此后，由于李登辉在 1995 年 6 月以 “康奈尔校友”身份赴美进行“私人访问”，引发了 1995 － 1996 年的台海危机。美国又对台湾当局高层官员的 “私人访问”进行了严格限制，“过境模式”成为台湾当局高层 “访美”的主要手段。
陈水扁上台后，多次以 “出访友邦”之名，“过境”美国。2001 年 5 － 6 月，陈水扁以出席第三届“台湾与中美洲首脑高峰会”为名，绕道 “过境”美国纽约、休斯顿，并在纽约停留 43 小时，安排了 16 场会见和参观活动，与 国 会 “亲 台” 议 员 等 政 要 会 面。2013 年，马英九“过境”纽约，同样在下榻旅馆与数位美国政要通电话和见面，“美国在台协会主席”薄瑞光 (Ｒaymond F. Burghardt)全程陪同。2015 年 7 月，马英九 “出访”中美洲三国时 “过境”美国波士顿，在母校哈佛大学演讲。蔡英文上台后，在历次对非洲、中南美洲和南太平洋国家进行“访问”的过程中，皆 “过境”美国大城市，并与美国政界人士面谈。
美国通过允许台湾当局领导人 “过境”的方式，实质上默许了台湾当局在美开展有限的外事活动，扩大了台湾的“国际空间”。然而，美国对台湾当局领导人的放行，也是有限度的，受到美国对外政策和两岸局势的影响。
二、美国操作台湾 “国际空间”议题的双重目标
尽管美国曾多方协助台湾扩展 “国际空间”，但其整体上仍维持了 “既推动又限制”的态度。有学者认为，美国对台政策的重要特点是“对冲”或是 “两面下注”。一方面，美国通过协助台湾扩大 “国际空间”，提高其在国际舞台的 “能见度”; 另一方面，美国又对台湾的挑衅行为有所限制，以免引发台海危机。
(一) 美国支持台湾扩展 “国际空间”
随着冷战的结束和苏联的解体，美国开始加强对台湾当局的扶持，推动后者加入更多的国际组织。1991 年，在美方支持下，中国大陆与台湾地区就两岸及香港加入亚太经合组织(APEC) 签署了《谅解备忘录》，随后同时加入 APEC。此后美国又积极支持台湾加入关贸总协 定 ( GATT，即 后 来 的 世 界 贸 易 组 织WTO)。1991 年，布什总统表示 “坚定支持台湾按照 GATT 缔约各方可接受的条件加入GATT”，首次明确支持台湾 “入关”。1995 年WTO 成立后，美国继续支持台湾加入，双方在 1998 年 2 月就台湾 “入世”问题达成协议。1999 年底，中国大陆向 WTO 提出，要求在台湾地区所使用的 “台澎金马特别关税区”这一名称中加入 “中国的”三个字，并要求在入会工作小组报告中加注“台湾、香港、澳门是中国的特别关税区”字样，但美国总统克林顿公开表示反对，导致这一提议并未实行。在美国的干预下，台湾最终在2002 年 1月 1 日以 “台澎金马特别关税区”身份加入WTO。
进入 21 世纪，台湾扩大 “国际参与”的活动继续得到美国国会和政府高官的支持。2002 年5 月15 日，美国众议院以415: 0 票通过法案，要求行政部门尽一切可能帮助台湾获得世界卫生组织观察员身份。5 月 28 日，该法案经小布什签署成为美国正式法律。此后，美国国会又分别于 2010 年 7 月和 2016 年 3 月通过议案，要求美国政府支持台湾当局参与国际民航组织和国际刑警组织。其中，由参议员加德纳 (Cory Gardner) 与卡登 (Ben Cardin)联名提出的第 2426 号法案在 2016 年 3 月 18日经奥巴马总统签署，正式成为具有约束力的美国法律。美国国会通过的涉台议案及美国高官发表的支持言论，都显示美国仍在推动台湾扩大“国际空间”。
(二) 美国限制台湾当局挑战台海现状
对美国来说，维持台海和平符合其国家利益。因此在两岸关系和台海局势敏感的时期，美国也会对台湾谋求“国际空间”的行动加以限制。
1993 年，“APEC 经济领袖会议”在美国西雅图举行，由于会议必须由 APEC 成员的领导人参加，基于 “一个中国”立场，美方未邀请时任台湾地区领导人李登辉参会，由此创下 “西雅图模式”的先例，即台湾地区领导人不得参加 APEC 领袖峰会。1998 年，克林顿总统更是在访华期间公开宣示 “三不”立场，即“不支持 ‘台独’、不支持 ‘两个中国’或 ‘一中一台’、不支持台湾进入只有主权国家才能进入的国际组织”。此后，美国历届政府基本未改变这一立场。
2007 年 6 月，陈水扁当局大肆宣扬将在2008 年地方领导人选举同时举行 “入联公投”。对此美国国务院迅速发表书面声明，强调美国根据 “一个中国”原则，不支持台湾加入联合国等只允许主权国家参与的国际组织。而台湾当局所筹划的“入联公投” 将“升高两岸紧张局势”，其意图是 “改变台海现状”，因此美国予以反对。8 月 27 日，美国副国务卿内格罗蓬特 (John D. Negroponte)公开批评台湾当局处理“公投”的态度是一个错误。第二天，美国国务院副发言人凯西(Tom Casey) 再次明确指出，美国坚决反对台海任何一方单方面改变现状，而“公投”将会引起若干严重问题。9 月 11 日，美国国务院负责东亚和太平洋事务的副助理国务卿柯庆生 (Thomas J. Christensen) 发表长篇演说，详细阐述美国政府反对 “入联公投”的立场和理由。他表示，“入联公投”无法帮助台湾达到“入联”目标，美方重申不支持台湾参与以主权国家为会员资格的国际组织，因此不会支持这项 “公投”。“公投”对美国和台湾利益可能伤害很大，而任何加入联合国的“公投”对台湾的国际地位现状都无实质帮助，因此美国必须强烈反对这样的倡议。12月 3 日，“美国在台协会台北办事处处长”杨苏棣 (Stephen M. Young) 表示，“入联公投”正在减损台湾当局和美国之间的互信。12 月21 日，美国国务卿赖斯表示，美方认为 “入联公投”是一项 “挑衅性的政策”，这一政策毫无必要地加剧了台海地区的紧张局势，而且也不会在国际舞台上给台湾老百姓带来任何实质性的利益，美方反对这项“公投”。
陈水扁当局推动 “入联公投”，遭到美国的强烈反对和严厉警告。由此可见，美国对台湾的支持必须以不引起台海局势紧张为前提。一旦台湾扩展“国际空间”的行为威胁台海稳定，美国就会对其进行限制。
三、美国操作台湾 “国际空间”议题的主要动机
回顾历史，当美国更多地将中国大陆视为战略威胁、对中国大陆的社会制度和意识形态发展变化持负面态度时，就倾向于支持台湾当局扩展“国际空间”。反之，当美国更多需要同中国大陆进行合作、急于维护台海稳定时，就会限制台湾当局的 “国际空间”。
(一) “以台制华”的战略考虑
冷战时期，美国东亚政策的主旨是遏制中国大陆。在此背景下，台湾地区的战略地位显著上升。美国通过支持和援助台湾当局，保持两岸的分治状态，妄想达到如下目的: “第一，阻止中国政府重返联合国，继续在国际上扶持台湾当局; 第二，使台湾岛成为遏制中国的军事基地; 第三，一旦新中国政府垮台，台湾当局可以成为取而代之的力量”。总之，满足其遏制中国的战略需要，是当时美国的终极目标，也是美国与台湾当局战略关系形成和发展的基础。
随着苏联解体和冷战结束，自 1991 年开始，美国政府遏制中国的倾向再次抬头。1991年 6 月和 7 月，美国众议院和参议院先后通过“关于台湾前途的政策”之第 285 号修正案，试图强调台湾地区的战略地位。1991 年 11 月12 日，布什总统在纽约 “亚洲协会”发表演说，将中国列为 “亚洲不稳定根源”之一。由此美国开始重新审视台湾地区的战略价值，并调整在台湾问题上的政策。1994 年 9 月，克林顿政府正式公布 “调整对台政策的解释”，其中包含通过加强与台湾当局的政治关系，巩固双方交往基础，支持台湾加入某些国际组织等言论，将美国介入台湾问题的手段和目标公开化。在此氛围下，美国国会参众两院相继通过了支持“台湾加入联合国”的提案。2001 年小布什政府上台后，视中国为“战略竞争者”，“以台制华”的战略意图重新得到明确。这使台湾地区在美国对华遏制战略中的价值再次提升。
2010 年以来，面对中国的崛起，美国又开始了一系列 “重返亚洲”的动作。许多美国政客将台湾当局视作重要的战略伙伴，认为美国需要台湾当局作为制衡中国大陆的战略筹码。2011 年秋，美国国务卿希拉里在夏威夷的演讲中，将台湾当局定义为美国的 “安全和经济伙伴”。2012 年，代表美国政府参加马英九 5·20 就职典礼的前白宫幕僚长威廉·戴利 (William Daley) 声明，希望与台湾当局继续经济、政治与安全议题的合作。特朗普政府上台以来，再次将中国大陆视为美国的“战略竞争者”，强调台湾在其 “印太战略”中的地位。2018 年 10 月 4 日，美国副总统彭斯在哈德逊研究所发表了谴责中国的演讲，在演讲中他批评中国大陆 “说服三个拉丁美洲国家与台湾当局 ‘断交’，转而承认北京”，并妄称“这些行动威胁到台湾海峡的稳定”。
可见，当美国遏制中国大陆的需求上升时，其协助台湾当局拓展 “国际空间”的意图就更为明显。
(二) “以台变华”的意识形态追求
对部分美国政客而言，推动中国大陆“和平演变”是一项 “未竟的事业”。这种心态使其希望利用台湾所谓的“民主制度”，在意识形态上向大陆施加压力，并借助台湾地区作为 “前进基地”，对中国大陆进行政治渗透。
20 世纪 90 年代以来台湾的民主化进程在意识形态层面鼓舞了部分美国政客，使美国政界产生了跨越政治光谱的“广泛和抱有同情态度的”联盟，促使美国政府逐渐放松对与台湾发展政治关系的限制，并开始强化双方军事合作。维护台湾 “富有活力的民主”成为影响和塑造美国对台政策的重要动机。克林顿和小布什都曾称赞台湾民主是“亚洲的灯塔”。有着 “亲台反华”传统的美国国会，一方面受台湾游说集团的影响，另一方面也基于意识形态的好恶，“关切”台湾的 “国际地位”。2013 年 1 月，众议院外交委员会主席艾德·罗伊斯 (Ed Ｒoyce) 表示，国会出台的“2013 年台湾政策法”支持台湾 “有意义地参与”联合国有关组织，“有助于加强 ‘美台伙伴关系’，促进美国与这一重要地区的经贸、人权和安全合作，是向民主盟友发出的强有力支持信号”。类似话语也出现在 2018 年彭斯在哈德逊研究所的演讲中: “尽管我们政府将遵守三个联合公报和‘与台湾关系法’所反映的 ‘一个中国’政策，但美国始终相信，台湾对民主的拥抱为所有华人展示了一条‘更好的道路’”。
可见，美国的对台政策中一直带有意识形态内涵，即向世界输出美国式的民主价值观。台湾的民主制度成为美国在亚洲推广其政治制度的“样版”。于是， “台湾也成了美国 ‘特殊利益’的一部分”，有相当数量的美国政客坚信，美国不能 “牺牲”台湾。因此，当美国对中国大陆的意识形态及制度发展 “失望”时，扶持台湾的意愿就更为强烈。
(三) 台海稳定的基本底线
出于国家利益的考虑，美国对台湾当局的支持仍要以不触动美国在台海的核心利益为前提。美国一面加强对台军售，支持台湾扩大“国际空间”; 另一面也多次表态不支持 “台湾独立”，防止台湾当局肆无忌惮地挑衅中国大陆，危及台海和平稳定。
纵观历史，在历次台海危机发生之后，美国政府都会调整对台政策，以求恢复台海稳定。比如，1995 －1996 年第三次台海危机后，由于担忧被拖入战争，克林顿政府的对台政策出现了重大调整。美国政界也形成基本共识，“第一，美国政策的重点应放在维持台湾海峡的和平与稳定上; 第二，维持台海和平的最佳办法是敦促两岸达成有效的协议”。在此基础上，克林顿公开承诺 “三不”立场，坚决封杀李登辉的 “两国论”。随着小布什的上台，美国对台政策也从“战略模糊”向 “战略清晰”转变，试图维持两岸 “不统、不独、不战”的局面。2004 年 4 月，美国负责东亚事务的助理国务卿詹姆斯·凯利 (James Kelly)在国会听证会上列举了美国台海政策的五项原则，强调美国不支持两岸任何一方“单方面”改变美国所定义的 “现状”，要求台湾当局“审慎处理两岸关系的所有层面”，“不得有片面改变台海现状的言论和行为”。凯利还郑重警告台湾当局，“不能把美国的支持解读为一张抗拒与中国大陆进行政治互动和对话的空白支票”。
同年 5 月 4 日， “美国在台协会台北办事处处长”包道格 (Douglas H. Paal) 在斯坦福大学发表演说时指出: “美国反对任何美方认为是单方面改变现状的动作与言论”。基于 “维持现状”的对台战略，美国对台湾当局的 “入联公投”做出了史无前例的迅速反应。同理，在 2007 年的 “入联公投”发生之后，美国再一次确认，台海稳定符合美国的国家利益。奥巴马政府认识到，“维持两岸 ‘不独、不统、不武’依然是最符合美国利益的策略选择”。自 2016 年特朗普上台以来，中美关系不断紧张，美国与台湾当局实质关系也有所提升，然而到目前为止，特朗普政府也未敢以颠覆性举措挑战台海的稳定。
纵观中美关系正常化以来的历史，可以发现，美国对台海问题形成了一条较为明确和晰的政策传统，即对台湾当局的支持必须以台海和平稳定为底线。
四、结语
美国操弄台湾 “国际空间”议题由来已久。其既支持又限制的做法，背后的动因包括三个方面: 首先是 “以台制华”的战略考虑，即将台湾当局视作美国在东亚地区制衡中国大陆的重要棋子，维护美国的利益。其次是“以台变华”的意识形态考量。美国将台湾视为东亚地区的“民主样板”，希望能够籍此推动美国价值观在亚太地区的扩散。最后是台海稳定的基本底线，这也是美国对台政策中始终未曾偏离的 “红线”。美方也认识到，只有维持台海和平，才符合美国的最大利益。美国不会为台湾当局的过激挑衅行为买单。
冯峥，西安交通大学马克思主义学院讲师，政治学博士。
文章来源：现代台湾研究，2019年第2期。
