近年来，除加紧发展海上经济、海上军力和稳步推进岛礁建设外，越南愈加重视在南海问题上的舆论争夺。越南在其南海战略中，把强化舆论、法理争夺，推进以南海舆论宣传为核心的海洋海岛宣传视为提升其在南海软实力、巩固自身话语权、争取国际舆论的重要手段。分析和把握越南在南海问题上的舆论宣传体系、策略、路径及其内在逻辑，对于理解和主动应对越南的南海战略具有重要的现实意义。
一
近年来，围绕南海争端，越南在南海问题上的舆论宣传上基本形成了覆盖国家、军队和民间的组织体系。
（一）国家层面。越南涉海、涉宣部门众多，在国家层面，南海舆论宣传主要采取高层统筹协调与政府分工相结合的模式，由相关宣传部门和海洋岛屿管理部门按照越共中央指示精神分工负责。从横向上来看，涉及部门主要包括越共宣教委员会、政府信息传媒部、自然资源与环境部海洋岛屿局、农业与农村发展部、国防部和国会国防安全委员会，其中越共中央宣教委员会居于核心地位，是越南南海舆论宣传的掌舵者；从纵向上来看，各涉及部门采取分层管理的方式在中央、省、地区和基层设立相应行政单位。例如，越共中央宣教委员会在各省（直辖市）、市、县（郡）均设立了宣教委员会，负责落实上级意图，统筹辖区内的宣传事宜；信息传媒部除在各省（直辖市）、市、县（郡）设相应的厅、局、处之外，还负责管理越南电视台、越南之声广播电台及出版社等媒体单位；自然资源与环境部、农业与农村发展部等均在各省（直辖市）、市、县（郡）设立相应的厅、局、处。越南横向的各大部门和纵向各级单位共同构成了遍及全国网状分布的南海舆论宣传组织体系。
（二）军队层面。在越共中央宣教委员会指导下，越南人民军总政治局统管全军海洋海岛宣传工作，其下设的宣训局、民运局、中央军事法院负责军队方面“东海（即中国南海）主权”舆论宣传工作的具体组织实施，并在各军种、各级政治工作机关设立相应的业务机构。此外，总政治局下辖的军队广播电视中心、人民军队电影厂、《全民国防》杂志社、人民军队报社、人民军队出版社等军队“喉舌”，负责对内对外发声、引导舆论。值得注意的是，近年来，越南注重整合军队和地方力量、建立协作机制，将海军、海警等力量身临一线的特点与地方宣传资源丰富的优势结合起来，推动“东海”宣传社会化。越南人民军主动与政府、社会团体进行舆论宣传机制对接，各地方宣传平台、渠道已成为其对外发声不可或缺的重要支撑。目前，越南海军已与境内46个省市、15家中央媒体单位和多个社会团体签署了海洋岛屿宣传合作协议，建立了包括新闻跟踪报道、信息联合发布、平台资源共享、记者随舰采访、“东海主权宣讲交流”等多种协作机制且运行成效明显。据统计，仅2011—2016年期间，越南海军就参与协助地方拍摄、报道有关海洋海岛方面内容讯息5000余次，平均每年在地方媒体发布信息 4000 余条，先后派遣船只102艘次、飞机55班次，运送全国16500名代表、269名越侨到越占南沙岛礁“慰问”。
（三）民间层面。近年来，越南围绕南海问题以国家动员形式进行的宣教活动使国内民族主义情绪日益激化,草根阶层、知识精英、社会团体等主动投身“东海主权”宣传炒作。在民间南海“维权”方面的传播中，包括青年学生、广大网民等在内的普通民众主要通过互联网、现代传媒等门槛较低的方式参与南海问题的讨论和炒作。相比而言，知识分子的作用则更为突出，他们主要通过著书立说、成立民间团体、以个人影响力煽动民众等方式发挥作用，其表现形式有：一是以大专院校、研究单位中学者为主的知识精英加大对南海岛礁争端的研究力度，积极为政府出谋划策提供智力支持，同时利用个人知名度和影响力呼吁民众和国际社会关注南海问题，煽动民众主动“维权”。二是加大投入，增设南海问题研究机构。如2009年设立“东海研究中心”和“东海研究奖学金”，旨在鼓励南海专题研究，以及发现和培养对南海研究有兴趣、有才能的年轻学生。三是利用自身的职业优势成立社会团体。如2009年越南律师协会成立，其主要政治任务就是研究和宣介南海及其岛礁的法理问题。民间非政府组织“东海研究基金会”以推动南海问题研究为己任，资助了大批南海问题研究成果和新闻报道作品，一定程度上影响了政府在岛礁争端中的政策制定。
二
舆论争夺与对抗作为国际话语权的延伸，一直以来都是各国政府宣扬其政策主张合理、合法的重要手段。随着海洋战略的不断推进，越南日益重视在南海问题上的舆论争夺。总的来讲，其主要策略有以下几点。
（一）内外结合，统筹国内外两个舆论场服务“东海主权”宣传。在南海舆论争夺中，越南善于区分国内和国际受众，通过对内多层次宣传动员、对外广泛造势来达到“引导国民支持政府东海维权行动、吸引国外民众同情自身主张”的目的，从而使国内外两个舆论场互为支撑，避免相互掣肘和干扰。在宣传思路上，越南依靠政府全面管理新闻工作这一体制优势，通过控制拥有优先信息源的主流媒体来左右南海宣传的议题、议程设置，有选择性地引导国内外媒体的报道选题，以此影响国内外受众对南海问题的关注和认知。其具体特点有：一方面，对内在强调“东海主权”的前提下，重在引导，即通过展示其开展“东海主权斗争”的阶段性举措和政府“维权”决心，维持“主权”宣传热度，争取民意支持；另一方面，对外在强调尊重国际法和其“主权”权益前提下，偏重炒作，渲染中国在南海“蛮横强硬”形象，以示弱性的宣传战略迎合在西方社会有市场的“中国威胁论”，塑造自身“不惧强权”和“尊重国际法”的弱国形象，争取外部势力介入。
（二）舆论造势与法理斗争相结合，强调舆论宣传和法理斗争的一体运用。在南海问题的舆论宣传上，越南注重以宣传为手段，以法理为“炮弹”，强调两者的一体运用。自20世纪90年代以来，越南开始系统拼凑、罗织以“历史上‘首先发现’、先占原则、大陆架原则、国家继承、实际占领和有效管理原则”等为主要内容的“东海主权法理证据体系”，并以此为依据开展大规模的法理化舆论宣传，在南海问题上“据法造势”的倾向愈发明显。在越共中央宣教委员会的统筹协调下，越南政府、国会、媒体在维权行动、立法保证、舆论造势上密切衔接、紧密配合，在力量组织、手段运用等方面一体化融合趋势明显。特别是在重要时间节点，越南紧贴其他“维权行动”进程，通过各种平台、渠道对中国南海主权管辖活动进行“法理解读”和舆论围攻，给中国制造舆论阻力，并牵制中国维权行动，主要表现包括：逐一对中国有关南海主权的法理证据提出辩驳，渲染夸大中国收复相关岛礁主权行动和维权活动的军事性质，强调“军事占领”得不到国际法的承认；片面解读国际法，即宣扬遵循国际法、条约、协议是解决有关争端的“最正确路线”，重申越南按照国际法享有“东海主权”的固有立场等。
（三）舆论争夺与政治、军事、外交斗争相结合，注重舆论宣传的前置使用。近年来，越南政府充分利用国内外各种资源，继续实施其多维度的南海政策，推动南海问题国际化、多边化、扩大化、司法化。政治上，越南党、政、军高层定期“宣示主权”，展示保护海洋“主权”决心；外交上，多渠道抗议、评论中国南海主权管辖活动，主动迎合大国介入；军事上，重点加强海空军备，为其非法占有南海岛礁提供武力支撑；舆论法理斗争上，主动将“东海主权”宣传融入政治、军事、外交等“维权行动”并前置介入使用，紧贴国际形势和政治、外交斗争态势积极发声。比如，在南海“981钻井平台事件”中，越南自上而下的“东海”舆论法理宣传贯穿了冲突的始末，通过鼓动全民参与、选择性现场直播、公布撞船录像、冲突资料展示、发布纪录片等大规模的舆论炒作手段，并配合政治、外交和军事斗争将冲突扩展至国内、地区乃至联合国，试图制造压力迫使中国妥协让步。可以说，越南“东海”法理化宣传已成为其系统性“维权”举措中的重要一环，继续将舆论法理争夺嵌入海上“维权”行动的整体框架将会是其今后的一贯策略。
三
反复炒作南海问题，是越南基于历史经验、现实需求的综合考量。在南海局势渐趋复杂的大背景下，越南通过国家立法、公共外交、民间活动等多种手段凝聚固化国家立场，内外联动推进南海舆论宣传，争取国内民意支持和国际舆论同情，不断推动南海问题国际化、复杂化、司法化。具体来讲，其做法主要有以下几点。
（一）以建设海洋强国为总目标，密集制定相关法规政策，宣示南海“主权”主张。（1）推进国家立法，明确宣示拥有“黄沙群岛、长沙群岛”（越南对中国西沙群岛、南沙群岛的称呼）“主权”。伴随着海洋战略的形成和推进，越南以国家立法这一国家行为宣示“主权”的进程显著加快。1977年以来，越南相继发布的《关于领海、毗邻区、专属经济区和大陆架的声明》、《关于越南领海基线的声明》，均将西沙群岛列为其领土并提出一系列“主权权益”要求。进入21世纪后，越南进入了相关法律、法规和政策的密集制定期，相继颁布了《国家边界法》、 《至2020年海洋发展战略》和《越南海洋法》等法律法规，为将西沙群岛和南沙群岛纳入其管辖范围打造法理依据，以法律条文为基础宣示其权利主张的合理性。2003年，越南通过《国家边界法》，将西沙群岛和南沙群岛正式划入其管辖范围；2004年，通过“对越南所属领海各岛礁、浅滩、暗滩统一命名的提案”，对西沙和南沙各岛礁重新命名；2009年，越南和马来西亚向联合国大陆架界限委员会提交了“南海大陆架外部界限联合报告”，妄图以法理手段肯定其南海“主权”地位；2012年，通过《越南海洋法》，将“保卫国家主权和海上安全”作为其发展海洋经济的目的之一，以法律规定动员全社会力量参与南海主权斗争，攫取海洋权益。
（2）完善海上执法力量法律依据，宣示对南海侵占海域的“有效管辖”。近年来，越南在海上执法力量立法保障领域进展迅速，通过国会立法、政府出台规定的方式促成海洋管理力量的扩容和专业化，为其管辖和侵占海域“保驾护航”。同时，越南还持续向国内外媒体宣介其“依法”维护海洋“主权”成效，宣示其对南海侵占海域的“有效管辖”。具体来讲，其在法律保障方面的主要成果有：2008年以来，相继修订《海警力量法》、《行政处罚法》，并出台了《海警在越南海域、大陆架与其他海上力量的协同机制》和《关于海警执法工作规程的规定》，为海警海上执法提供法律保障；为弥补海上力量不足，2009年通过《民兵自卫队法》，将其自20世纪70年代末就着手建立的海上民兵合法化，利用民兵亦兵亦民的特点为抢占和建设南海岛礁提供便利；2012—2014年期间，相继通过《关于渔监力量组织运作的决定》、《武器炸药及辅助工具使用管理修正法》、《武器炸药及辅助工具使用管理修正法的实施细节》，正式组建渔监力量并为其使用军用武器解绑；2015年，颁布《海洋岛屿自然资源与环境法》，自然资源与环境部成为海洋岛屿领域综合、统一的管理机关和牵头部门，与其他相关部门配合对海洋岛屿进行国家管理，其下辖的海洋岛屿局成为越南海洋和岛屿管理的业务机关。
（3）以政策拉动海洋经济发展，宣示其对“专属经济区的主权权益”。除国家立法宣示“主权”、成立海洋管理机构加强管控外，越南还密集出台优惠政策，鼓励发展海洋经济，宣示其有效占有。2000年以来，越南政府多次直接拨款补贴从事海产捕捞活动的渔民和企业。2014年，越南政府签署第67号“关于发展水产业的一些决定”，通过为船只建造提供优惠贷款、资助渔民购买保险、进行人员培训等方式对远洋捕捞进行补贴，这实质上就是鼓励渔民舍近求远到南海断续线内捕捞。此外，越南还通过国债、外国援助、公私合营等形式筹集资金，加大对渔业的投资力度。根据《2020年前水产业发展总体规划》，越南将在沿海一线投资兴建海防、庆和、岘港等6个大型渔业中心，总投资额预计达14.595万亿越盾（约合41.7亿元人民币）。这一举措既可促进其海洋经济发展，将更多的渔业活动推向远海，也有利于宣示越南对“专属经济区的主权权益”。
（二）以推动舆论宣传内外联动为策略，广泛展开外宣和公共外交，争取国内外舆论支持。（1）拉拢域外大国以谋求南海问题国际化、多边化。近年来，围绕其海洋战略，越南采取了前后有别的做法，既公开表示愿意保持克制，确保南海稳定，背地里却与美国、日本、俄罗斯、印度等域外大国频繁互动，进行经济、安全利益捆绑，推动南海争端国际化、多边化。2017年5月底，越南总理阮春福访美期间，美越领导人在联合声明中再次炒作“南海航行自由”议题，并声称将“全面支持根据国际法和平解决南海争端”。此外，美国还决定向越南移交汉密尔顿级巡逻舰，而此前一周美国刚向越南海警移交了6艘巡逻艇。在随后6月访问日本时，阮春福与日本首相安倍晋三再次对近期南海地区的复杂局势表示关切，并敦促有关各方不采取军事化、改变现状和扩大争议的单方面行动。越南还从日本获得总额高达1003亿日元(约合人民币62亿元)的贷款，其中近一半计划用于强化越南的海上安保能力。2017年6月底，越南国家主席陈大光访问俄罗斯期间，俄越领导人也对南海局势表示关切，两国还合资成立了俄越石油合资公司越俄天然气工业股份公司。在2018年越南党、政府、国会、军队等高层与美国、日本、俄罗斯、印度、法国等国高层的多次会晤中，均无一例外地提及诸如“维护南海和平稳定”、“越南东海主权不容侵犯”、 “依照国际法解决争端”之类的议题。
（2）通过国际学术研讨交流活动提升南海话语权。在学术层面，越南通过频繁召开南海问题国际研讨会、鼓励学术合作项目等形式制造国际影响，将区域问题复杂化、国际化。同时，其以南海基金鼓励和吸引国内外学者为越南出谋划策，从越南立场出发研究南海问题，从“学术、专业”的角度抢夺南海话语权。截至2018年底，越南外交学院、 “东海研究协调基金会”、越南律师协会已连续十年举办南海问题国际研讨会。在2018年11月举行的第十届“东海问题”国际科学研讨会上，越南外交学院院长阮武从在致辞中评价称：“经过十年的发展，研讨会具备了稳定的议事章程，东海问题已经成为多样式、多纵深、多领域的研究主题。”此外，越南还在其主办的各类南海研讨会发声以吸引国际舆论关注，如在 2016年 10月 11日至 12日举行的“国际法对岛礁的法律规定和南海实际状况”国际研讨会上，越南强调海牙国际仲裁庭裁决的法律效应，将该仲裁庭的裁决直接与国际法挂钩；在“维护海洋环境，确保海事安全，致力于一个蓝色的南海”国际研讨会上，指责中国“填海”行为破坏南海珊瑚礁和生态环境。值得注意的是，近年来，越南智库、学者“走出去”发声步伐加快，其多次派遣代表团赴美国、印度、澳大利亚等国参加南海问题研讨会并积极发言，呼吁各国关注南海安全，并借机塑造自身“致力维护南海和平稳定”的国际形象。例如，2000年以来，越南多次派员参加美国战略与国际问题研究中心（CSIS）召开的南海问题研讨会，表达对南海局势的担忧；2016年2月，越南驻印度大使孙生成率团赴印参加“南海安全与经济意义”研讨会，借机宣扬其南海主张并指责中国“军事化南海”；2018年4月，越南外交部法律与国际条约司副司长阮氏明月赴伦敦参加了英国水文地理协会（UKHO）组织的边界国际研讨会，其间她再次推介越南南海“历史法理证据”，希望域内外国家共同参与到维护南海稳定和航海自由的事业中。
（3）发动海外越南人参与维权为舆论宣传造势。在南海舆论法理宣传中，越南注重以海外越南人为渠道，积极在各国举办宣介活动，从民间层面向国际社会兜售其主权主张，影响国外民众对南海问题的认知。美国越裔人全国大会、越南裔美国人之声、北加利福尼亚越裔人社团等越裔人团体，通过采取政策倡议、资助美国国会议员选举等手段，积极开展政治游说，试图影响美国的南海政策。此外，在重要时间节点，越南还鼓动专业人士和越侨发声，在国际社会制造对其有利的舆论。例如，在南海“981钻井平台事件”期间，越南驻外大使频繁在所驻国发表文章或演讲，推销越南主权声索的“合理合法”，指责中国破坏南海和平稳定。旅居日本、韩国、德国、瑞士、捷克等国的越南社群扎堆组织集会抗议，指责中国挑起争端。2016年南海仲裁案期间，法越友好协会、墨西哥—越南友好合作院、捷克—越南友好协会、波兰—越南友好组织等多个组织集中发表声明，支持所谓裁决结果；2016年，越南留法学生协会与旅法越南人社团组织举行“国际仲裁法庭关于南海的裁决”座谈会，鼓励拥有外语优势的越侨和留学生发声声援“东海斗争”，宣介符合越南利益的看法
（三）以推进海上“全民国防”为手段，打造立体多层的南海舆论话语体系，提升南海舆论宣传软实力。（1）注重新媒体运用，构建多维、便捷的“维权”传播渠道。越南本国媒体对于南海问题相当敏感，关注度居高不下，其通过电视、广播、网络等多维度、多形式进行信息传播已常态化。以 2014 年、2015年、2016年为例，这三年间包括电视、广播、报纸、网络在内的越南几乎所有主要媒体每月均有南海相关报道，最高时间节点集中在2014年南海“981钻井平台事件”前后、2016年初中国向西沙群岛派遣战机和 2016 年年中南海仲裁案结果出炉期间。值得注意的是，2017 年底，越南互联网覆盖率达53%，移动网络用户达1.247亿，其中使用社交工具的人数为4600万，占全国总人口的48%。宽松的互联网环境和日益提升的网络普及程度使借助网络这一低门槛方式表达“爱国”诉求成为越南普通民众的绝佳选择，特别是年轻人大量使用脸书（Facebook）、呼我（Zing me）、快聊（Zalo）、照片墙（Instagram）、推特（Twitter）等社交工具参与南海问题的讨论和炒作。④ 如在南海问题激化时脸书上频繁爆发网民网上联名请愿；在社交平台上建立的“No—U小组”提出“灭U形线保卫祖国”的口号，并引起大量越南网民响应；2011 年网络上流行的“爱国日记”在2014年、2016年南海形势紧张时在多个社交工具被大量转发，对越南民众在南海问题的激进行为起到了一定的助推作用。
（2）拓展中文宣传渠道，积极开展对华舆论宣传。近几年，越南拓展了对华宣传渠道，加大宣传力度。其对华宣传在数量、时效性、全面性上远超中国对越南的宣传，基本达到了其宣传立场、兜售主张，适度影响中文受众的效果。其主要做法包括：一是官媒在华设站驻点加强报道。2014年，随着越南电视台北京记者站的成立，越通社、《人民报》报社、越南之声广播电台、越南电视台四大官方媒体均在中国落地生根，对华宣传进入了新阶段。二是官方媒体纷纷开设中文版加强对华宣传。越南四大官媒网站和政府公共信息网、国会网、人民军队报网、越南共产党电子报等媒体纷纷在线上开设中文版，且大多开设“东海”专栏并持续更新，成为越南对华宣传的平台利器。三是民间网站增设中文版强化对华宣传。越南设立的一些关于南海的独立网站和民间网站，如南海网和南海研究网等，基本都开设中文版，并利用其大幅宣传所谓“西沙及南沙群岛属于越南”的法理和史料，极易对不熟悉南海问题的中文读者产生负面影响。
（3）强化主权宣传造势，强化民众海洋领海的主权意识。越南共产党在2011年1月12—19日召开的第十一次全国代表大会的大会报告中强调，“要加强对保卫国家领土主权的宣传教育，让全民认识到新形势下国家安全面临的各种挑战”，从国家最高层面强调对民众领海主权意识的培养。在蚕食南沙群岛、觊觎西沙群岛过程中，越南日复一日全民宣传动员的作用不能小觑，其举办的文化节、主权展览、文艺晚会、知识竞赛、法律宣传讲座、全民为岛礁捐款、海洋海岛周等围绕海洋主权的文娱活动愈发密集、形式多样，且呈常态化之势，固化了越南民众的南海“主权意识”。从面向人群看，政府机关、企事业单位、渔民、学生等均参与其中，大有全民动员的声势；从活动目的看，都冠以“捍卫‘海洋’‘海岛’主权”之类的名称，目的在于提升民众的“主权意识”；从活动内容看，有向中越关系敏感领域延伸的趋势，如举办“缅怀保卫岛礁先烈”活动；从举办频率看，近年来逐渐提高并成为常态，在南海相关事件发生时呈井喷之势。此外，越南还定期举办抚恤海战烈士亲属、优待驻岛军民、捐款支持岛礁建设、派遣医疗船队赴南沙岛礁义诊等活动，通过官民互动强化全民海洋岛屿意识和主权观念，鼓励其积极参与海洋开发、向岛屿移民和大力支持驻岛部队。
四
越南在南海舆论宣传中所采取的一系列举措，在一定程度上博得了国内各界的支持和国际社会的同情，导致部分越南和国外民众对南海岛礁的真正历史和归属产生认识偏差。这些举措产生的主要影响包括：将南海问题进一步复杂化和国际化；损害中国国家形象；增加中国维权成本等。当前，南海问题进入新的战略调适期，政治、军事斗争渐趋和缓，但舆论宣传领域的争夺却从未平息，部分国家为巩固其在南海海域的非法存在、攫取非法利益，仍继续推进“主权斗争准备”，强化在舆论、法理等软实力领域的争夺。可以预见，今后一段时间里，在硬实力难与中国正面较量的情况下，周边国家配合美日等国以舆论宣传手段抹黑中国形象，牵制中国南海维权行动将持续存在并呈常态化趋势。对此，在舆论宣传领域，中国应加强整体设计，打造立体多层的南海舆论话语体系，针锋相对地开展舆论宣传，在南海问题上抢占舆论制高点、夺取话语权，并将舆论法理争夺有机嵌入南海维权执法行动中，与外交、军事、政治手段一体发力，保卫中国南海主权。
柳兴洪：解放军信息工程大学
文章来源：《国际研究参考》 2019年第4期
