【内容提要】　作者讨论了安全机制在理论上的界定以及区域性安全机制的生成,主要分析了安全机制如何生成、需要什么条件、过去的实践得失与经验等问题。文章通过研究20世纪的华盛顿会议和朝鲜半岛问题四方会谈这两个个案,为安全机制通常经由谈判而形成提供了进一步的例证。作者认为,在高阶政治领域中,地区性安全机制的生成需要以核心国家或核心双边关系为主轴这个重要的条件。由于当时的国际关系提供了这一条件,华盛顿体系得以形成和运作;反之,由于此条件的付诸阙如,朝鲜半岛问题四方会谈以未能实现预期目标而告终。同时,机制成员尤其是核心成员的国内政治和涉及国家目标的价值取向也至关重要。

【关键词】　安全机制;生成条件;有效性

一　对安全机制的界定

笔者所研究的安全机制指的是安全领域中的国际性机制,是依照领域划分的国际机制中的一类。从其覆盖的地域范围来分,又可分出全球性的和区域性的安全机制两个层次。笔者讨论的是安全机制在理论上的界定和区域性安全机制的生成,探讨它一般是如何生成的,需要什么条件以及过去的实践有何得失,提供了什么经验。通过研究20世纪的华盛顿限制海军军备会议和由此而形成的华盛顿体系以及朝鲜半岛问题四方会谈这两个个案,试图为探讨安全机制的形成需要什么条件以及这些条件如何提供安全机制做一些铺垫。

关于安全机制,前人在理论上已经做过一些重要的探索,其中集大成的是由斯蒂芬·克拉斯纳( Stephen D. Krasner)[1]和沃尔克·里特伯格(Volker Rittberger)主编并于1993年出版的《机制理论与国际关系》, [2]该书的特点之一是较集中地反映了欧洲国际关系学者在该领域的理论贡献。除此之外,由约翰·拉格(John G. Ruggie)主编出版的《多边主义的重要作用》也是一项重要的成果。[3] 奥兰·扬(Oran R. Young)的《国际治理》[4]一书对安全机制这一问题进行了比较深入的研究,在理论上也与国际机制问题颇有关联,并主要涉及环境领域的国际治理及与此相适应的机制。此外,还有为数不少讨论具体地区或个别的多边机制的文献,例如对19世纪欧洲大国协调和20世纪欧安会和欧安组织(CSCE /OSCE)的研究等。

国内探讨国际机制理论和实践较为系统的一本书是王杰主编的《国际机制论》, [5]但该书似乎未加批判地接受了克拉斯纳的“机制”定义。此外,主要是形形色色的各种文章,其中也包括讨论“亚太”或“东北亚多边安全机制”问题的文献,但对学术理论做出明显贡献的似乎并不多见。[6]

克拉斯纳把国际机制定义为一套原则、规范、规则和决策程序,它们在特定的问题领域是明示或默示的,行为体的期望由此而汇聚。[7]也就是说,机制是国际舞台上的行为体所同意或接受的游戏规则,它在具体的活动情境中是这些行为体界定合法或可接受的行为准则或范围。与此不同,奥兰·扬不认为“规范( norm) ”是国际机制的界定性特征,他把机制定义为“控制着那些感兴趣于能详细说明的活动(或被接受的一整套活动)的人们之行动的社会机构”。像所有的社会机构一样,机制是受到承认的行为或实践模式,各种期望因此而生。[8] 综合有关方面的论述,到目前为止我们对此可以进行如下概括解析:首先,机制可以由有形的机构来体现,但有形的机构并非是必不可少的条件,一项机制也可能不依赖一个组织化的机构而存在。其次,凡是机制均有一些得到接受和认可的原则、行为规范和做出决定的程序。从理论上说,成员或签字方对一种机制有遵守承诺的义务。再次,由于各成员均有遵从的义务和责任,因而成员之间均有照此行事的期望,预期彼方和己方均会按相同规范和规则行事。最后,机制是有一定边界的,是属于某一领域的。

笔者对机制做如下定义:机制是行为体之间由于在某一地区或某一问题领域中存在共同关切,并出于此共同关切而确立的成文或不成文的原则、规则或行为方式。它可以是组织化的,有常设的机构,也可能是“无形”的,没有常设机构,但它总是正式或非正式地体现为或具有某种组织形态。所谓安全机制,就是安全领域的国际性机制,它或多或少都具有一定的目标,针对一定的问题而建立起来。不同安全机制的成员数有多有少,两个行为体之间的称为双边机制, 3个或3个以上行为体之间的称为多边机制。对安全机制的系统研究涉及它的生成、演化和衰亡的一般规律,需要考察它的遵从和执行机制以及它的有效性程度等等。笔者只准备探讨安全机制如何生成及对其有效性的影响因素。

奥兰·扬把国际机制的形成概括为自生自发的、谈判而成的和强加的3种。[9] 他引证了哈耶克关于“自生自发秩序”的论述,但没有给出具体的实例; [10]强加的秩序是由支配性大国或大国的结合体所带来的,奥兰·扬提供的实例包括英国在19世纪海洋机制形成中所起的作用以及美国在第二次世界大战结束后在国际大陆架管理机制形成中所起的作用。国际事务中最为多见的是谈判而成的机制,它们确立原则,明确规范、规定权利义务和禁止的事项以及一旦违背承诺可能遭受的惩罚。它们一般存在于国际事务的某一专门领域,如以防止核扩散为目标的《核不扩散条约》(NPT)、有关全球气候变化和保护的国际公约、建立国际刑事法庭的罗马规约等均属此列。另外一种是某一地理区域或次区域范围的管理机制,如欧洲管理国际河流和协调相关事务的多瑙河委员会、亚洲的大湄公河流域开发合作机制等。它们都是经由谈判而形成的国际机制,安全领域机制形成的基本原理与此相同。我们需要进一步考虑和研究的是,一种机制要通过谈判而形成一般需要具备什么条件,机制生成条件的不同如何影响机制有效性的不同。下面我们将通过对1921～1922年的华盛顿限制海军军备会议和由此形成的安全机制以及1997～1999年的朝鲜半岛问题四方会谈这两个案例的研究来就这一问题进行考察。

二　个案一:华盛顿限制海军军备会议

我们先从华盛顿会议的发端看。第一次世界大战结束后,亚洲(西方人谓之远东)和太平洋地区的形势发生了重要的变化,对远东和太平洋地区的争夺主要在美、英、日三国间展开。

在第一次世界大战期间和之后,日本在远东和太平洋地区的势力迅速扩张,与美国发生冲撞。英日同盟条约始签于1902年,并于1905和1911年两次续订。20年间,英日同盟一直是日本对亚洲大陆进行扩张的国际支柱。在此情形下,拆散英日同盟成为美国的重大利益,且为当务之急。为了制约日本势力的扩张,确保美国在远东太平洋地区的地位,也为了顺应国内要求控制军备的压力, [11]美国谋求召开一次国际会议来加以解决。在此前后,美、英两国间已就此进行了沟通。“英国政府正要向有关国家建议召开一个解决这些问题的会议的时候,知道美国也有同样的意图,于是把这个创议让哈定总统去提出。” [12]从日本看,当时财界为军备扩张重压和1920年春爆发的战后危机所累,盼望通过裁军缓和财政负担,因而表示欢迎。时任日本首相的原敬抱着“事态固属严重,但也不必大惊小怪”的态度同意参加会议。后内阁会议经过权衡,决定参加华盛顿会议,并采取积极的方针。[13]

1921年7月8日,美国总统哈定指示国务卿查尔斯·休斯向英、日、法、意、中五国非正式地建议召开华盛顿会议。美邀请中、法、意参加,是因为中日在山东问题上有争执;法国在远东也有经济利益和属地,与英国常有冲突。中法参加可钳制英日,意大利是五强之一,可起缓和作用。[14] 8月21日,哈定总统正式邀请五国政府派团参加华盛顿国际会议。会议前,美国宣布了会议要领三端:“(1)各国对于太平洋及远东之主义及政策,须先决定一般的原则; (2)特定国间之问题,如有抵触前项一般原则之适用者,得交会议讨论; (3)凡关系参加会议列国全体之国际问题须全部付议。” [15]会议名称为限制军备、远东及太平洋问题会议,因会议的举行地是华盛顿,故又称华盛顿会议。

华盛顿会议有两大主要议题,分别为讨论“限制海军军备”和“太平洋及远东”问题。荷兰、比利时和葡萄牙3国或因在远东和太平洋地区有属地,或与中国有经济关系,也要求参加会议。而苏维埃俄国当时尚未得到美国承认,故没有被邀请出席会议。因此,参加华盛顿会议的国家是美、英、日、法、意、中、荷、比、葡九国。1921年11月12日,九国会议在华盛顿拉开帷幕,会议历时近3个月,至1922年2月6日结束。

会议的组织形式由九国代表组成大会,美国国务卿休斯当选为大会主席。大会下设两个委员会,其中限制军备委员会由美、英、日、法、意5个海军大国的代表组成;远东及太平洋委员会则由与会九国代表组成。每个委员会设小组委员会以便开展工作。两个委员会的工作平行进行并随时将各自情况报全体会议(大会)。两个委员会及其小组委员会的讨论禁止旁听,只于每次会后发表公报。会议期间,“四国条约问题”、“山东问题”和“雅浦岛问题”是在会外谈判解决的。[16]

会议的举行方式是多边与双边并举,会内与会外交叉。当时的中国政府为争回在山东的权益,视华盛顿会议为一绝好的机会。在美国发起召开华盛顿会议之初,日本就想通过与中国直接交涉来阻止山东问题被提交到会议上。美英在此问题上的态度均是希望在华盛顿会议之外由中日双方谈判解决。当时在华盛顿的中国全权代表之一顾维钧主张有条件地与日本直接交涉,地点则以华盛顿为宜,俾使这一交涉不至完全脱离华盛顿会议,以便一旦中日交涉陷入僵局时可求助会议的帮助。最后,中日有关山东问题的交涉采取了在华盛顿会议外中日交涉的方式。[17] 所谓“会外”,实际上只不过是未放在全体会议及其下的两个委员会讨论而已,参加中日交涉和谈判的代表均为两国出席华盛顿会议的人员,并有美英代表列席,最终在华盛顿会议闭幕前达成了协议。故本质上仍是华盛顿会议的组成部分,从这一意义上来说也是“会内”,只不过是采取了会外的“形式”罢了。

“雅浦岛问题”,是另一个“会外”解决的问题。雅浦岛是太平洋加罗林群岛中的一个岛屿,因它位于关岛至菲律宾的中途,是太平洋海底电线的枢纽站和无线电台的重要设置地,在战略上和交通电信上都颇为重要。第一次世界大战期间,日本占据了此岛。巴黎和会期间,美国曾提出以国际管理方式解决“雅浦岛问题”,但不了了之。华盛顿会议召开后,双方同意在会外解决。几经周折,双方妥协,签订了《美国和日本关于赤道以北太平洋雅浦岛和其他岛屿委任统治条约及有关换文》,其中规定,美国及其国民与日本及其他任何国家一样,可以自由地进入雅浦岛,在完全平等的基础上,安放、运用连接该岛的海底电线,这些权利和特权也包括无线电通讯设备。通过上述条约和换文,美日解决了在“雅浦岛问题”上的争议。[18]

华盛顿会议的主要成果体现为:会议本身批准并通过了7项条约和12项决议案,另有2项条约在会议期间由与会国在会外商定。华盛顿会议期间签订的第一个条约是美、英、法、日《关于太平洋区域岛屿属地和领地的条约》,也称《四国条约》。根据其第四条,该条约生效之日,即是英日同盟废除之时,因此从表面上看,《四国条约》可视做英日同盟的替代。究其实质则不然,因为《四国条约》不具有同盟性质。签订《四国条约》是美国的一个外交胜利,达到了拆散英日同盟的战略目的。美英关系得到了调整,对华盛顿会议的进程产生了直接的影响,它们将迫使日本接受美国提出的海军力量比例。[19]

召开华盛顿会议的主要目的之一是限制海军军备。会议召开前,美英之间就这一问题已有谅解。经过长达86天的争论和讨价还价, 1922年2月6日签订了《美、英、日、法、意关于海军军备条约》,也称为《五国条约》。四国接受美国提出的5 ∶5 ∶3 ∶1. 75 ∶1. 75的海军比例,为缔约国限制各自海军军备的原则依据。该条约对主力舰、航空母舰的标准排水量规定了明确的定义,以便于实行。《五国条约》的签订是美国外交的又一胜利,美国由此被公认为与英国同等的海军大国。日本接受了美国提出的海军比例,其野心受到一定的遏制。英国得以维持海军的“一强标准”。[20] 同时美英也都做了一定的让步。

华盛顿会议的另一重要议题“远东及太平洋问题”,其中心是中国问题。在签订《五国条约》的同一天,美、英、法、意、日、荷、比、葡、中正式签署了九国《关于中国事件应适用各原则及政策之条约》,即《九国公约》。[21] 全文共九条,实际上是把美国所主张的门户开放、机会均等之原则用多国条约的形式加以明确和规定,这再一次反映了美国在华盛顿会议上的主导作用。中国自身的利益和要求一定程度上也在其中得到了体现,但在国力衰弱的情势下,最终无法很好地保障国家的主权。

三　个案二:朝鲜半岛问题四方会谈

朝鲜、韩国、中国和美国参加1997～1999年关于朝鲜半岛问题的“四方会谈”,自1997年12月举行第一次会议至1999年8月为止共举行了6次会谈。此后不了了之,无果而终。

冷战终结前后,国际格局突变,韩国先后与苏联(1990年) 、各东欧国家和中国( 1992年)建立了外交关系,而朝鲜在外交和经济上进入了困难时期。在此背景下,朝鲜一意谋求打开对美关系的局面,并争取实现朝美关系正常化。1994 年10 月,美朝在日内瓦签署《框架协议》,使核危机暂告平息。

1996年2月22日,朝鲜向美国提议签署一个新的“临时和平协定”来代替原有的停战协定,以防朝鲜半岛爆发战争,但美方对此反应冷淡。朝鲜指控韩国“正利用北方粮食短缺经济困难的机会,准备侵略北方”。并表明将放弃“关于维持与控制南北军事分界线与非军事区的责任”,朝鲜的人员和车辆进入板门店和非军事区时将不再佩带或张贴识别标志,也就是不再遵守停战协定的有关规定。此后朝鲜武装部队进入板门店非军事区。朝鲜半岛一时剑拔弩张,形势似乎一触即发。[22]

1996年4月16日,美国总统克林顿旋风式访问济州岛,与韩国总统金泳三举行会晤,以此向朝鲜发出强烈信号,同时发表声明提出了韩国、朝鲜加上美国和中国进行四方会谈的建议,寻求化解朝鲜半岛紧张局势,谋求半岛持久和平。朝鲜方面对此没有做出积极的反应,但也没有明确拒绝。此后由于潜艇事件、粮援争议、黄长烨出走事件等等,朝鲜半岛南北双方关系始终处于严重对立的状态之中。四方会谈能否举行,直到1997年3月5日朝鲜同意参加在纽约举行的朝鲜半岛四方会谈说明会,才露出一线曙光。在这次说明会上,朝鲜提出要求以增加粮食援助以及美国取消经济制裁及其他敌意活动作为参加四方会谈的先决条件,但遭到美韩的拒绝。尽管如此,美韩并没有关闭会谈的大门,而是坚持在没有任何先决条件下,促使朝鲜参与四方会谈。

朝鲜在经过一年多的考虑并与韩国、美国多次讨价还价后,于1997年6月30日表示同意参加四方会谈。同年8月,朝、韩、中、美四方的代表在纽约举行了四方会谈的第一次预备会议,后又分别于同年9月和11月举行了第二次和第三次预备会。在预备会过程中,四方代表讨论了四方正式会谈的议程和首轮会议的会期等问题。经过多次讨价还价,朝、韩、中、美代表终于就四方会谈的中心议题达成一致。各方同意把“在朝鲜半岛建立和平机制以及有关缓和半岛紧张局势等问题”作为正式会谈的议题,并在此框架内讨论各方关心的问题。此后,四方会谈于1997 年12 月、1998年3月、1998年10月、1999年1月、1999年4月和1999年8月分别进行了第一至第六次会议。

但四方会谈无果而终。究其原因,政治意志的缺失也许是最根本的。朝鲜一直以美国为主要对手和对象,之所以同意参加四方会谈,很大程度上是出于对美关系考虑。朝鲜的立场是,“当事人”美朝首先实现关系正常化,接着在南北方之间开始进行旨在统一的会谈或磋商。在朝鲜眼里,同美国的关系正常化以后,日本也会着手与朝鲜改善关系。在这个过程中,朝鲜将能够从日本等国引进资本与技术。并相应地解决经济和粮食困难,谋求稳定。[23] 逻辑的推论应是,当朝鲜认为它难以或无法在四方会谈中达到其目的时,朝鲜消极对待四方会谈乃至终止参加也就不奇怪了。人们从中得到的经验教训是:多边会谈的成功有赖于主轴双边关系的和谐或突破,必须以其为基础。

四方会谈的历次会议都有一个特点,即每次会议时间都很短。会期长短从2天到5天不等,不像华盛顿会议那样,是集中地谈判并达成协议。四方会谈也没有固定的会期,有时某一次会议能够确定下一次会议的会期,有时则不能。每次会谈的日期通常需要各方进行协调。在第六次会议上,各方同意在未来通过工作组会议确定第七次会议的日期。根据惯例,新的轮值主席国韩国将为下次会议做准备。但从此再无下文,工作组会议也未召开。当然,这并非因为韩国的缘故。

四方会谈曾经建立过专门工作组。在1997年12月举行的第一次正式会议上,韩国为了“进行实质性讨论”,提议设立小组委员会。在第二次正式会议上又具体建议设立“构筑和平体制”和“缓和紧张与建立信任机制”两个小组委员会。朝鲜同意就此问题进行讨论,但由于朝方执意要求把撤走驻韩美军问题列入议程,因而未能达成协议。1998年10月下旬,四方会谈第三次会议经过艰苦谈判,终于一致同意建立两个工作组。而第四次会议则正式启动了“缓和半岛紧张局势”和“建立半岛和平机制”两个工作组,并就工作组的运作程序达成了共识。在相关会议上,中方对两个工作组应讨论的具体问题分别提出了五项原则主张和四点基本内容。然而,从实际运作看,两个工作组好像不过是会议的“分组”而已,并非常设的工作机构。

从四方会谈的过程看,主导国的缺乏是显而易见的。四方轮流任主席国,主持会议,举行会议的地点则在四国外的另一个国家(瑞士) 。这样一来,四方会谈也就缺乏一个主心骨。如果存在一个起主导性作用的国家,就可以在两次会议之间的间歇充分沟通和联络各方,明确议程,为下一次会议做好较充分的准备,就会有利于会谈取得进展。但事实并非如此。在经过两次会议后,中国任命了专人为中方代表团团长(即钱永年大使) 。美韩也意识到“会谈是旷日持久的,至少将持续几年”,头一两次会议只不过是一条漫长道路的开端。尽管如此,四方会谈仍告流产。

四　两个个案的比较分析

以上我们描述了20世纪国际关系中两个多边安全机制的兴衰过程,接下来我们从4个方面来分析它们提供了何种有益的启发以及其中蕴涵的一般意义。1. 机制的生成。华盛顿体系是由美国发起、以美英关系的转变和达成谅解为基础、多国参加会议并通过谈判签订协议而形成的机制。它具有明确的目标,通过国际会议的形式而得到确立。会议是一次性地集中召开的,为时近3个月,以签署一系列条约和协议而告终,形成了华盛顿体系。与之相比较,朝鲜半岛问题四方会谈是在危机形势下由美韩两国共同提出倡议,朝鲜经过了一年多时间的考虑,并在犹疑间听取说明,然后经3次预备会议后由朝、韩、中、美四方参加而召开的,最后该机制以失败告终。

2. 持续性和生命力。与华盛顿会议不同的是,四方会谈不是“毕其功于一役”式的,而是多次举行,每次短则2天,长也不过5天。大体上每次召开都要经过努力,协调成本高,在此过程中易受各种事件的影响。从结果看,四方会谈从第一次预备会议算起,断断续续维持了两年整,但若从第一次正式会议算起,则还不到两年。

3. 有效性。华盛顿会议是以签署限制海军军备条约等多项条约、协议而结束的。凡条约都是正式的法律文件,对于签署的各方具有约束力,签字的各方都有遵守的义务。限制海军军备条约规定了有效期(今后10年)及有效期内各方依据承诺而应遵守的事项,因而具有较强的约束力。“五强海军条约是现代史上第一个主要强国间据以进行过裁军的协议。” [24]而就《九国公约》看,“这确是日本曾经做出的最彻底的自我克制的保证”。五强海军条约结束了建造战列舰和航空母舰的竞争,而且在华盛顿会后的一个短时期内,各签字国似乎也不再增建其巡洋舰、驱逐舰和潜水艇。[25] 但五强条约对于后者并无规定和限制。于是作为华盛顿会议的延续, 1930年举行了伦敦海军会议,美、英、日三国欣然同意将建造主力舰的限制再延长5年。同时经过谈判又对各国海军辅助舰只的吨位、数量进行了规定和限制。1934 年12 月,日本根据它作为华盛顿条约国的权利,正式通知停止行将于1936年12月31 日以后失效的协定,届时伦敦条约也期满了。[26]

1922～1936年,限制海军军备竞赛条约基本上是有效的,包括日本在内的各签字国基本遵守了条约所确定的限制条款。“直到1936年日本决定废弃华盛顿条约之前,在签字的各大国之间不存在有意义的海军军备竞赛,除了个别的例外,所有条约成员国都遵守了条约的限制。简言之,第二次世界大战是由于不包括海军军备竞赛在内的复杂原因而开始的。” [27]相比之下,四方会谈属于半途而废的一次努力,未达成任何书面文件或协议,当然也就谈不上任何约束力和有效性了。

4. 局限性。作为地区性的多边机制,限制海军军备产生了一定的作用,同时也存在显而易见的局限性。主要有二:一是限制海军军备协议没有一个与之相伴随的遵从、核查和保证机制。由于这些具体机制的付诸阙如,减损了总体限制机制的有效性,人们无法确知有关签字国是否切实遵守了条约规定的限额。有意思的是,参加华盛顿会议的人们对此似乎未加考虑,而当然地设定了签字各方将会遵守条约做出的规定。这样一种情形到第二次世界大战结束后的军备控制中就发生了很大的变化。“两次世界大战之间的经历表明了透明度、监督及核查对任何一种军控协议总体成功所具有的重要性。” [28]二是这一地区性的军备控制机制被后来的发展证明只具有暂时的有效性。照阿瑟·林克(Arthur L ink)等的说法,“除非消除相互猜疑的原因, 3个主要强国在将来自愿放弃侵略,任何裁减海军的协议都将很快被证明是没有价值的。” [29]日本决定1936年后不再就限制海军军备条约续约,就已经表明了它要摆脱限制和约束的意愿。1937年日本又发动了全面侵华战争,从此走上了一条对外侵略扩张的不归路。因此,安全机制的建立及其有效性要以一定的政治条件为基础,缺乏政治意愿的安全机制即使有其形式,也会由于欠缺实质而难以有效地发挥作用或无法持久存续。

五　理论探讨

美国学者罗伯特·杰维斯(Robert Jervis)曾提出过最有利于一个安全机制形成的4个条件:第一是大国必须有建立某一安全机制的愿望;第二是各行为体必须相信他人就相互安全与合作享有共同的价值观;第三是各行为体都采行现状政策;第四是必须认为战争和自行其是地追求安全会付出高昂代价。[30] 我们对华盛顿会议所形成的机制的分析,应该说印证了这4点。四方会谈则虽然有美国参与倡议以及有中国的赞同和支持,但似欠缺以上第二、第三、第四项,比如四方未必都相信他人会在安全上做出互惠的行为或者相同的行为或者别有他图,也未必认为按照自己的意愿和意志追求安全会付出什么重大代价,以致最后不了了之,以失败告终。一般地来看,杰维斯提出的四个条件是成立的。

但是,安全机制是否必须以大国的主导作用为前提? 杰维斯当然没有明确地这么说,但他没有能再细致地加以区分或考虑到如下情况,即中小国家主导安全机制形成的情形。笔者认为存在下述两种情形:其一,在某些安全领域,中小国家能够起重要的作用。在实践中也确实有中小国家或中小国家联合体在安全机制的形成中发挥了领导性的作用,比如东盟地区论坛(ARF)这一机制,就是由东盟这一中小国家联合体发起、推动、有关各大国参与其中而建立起来的。又如有关大国(如中国、印度和日本等)签署和加入由东盟订立的《东南亚友好合作条约》( TAC) ,实际上是一些大国接受了一个中小国家联合体即东盟所倡导的行为准则。其二,有些(安全)机制并非由大国而是由国际非政府组织( INGO)或民间人士发起和推动建立,如《禁止杀伤人员地雷公约》就是如此。1996年10月的“促成全球禁止杀伤人员地雷”渥太华会议通过了《渥太华宣言》。次年9月的奥斯陆会议通过了《关于禁止使用、储存、生产和转让禁止杀伤人员地雷及销毁此种地雷的公约》,并于同年12月3日在渥太华开放签署,很快有100多个国家签署了该公约。即使是从其国防需要出发保留了有关权利的国家,也对该公约表示了尊重。与此类似的例子还有很多。

我们由此可以提出如下观点或理论假设:第一,在安全竞争性愈强的领域建立机制,大国领导作用的必要性也愈高;反之,安全竞争性愈弱,中小国家在建立机制方面发挥作用的空间就愈大。安全竞争性强的领域指的是在有关行为者眼中事关国家安全和军事力量对比,容易引起一国产生不安全感、甚至恐惧感的领域或具体问题。安全竞争性弱是指不易产生上述看法的情形。第二,一个国际性问题的敏感度愈高,人道主义性质愈强,因而能轻而易举地牵动人们的神经和诉诸人们的情感,非国家行为体发挥作用的可能性就愈大,一个机制也愈易于形成,而大国则可能是被动的。这类情形包括大规模的饥饿、种族屠杀等,它们通过现代发达的传媒作用于人的神经,引起人们强烈的同情、憎恶等,可谓之敏感度高。此时,国际非政府组织、中小国家等会有较大的空间扮演重要角色。这一现象在20世纪前期十分少见, 20世纪后期以来则比较明显,反映了国际关系中已经和正在发生的变化。

此外,安全机制能否形成与有关国家的国内政治及其对外关系取向的关联度很高。在1921～1936年间,日本主张“协调外交”的政治力量尚占上风,政治上在国内较有自控力,因而能遵守限制海军军备协议所做的规定。1936年之后情形就发生了变化,日本变得像脱缰之马而走上了发动侵略战争的道路,原先日本所加入的各种国际条约和所做的各种承诺也就纷纷被抛弃了。从四方会谈的过程看,当事方之一的朝鲜对四方会谈原本比较犹豫,只是策略性地参与会谈。随着其想法的变化,于是就使得四方会谈到后来成为了一个不可持续的进程。因此,国内政治方针是一个重要的变量,对于安全机制的形成及运作的有效性具有很大的影响。这一点恐怕是相关的研究文献所忽略了的。由此我们可做出如下概括:机制成员,尤其是举足轻重的大国成员的国内政治愈倾向于国际协调,国际安全机制就愈易形成,反之则愈困难。

笔者通过研究20世纪的华盛顿会议及其机制和朝鲜半岛问题四方会谈这两个个案,为安全机制通常经由谈判而形成提供了进一步的例证。我们看到,在高阶政治领域中,地区性安全机制的生成需要一个重要的条件,这就是要以核心国家或核心双边关系为主轴,由于当时的国际关系提供了这一条件,华盛顿体系得以形成和运作;反之,由于此条件的付诸阙如,朝鲜半岛问题四方会谈以未能实现预期目标而告终。同时,机制成员,尤其是核心成员的国内政治和涉及国家目标的价值取向也至关重要。

注释：

[1]Stephen D. Krasner, ed. , International Regimes, Ithaca and London: Cornell University Press, 1983.

[2]Volker Rittberger, ed. , Regime Theory and International Relations, Oxford: Clarendon Press, 1993.

[3]John G. Ruggie, ed. , Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form, New York Columbia University Press, 1993, 该书已译成中文出版,参见[美]约翰G. 拉格著,苏长和等译:《多边主义》,杭州:浙江人民出版社, 2003年版。

[4]Oran R. Young, International Governance: Protecting Environment in a Stateless Society, Ithaca and London: Cornell University Press, 1994.

[5]王杰主编:《国际机制论》,北京:新华出版社, 2002年版。

[6]时殷弘:《安全两难与东亚区域安全体制的必要》,载《战略与管理》, 2000年第4期,第86～91页;任晓:《六方会谈与东北亚安全机制的可能性》,载《国际问题研究》, 2005年第1期,第38～41页。

[7]Stephen D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables, ”in Stephen D. Krasner, ed. , International Regimes, 1983.

[8]Oran R. Young, “Regime Dynamics: The Rise and Fall of International Regimes, ”in Stephen D. Krasner, ed. , International Regimes, 1983, p. 95.

[9]Oran R. Young, “Regime Dynamics: The Rise and Fall of International Regimes, ”in Stephen D. Krasner, ed. , International Regimes, 1983, pp. 97 - 101.

[10]公海航行自由应属于一种自生自发的秩序。广而言之,国际法中的习惯法部分可视为自然形成的秩序。

[11]美国参议院于1921年5月25日,众议院于同年6月29日以压倒多数通过爱达荷州参议员威廉·博拉提出的决议案,要求行政当局同英、日举行促进裁军的谈判。

[12][美] S. F. 比米斯著,叶笃义译:《美国外交史》第三分册,北京:商务印书馆, 1997年版,第247页。

[13]崔丕:《近代东北亚国际关系史研究》,长春:东北师范大学出版社, 1992年版,第373页。

[14]王绳祖主编:《国际关系史》(上册) ,武汉:武汉大学出版社,1983年版,第334页。

[15]石源华:《中华民国外交史》,上海:上海人民出版社, 1994年版,第183页。

[16]王绳祖主编:《国际关系史》第四卷,北京:世界知识出版社, 1995年版,第113页。

[17]金光耀:《顾维钧传》,石家庄:河北人民出版社, 1999年版,第88～90页。

[18]王绳祖主编:《国际关系史》第四卷,第139～141页。

[19]王绳祖主编:《国际关系史》第四卷,第115～116页。

[20]在多年间,英国为海军超强,坚持和维护其舰队实力应为其他两个最强的海军国家舰队的总和这一“两强标准”。进入20世纪以来,随着美国的进一步崛起,英国无力与美国竞争,被迫放弃“两强标准”,而改采“一强标准”,即英国海军力量应为最强或并列最强。

[21]《九国公约》全文可见《国际条约集》( 1917 - 1923) ,北京:世界知识出版社, 1961年版。

[22]朱松柏:《朝鲜半岛四边会谈的构想与实际》,载《问题与研究》, 1997年第8期。

[23] 《美韩朝中对四方会谈各有打算》,载[日]《每日新闻》, 1997年12月3日。

[24][美]阿瑟·林克、威廉卡顿著,刘绪贻等译《1900年以来的美国史》(上) ,北京:中国社会科学出版社, 1983年版,第396页。

[25]阿瑟·林克、威廉卡顿:《1900年以来的美国史》(上) ,第408页。

[26]S. F. 比米斯著:《美国外交史》第三分册,第255页。

[27]Caroline F. Ziemke, “Peace without Strings? Interwar Naval Arms Control Revisited, ”The Washington Quarterly, Autumn 1992, pp. 87 -106.

[28]Caroline F. Ziemke, “Peace without Strings? Interwar Naval Arms Control Revisited, ”p. 99.

[29]阿瑟·林克、威廉卡顿:《1900年以来的美国史》(上) ,第396页。

[30]Robert Jervis, “Security Regimes, ”in Stephen D. Krasner, ed. , International Regimes. pp. 176 - 178.