内容摘要：新中国成立以来尤其是改革开放以来，我国扶贫开发取得了伟大成就，并创造了具有中国特色的扶贫模式，对全球反贫困做出了卓越贡献。本文对新中国成立以来六大阶段扶贫开发的历史进程和制度创新进行了系统梳理，七十年来我国扶贫模式经历了从直接救济到调动农民积极性以实现内生性的扶贫，从普惠性的基础设施建设到鼓励贫困地区发展优势产业，从政府主导到调动多元化的民间组织力量和发挥市场力量，从单一和有限的政策到多管齐下的系统性扶贫的深刻变化。未来应更加注重欠发达地区的生态建设和人文建设，更加注重加强对相对贫困人口的教育、卫生医疗、社会保障等公共品的普惠式供给和高质量供给，更加注重欠发达地区农村的社会建设和乡村治理。

关键词：扶贫开发；反贫困；内生性扶贫；制度创新；农村发展

一、引言：我国扶贫事业七十年的基本脉络、历史成就与世界意义

新中国成立以来，党和国家高度重视扶贫工作，我国扶贫事业取得了举世瞩目的成就。尤其是改革开放40年来，我国成功实现7亿贫困人口脱贫[2]，占世界脱贫人数的70%，为世界反贫困做出了不可替代的贡献。近年来，我国脱贫攻坚进入关键阶段，贫困人口脱贫步伐加快，贫困发生率大幅下降。根据中国国家统计局2018年2月1日公布的数据，基于对中国内地31个省区市的16万户居民家庭的抽样调查，按现行国家农村贫困标准测算，2017年末，中国农村贫困人口3046万人，比上年末减少1289万人；贫困发生率3.1%，比上年末下降1.4个百分点[3]。

新中国是在“一穷二白“的基础上开始社会主义革命和建设事业的，在贫困人口大量存在、贫困人口受教育程度极低、农业农村基础设施极差、农民基本公共服务几乎空白的条件下，新中国开始了极为艰苦的大规模减贫工作。新中国七十年的扶贫事业大致分为六个阶段：第一个阶段是发展壮大集体经济和大力建设基础设施阶段（1949-1978），为我国大规模减贫工作打下了良好的基础，是我国大规模减贫的发轫阶段；第二阶段是农村经济体制深刻变革和农村经济迅速发展阶段（1978-1985），这是我国大规模减贫的升级阶段；第三阶段是扶贫组织体系的系统建立和有计划地大规模扶贫阶段（1986-1993），在这一时期，我国扶贫工作进入了组织化、计划化和常态化阶段；第四阶段是实施八七扶贫攻坚计划（1994-2000），这是我国大规模减贫的攻坚阶段；第五阶段是我国扶贫开发的转型和进一步深化阶段（2000-2012）；第六个阶段是十八大和十九大之后的扶贫攻坚最后阶段与彻底消除贫困阶段（2012-2020），这一阶段提出的精准扶贫等措施对彻底消除贫困起到关键作用。在这七十年中，我国创造了极为有效的、具有中国特色的减贫模式，进行了大量的系统性的制度创新。中国的反贫困模式也对世界形成了广泛的影响，其制度创新具有世界意义，对其他贫困发生率较高的国家具有典型的借鉴意义和示范意义，早已得到各国的普遍重视和关注。

本文从经济史的视角，对新中国成立以来扶贫事业七十年六大阶段的历史进程进行系统的梳理，对每一个历史阶段的扶贫重点、标志性成就和相关政策体系进行系统剖析，并对每个阶段的制度创新特征进行深入揭示。最后，本文总结了中国扶贫事业的制度演进路径，对中国扶贫事业的未来趋势做了展望并提出了若干政策建议。

二、第一个阶段：发展壮大集体经济和大力建设基础设施阶段（1949-1978）

新中国成立初期，通过土地改革和农业的社会主义改造，中国农村的土地所有制和农业生产方式发生了深刻的变化，小农经济形态逐渐向合作社经济形态转变，农民的分散的土地所有制逐步向大规模的集体土地所有制转变。这一转变，为此后大规模减贫和提升农村居民生产生活条件打下了坚实基础，也为中国的工业化和现代化提供了体制基础[4]。1958年后我国农村人民公社制度开始在全国普遍建立，此阶段在扶贫事业上进行了积极有益和重要的尝试，在基础设施建设方面的成就尤其突出，交通、农田水利、电力、饮水、公共卫生条件等得到极大改善（图1可以看出机耕面积和有效灌溉面积在1952-1978年间的变化，图2可以看出这一阶段乡村办的水电站的发展情况以及农村用电的飞速发展）；农村金融和农村供销体系方面，开始建设以农村信用合作社和农村供销合作社为基础的全国性农村信用供销合作网络；教育和科技方面，通过政府补贴和村社集体公共积累的形式办农村教育，农村教育水平有了质的提升，大规模扫盲运动和初级教育的普及极大地提升了中国的识字率，1952年学龄儿童净入学率为49.2%，1978年为95.5%[5]，发生了翻天覆地的变化。同时在农村科技方面构建了覆盖整个农村的农业技术推广网络，使先进的农业科技能够在农村迅速推广。

图1  中国机耕面积和有效灌溉面积变化情况（1952-1978）

资料来源：中华人民共和国农业部计划司编：《中国农村经济统计大全（1949-1978）》，北京：农业出版社，1989，第318页。

图2  中国乡村办水电站数量、发电能力及农村用电量的变化（1952-1978）

资料来源：中华人民共和国农业部计划司编：《中国农村经济统计大全（1949-1978）》，北京：农业出版社，1989，第319-321页。

这一时期农村医疗和社会保障方面的成就极为突出。1950年代以来我国设立了农村卫生院和医疗站以完善三级农村医疗卫生网络，成为发展中国家农村卫生工作的样板，极大地提高了农村人口的健康水平和预期寿命；另外，还通过五保户、储备粮等制度来建立初步的社会保障体系。1978年我国实行合作医疗的生产大队占大队总数的82%[6]。各省情况稍有不同，有些省市合作医疗开展很好，如上海所有的生产大队都实行了合作医疗，北京99.5%的生产大队实行了合作医疗，陕西、青海、新疆、湖北、湖南、江苏、天津等省市该比重都在90%以上，贵州省最低也达到了65.1%。1958-1978年的二十年间，我国农村地区拥有的医院数量由1958年的46031个（1957年为2523个）增加至1978年的58873个[7]；而在此期间，即使不包括赤脚医生等不脱产的卫生人员在内，农村地区拥有的专业卫生技术人员占全国专业卫生技术人员总数的比重仍达53%-70%左右[8]。表1是农村合作医疗普及情况和全国农村赤脚医生发展状况，可以看出，在改革开放之前，农村医疗状况发生了深刻的变化。农村教育和医疗状况的大力改善，为新中国建设准备了比较充足和优秀的人力资源，这些人力资源对改革开放后的经济迅速发展也起到了关键性的作用。

表1农村合作医疗和赤脚医生发展情况

附：1968-1978年全国卫生部门到农村参加巡回医疗人次数累计122.6万人次。其中：1972年2.7万人次，1973年3.8万人次，1974年6.1万人次，1975年11.3万人次，1976年11.2万人次，1977年9.5万人次，1978年4.4万人次。

资料来源：《建国三十年国民经济统计提要（1949-1978）》，国家统计局内部资料，1979年，第362页。

第一阶段的扶贫以探索农村经济体制的深刻变革为主，以提升贫困农民的组织性和集体行动能力为宗旨，的基础设施建设和农村公共品（主要是教育、医疗、社会保障）的大规模供给，为我国大规模减贫工作打下了坚实的基础，是我国大规模减贫的发轫阶段。让农民自己“组织起来”，依靠群众的力量办教育、办医疗、办养老，依靠人民公社体制进行大规模农田水利设施建设，这在全世界都具有标志性的意义，对于大规模改善农村生产生活条件具有重要作用。

三、第二阶段：农村经济体制深刻变革和农村经济迅速发展阶段（1978-1985）

十一届三中全会以来，农村实行以家庭联产承包为主的生产责任制和统分结合的双层经营体制，进一步释放了农村潜在的生产力，农村经济呈现出前所未有的活力，农民收入增长较快，粮食产量也有大幅上升。这一时期“效率优先兼顾公平”的发展模式也使得东部与西部、城市与农村之间贫富分化问题开始显现，中央政府及相关部门采取了一系列的针对性措施来应对贫困问题。

（1）补贴产品价格，提供税收优惠。为了缩小工农业产品交换的差价，大幅提升农产品的收购价格，粮食统购价格从1979年夏粮上市时起提高20%，超购部分在此基础上再加价50%，棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等农副产品的收购价格也有不同程度地提升，农业机械、化肥、农药等农用工业品的出厂价格和销售价格在1979、1980年则分别降低10%到15%，将收入更多切实地转移给农民[9]；对贫困地区视贫困情况给予1-5年不等的农业税减免，外地到贫困地区兴办开发性企业免缴所得税，乡镇企业、家庭工厂、个体商贩等也视情况给予一定的税收减免。

（2）设立专属基金，加大扶贫投入。为了加快贫困地区的经济发展，建立了“老、少、边、穷”地区发展基金，增加扶贫投入。此项资金占国家财政支出总额的比例达到2%，由财政部掌握分配，实行专案拨款。同时，对民族自治地区的补助数额，由一年一定改为五年不变、实行包干的办法。五年内收入增长的部分全部留给地方，中央对民族自治区的补助数额每年增长10%[10]。

（3）试点区域减贫模式，实现异地脱贫。1982年中央确定了“三西”地区农业建设工程，开创了我国扶贫区域开发和异地脱贫的先河。考虑到我国贫困人口分布具有明显的区域特征——集中分布于23个省（市）、自治区的18片贫困山区，即“老、少、边、穷地区”。这些地区的国定、省定贫困县占到了全国的65%左右。这些贫困地区一方面自然条件恶劣、生产水平低下，但另一方面，幅员辽阔，森林、草场众多，水能、矿产资源丰富。如何立足贫困地区当地资源，将资源优势转化为经济优势成为了治穷致富的根本出路。“三西”工程提供了很好的解决思路。河西走廊自然条件优越，生产粮食潜力很大，但需要解决水利问题，而甘肃定西和宁夏西海固自然条件很差，生产困难，人口增加过多过快，陷入了“越穷越生，越生越穷”的恶性循环。为此，国家可以统一调拨粮食用以保障当地居民的基本生活，同时将财政拨款及其他资金更多用于“以工代赈”，既可以吸引定西和西海固的劳动力参加到河西粮食基地的建设中去，也可以参与改善两地的生产环境，包括退耕还林、修缮“三地”（坝地、梯地、压砂地）这样既解决了工程的劳动力问题，又可以实现有计划的移民，疏散当地人口。

（4）调动多维资源，开展智力支边。一方面，加强经济发达省、市同少数民族地区的对口支援和经济技术协作工作。1979年党中央在全国边防工作会议上确定：北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，天津支援甘肃，上海支援云南、宁夏，全国支援西藏[11]。实现了技术上重点帮扶、物资上互通有无、人才上共同培养。据受援省、自治区不完全统计，1980-1982年，确定开展的对口支援和经济技术协作项目有1178项，取得了显著成效。另一方面，鼓励各界人士对贫困地区经济文化建设作出贡献，包括鼓励大学毕业生支援边疆、民主党派开展经济科技咨询、举办培训讲座等。

这一阶段是我国大规模减贫的升级阶段，农村经营体制的变革和农村经济的快速发展为贫困人口的迅速降低起到了决定性作用，其中制度变革是核心。此阶段扶贫除了动用政府资金之外，配合了更加丰富的社会资源。全国农村没有解决温饱的人口从2.5亿人减少到1.25亿人，下降了50%，平均每年减少1786万人，贫困发生率从30.70%下降到14.80%。但必须要承认的是，这一阶段国家对于扶贫工作投入了很多，但收效却不甚理想。仅1980年至1984年，国家通过各种渠道拿出的贫困资金多达300亿元，但全国农村人均纯年收入200元以下的贫困人口仍有1.25亿，其中有近4000万人不足150元，食不果腹、衣不蔽体、房不避风雨，扶贫压力依然很重。主要的原因在于：（1）以救济式扶贫为主，没有将更多的资源用于经济开发，难以根治贫困；（2）资金使用分散，“撒胡椒面”的方式不利于解决中国区域性显著的贫困问题，按行政单位来均分救济资金显然没有按照项目、工程或者贫困程度来得更有效率；（3）思想上的重视不够到位，没有将扶贫放到国家发展战略的角度去思考。[12]对于中国这样的人口大国，农业的发展又饱受摧残，扶贫绝非旦夕之功，需要由更加长远、细致的规划与安排。当然考虑到特定的历史情境，当时的中国尚处于社会主义市场经济发展的起步阶段，贫困人口众多但贫富差距尚不那么严重，经济发展更多关注的是“让一部分人先富起来”，用先富带动后富，所以此时主要依托经济整体发展来自发地解决贫困问题。数据显示，1980年-1985年间，农村社会总产值从2795亿元增加到6340亿元，翻了一番，农村人均年收入从191元增加到397元，极大地缓解了农村贫困问题。

四、第三阶段：扶贫组织体系的系统建立和有计划地大规模扶贫阶段（1986-1993）

改革开放的飞速发展使得大部分农村人口的生活水平大幅提高，但仍有少数的农村地区由于受到自然、历史、文化和社会条件的制约陷入落后和贫困。想要依靠整体经济的快速发展来自发性地解决贫困问题遇到了瓶颈，东西部日益拉大的贫富差距与长期存在的城乡二元结构叠加，整个经济发展的不均衡使得贫困问题愈发凸显。为此，我国政府不再采用效率低下的救济式扶贫，取而代之以系统的、规范的开发式扶贫。

（1）调整扶贫方针，设立专门机构。在上一阶段的扶贫经验基础上，强调改变过去单纯分散救济的扶贫方法，在国家必要的扶持下，利用贫困地区的自然资源进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展的能力。同时扶贫工作从按贫困人口平均分配资金向按项目、效益分配转变，从单纯依靠政府行政系统扶贫向主要依靠经济组织转变，从资金单项输入向资金、技术、物资、培训相结合输入转变。国务院在原扶持资金不变的基础上新增加10亿元专项贴息贷款，主要用于种植业、养殖业和以农业为原料的粗加工业等有助于扩大就业，能够尽快解决群众温饱问题的生产性开发项目。为保证扶贫工作的顺利进行，1986年成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，负责制定贫困地区发展的方针、政策和规划。各贫困面较大的省（自治区）、区和地、县也相继成立了类似机构，配备了专职人员，形成了比较完整的工作体系，逐层落实了扶贫开发工作的责任。

（2）界定扶持对象，落实管理责任。扶贫对象的精准确定是提高扶贫效率的基础，为此，将农村人均纯年收入低于320元的列入国定贫困县，共确定了国定贫困县331个，省定贫困县333个，共计664个，占到了全国总县数的1/3左右。以县为基础单位作为国家扶贫对象，不仅可以更好地考虑到不同县市的区域性差异，也有利于贫困地区政府将解决农户贫困问题与区域开发结合起来，对贫困进行综合治理。同时中央推出了严格的扶贫管理责任制，国定贫困县主要由中央出资扶持，省定贫困县由省、市扶持，零星分散的贫困乡村和贫困农户由所在县、市扶持，限期解决群众温饱，并将贫困地区干部的工作实绩同晋升联系起来，进行严格考核，克服“等、靠、要”的依赖思想。

（3）规范以工代赈，完善管理办法。自“三西”工程试点以来，以工代赈在解决农村贫困问题上取得了显著的成效。1984-1985年，据对25个省、自治区统计，已修建公路33151公里，桥梁34000多延米，修通航道660多公里，兴建人畜饮水工程28885处，改善农田灌溉面积430多万亩[13]。这些工程的建设对开发贫困山区资源、繁荣山区经济、改善群众生活有重大意义。然而，以工代赈也逐步暴露出了发展问题，主要是由于中西部贫困地区地质条件差，施工环境复杂，专业技术人才少，承担施工任务的多是非专业化的民工队伍，而政府脱贫心切，工程量铺得越来越大，导致配套资金不足，影响了工程进度，更有盲目追求数量，忽视质量，甚至出现多起人身伤亡事故。为了规范以工代赈，国家建立了层层责任制，要求注意工程前期的准备工作，严把质量关的同时注意对工人的培训。

专门的扶贫组织的建立和扶贫标准的确定标志着扶贫工作的开展更加规范和系统，扶贫资源得到更加科学合理的安排。在这一时期，我国扶贫工作进入了组织化、计划化、规范化和常态化阶段。这一阶段，国定贫困县农民人均纯收入从1985年的206元增加到1993年的483.7元，兴办了80多万个果、茶、桑、药等经济园和5万多个乡镇企业，新建了2000多万亩基本农田，修建了10多万公里公路，解决了2500万人和3000多万头大牲畜的饮水困难。但是由于尚未解决温饱的人口绝大多数集中分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区及水库库区，自然资源极度贫乏，解决温饱的难度越来越大。虽然在基础设施方面有明显的改善，农业结构有一定的调整，乡镇企业有较快的发展，但直接经济效益还不能很快发挥出来，1991年-1993年，贫困人口减少的速度明显减缓。自此，我国农村的扶贫工作进入到了最艰难的攻坚阶段。

五、第四阶段：实施八七扶贫攻坚计划和大规模减贫的攻坚阶段（1994-2000）

80年代进行了大规模扶贫后，贫困地区和贫困人口的范围逐渐缩小，集中于地域偏远、交通不便、生态失调等条件极其恶劣的地区。1994年，中央政府提出了《国家八七扶贫攻坚计划》，以1992年农民人均纯收入为依据，按照“四进七出”的纯收入杠子和有进有出的原则共划定国定贫困县592个，占全国总县数的27.3%，全国未解决温饱的人口共计8065.5万人，占农村总人口的8.8%。在国定贫困县内未解决温饱的人口有5758.9万人。国定贫困县内农民人均纯收入为488元，相当于全国平均水平的53%，其中175个县人均纯收入低于400元；有330个农区县长期缺粮，每年吃返销粮60多亿斤 ；5600万人、3600多万头大牲畜饮水困难；1310个乡，16.6万个行政村不通公路；1400个乡，6.6万个行政村不通电；2123个乡无卫生院，群众治病困难；人口增速过快，一方水土难养一方人[14]。面对如此严峻的扶贫形式，《国家八七扶贫攻坚计划》依然提出了在本世纪末基本解决这8000万人的温饱问题，这意味着从1986到1993年的8年时间内，平均每年贫困人口减少624.8万人，但之后7年要每年减少1142.8万人，工作量提高接近一倍。虽然艰巨而紧迫，但“只能实现，不能落空”[15]。

（1）增加扶贫投入，动员各界力量。扶贫开发作为事关经济发展和社会稳定全局的重要任务受到了全社会的重视。国家经济的快速发展为扶贫事业的进步提供了强有力的支持，国家的扶贫投入由1994年的97.85亿元增加到了2000年的248.15亿元，累计投入扶贫资金1127亿元，相当于1986年至1993年投入量的3倍。为了保证扶贫资金能够真正落实到户，提高资金使用效益，一方面国家实行了党政“一把手”扶贫工作责任制，从政治和战略的高度将扶贫开发摆到政府工作的重要位置，对贫困地区领导干部考核把当地群众是否真正脱贫、脱贫进度快慢作为主要标准；另一方面，严格限定资金使用的区域范围，将资金重点投入到贫困人口最集中、贫困人口最严重的地区，省定贫困县不得占用中央扶贫资金，真正做到扶贫资金“及时下达，足额到位”[16]。同时社会各界也以不同形式参加了贫困地区的开发建设：共青团中央的“希望工程”、全国总工会的“万人工培计划”、统战部和全国工商联的“光彩事业”以及其他民间扶贫团体开展的多种扶贫活动，都从不同的方面促进了贫困地区社会、经济的发展，作用和影响也越来越大。大中城市和发达地区也以不同的方式，支持了贫困地区。

（2）坚持开发扶贫，增强内源发展。扶贫要走经济开发之路是多年来实践经验总结出来的，为了将开发式扶贫与扶贫到户结合起来，探索出了扶贫经济实体组织经济开发的发展路径。具体做法是，在统一规划的前提下，通过扶贫经济实体承贷承还扶贫资金，承包扶贫开发项目，组织贫困户连片开发，建立商品生产基地，实行适度规模的专业化生产，外联市场，内联农户，为贫困户提供产前、产中、产后的系列化服务。这样避免了简单地将扶贫资金分散到户的老办法，真正做到扶贫项目落实到户，效益落实到户。兴办这样的经济实体，充分利用了农村基层供销社、农业、林业、畜牧和科技以及各种专业协会等组织，建立起贸工农一体化，产供销一条龙的扶贫经济实体，从而带动千家万户连片兴办农产品商品基地，发展农产品加工、储藏、运输业和其他二三产业。

该阶段扶贫历时七年，全力攻坚，取得了显著成效，全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到3000万人，占农村人口比重下降到3%左右，全国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决，具体表现为：（1）生产生活条件明显改善。“八七攻坚计划”期间，592个国定贫困县累积修建基本农田6012万亩，新增公路32万公里，解决了5351万人和4836万头牲畜的饮水问题，通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%和67.7%；（2）经济发展速度明显加快。国定贫困县农业增加值增长54%，年均增长7.5%，地方财政收入增加近1倍，粮食产量增长12.3%，农民人均纯收入从648元增加到1337元，增速快于全国平均水平；（3）社会事业全面发展。贫困地区人口增长势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降，义务教育办学条件明显改善，适龄儿童辍学率下降到6.5%，95%的行政村能够收看到广播电视节目，群众文化生活得到改善[17]。这一阶段的扶贫成效一方面得益于国家整体经济实力的增长，能够有更多的资源和精力用于解决贫困问题；另一方面也是基于过往扶贫工作的经验总结，探索出了符合当前国情的开发式扶贫道路，帮助农村实现内生性的发展。

六、第五阶段：我国扶贫开发的转型和进一步深化阶段（2000-2012）

“实施《国家八七扶贫攻坚计划》以来，我国农村贫困现象明显缓解，贫困人口大幅度减少。到2000年底，除了少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口，以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，《国家八七扶贫攻坚计划》确定的战略目标基本实现。扶贫开发实现了贫困地区广大农民群众千百年来吃饱穿暖的愿望，为促进我国经济的发展、民族的团结、边疆的巩固和社会的稳定发挥了重要作用。在短短20多年时间里，我们解决了2亿多贫困人口的温饱问题，这在中国历史上和世界范围内都是了不起的成就。”但是国家对于扶贫工作的长期性和艰巨性有着深刻的认识，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》中说：“我国目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段，在较长时期内存在贫困地区、贫困人口和贫困现象是不可避免的。当前尚未解决温饱的贫困人口，虽然数量不多，但是解决的难度很大。初步解决温饱问题的群众，由于生产生活条件尚未得到根本改变，他们的温饱还不稳定，巩固温饱成果的任务仍很艰巨。基本解决温饱的贫困人口，其温饱的标准还很低，在这个基础上实现小康、进而过上比较宽裕的生活，需要一个较长期的奋斗过程。至于从根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，更是一个长期的历史性任务。要充分认识扶贫开发的长期性、复杂性和艰巨性，继续把扶贫开发放在国民经济和社会发展的重要位置，为贫困地区脱贫致富做出不懈努力。” [18]《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》提出我国2001—2010年扶贫开发总的奋斗目标是：尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。基于这样一个目标，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》在以往扶贫经验的基础上，提出了一些富于时代特色的创新性扶贫理念：

第一，以发展为核心的扶贫理念。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》中所谓“开发式扶贫”，实际上就是一种以发展为核心的扶贫理念，以有别于那些以贫困人口的救济为核心的扶贫理念。这种理念强调在经济发展（尤其是产业发展）的过程中实现贫困地区的发展和贫困人群的减贫脱贫。这是一个极为重要的扶贫经验，也是中国扶贫模式的核心秘密。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》提出，“要以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。这是贫困地区脱贫致富的根本出路，也是扶贫工作必须长期坚持的基本方针”。这一思想是非常深刻的，与学术界提出的“内生性扶贫”和政府在此后提出的“产业扶贫”理念是完全一致的。通过经济发展和产业发展，贫困地区找到了比较优势，利用自己的特殊资源禀赋开发符合地域特色的产业，从而提升贫困人群的自我脱贫能力。在以发展为核心的扶贫理念中，实现贫困地区的可持续发展和贫困人群的全面发展，是两个重要的不可忽视的组成部分：要实现贫困地区的可持续发展，就要把扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力；要实现贫困人群的全面发展，就要一方面把扶贫开发纳入国民经济和社会发展计划，要加强水利、交通、电力、通讯等基础设施建设，提升贫困人群所享受的基本公共服务水平和公共基础设施水平，另一方面更要重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高贫困人群的生活质量，促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步。

第二，以市场化机制为主体的多元化扶贫理念。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》强调扶贫开发要 “以市场为导向”，也就是要在着力构建市场化机制上下功夫，把市场机制建设作为扶贫工作的指导方针。这就要摆正政府和市场的角色。市场在资源配置中起到决定性作用，扶贫开发中的产业发展和经济结构调整都要依赖市场机制，而不是政府取代市场去直接配置资源。但是政府在提供大规模基础设施建设和基本的公共服务方面，有其比较优势和法律责任；同时，在组织层面，政府有天然的强大的组织动员能力和人力资本调配能力，能够通过自己的组织优势来达到市场难以达到的效果，与市场机制相配合。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》强调“坚持政府主导、全社会共同参与。各级党委和政府要适应发展社会主义市场经济的要求，加强对扶贫开发工作的领导，不断加大工作和投入力度。同时，要发挥社会主义的政治优势，积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持贫困地区的开发建设。”这与“市场为导向”的说法并不矛盾，政府的优势在于社会动员和公共品供给，而不在于资源的直接配置。

第三，以提升贫困人群可行能力为扶贫工作的重点。贫困人群可行能力的提升，是内生性扶贫的核心。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》中特别强调科技、教育、卫生、文化事业的发展对于扶贫的重大意义，其要旨在于提升贫困人群的人力资本和社会资本，使其在减贫过程中可以利用自己的人力资本和社会资本实现自我脱贫。

2011年12月1日，国务院又发布了《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020）》，对未来扶贫攻坚提出了更为深入系统的战略规划。2010年之后，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化不断深入，经济发展方式加快转变，国民经济保持平稳较快发展，综合国力明显增强，社会保障体系逐步健全，为扶贫开发创造了有利环境和条件。我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020）》针对扶贫攻坚阶段的新形势，在继续深化以往产业扶贫、多元化扶贫和内生性扶贫等思路之外，特别强调了对重点区域的重点扶贫，尤其是要把连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场。所谓连片贫困地区，主要是指六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州[19]。《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020）》把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，在农田水利建设、饮水安全、生产生活用电、农村危房改造、教育和医疗卫生、公共文化和社会保障等作为最重要的核心任务来抓，在普惠制的公共服务供给上下功夫，为贫困人群减贫提供了基本的保障，事实证明，基础设施和公共服务的大规模普惠式供给，是减贫的最有效和最持久的手段。

这一时期扶贫效果明显，以低收入标准测算，农村贫困人口从2002年末的8645万人下降到2010年末的2688万人。2011年，中央决定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，比2009年提高92%，按照新标准，年末农村扶贫对象为12238万人。把更多农村低收入人口纳入扶贫范围，这是社会的巨大进步[20]。

七、第六阶段：十八大和十九大之后的扶贫攻坚最后决胜阶段与彻底消除贫困阶段（2012-2019）

十八大以来，党和政府把扶贫工作提高到一个新的高度，习近平同志对扶贫工作高度重视，在多次讲话中强调扶贫开发的战略重要性。“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求”[21]。习近平同志把扶贫开发提高到“社会主义本质”来认识，把“共同富裕”和“消除贫困”视为“中国特色社会主义的根本原则”[22]。这一阶段提出的精准扶贫理念和一整套模式对彻底消除贫困起到关键作用，党和国家提出2020年全面建成小康社会和彻底消除贫困的目标。从2012年党的“十八大”到“十九大”召开之前这五年，我国脱贫攻坚力度之强、规模之广、影响之深、成效之大，前所未有。这五年，脱贫攻坚迅猛推进，全面建立脱贫攻坚制度体系，建档立卡摸准贫困底数，百万干部驻村帮扶，并实行最严格考核制度，5500多万人脱贫。2012-2016年，我国精准扶贫成效显著，精准扶贫模式不断创新，金融扶贫、教育扶贫、产业扶贫、易地扶贫等新模式成效明显，按照每人每年2300元（2010年不变价）的贫困标准计算，2016年农村贫困人口4335万人，比2012年减少5564万人，平均每年减贫约1400万人，贫困发生率4.5%，比2012年降低5.7个百分点。贫困地区农民人均收入增长幅度高于全国平均水平，2016年贫困地区农村居民人均可支配收入8452元，扣除价格因素，比2012年实际年均增长10.7%，比全国农村居民年均增速快2.7个百分点[23]。从十九大召开到2020年的三年时间，是我国消除农村绝对贫困的决胜时期。

八、结论：中国扶贫事业的制度演进路径与未来趋势

通过以上对我国扶贫工作的六个阶段发展历程的梳理，我们可以看到，随着扶贫开发的逐步深入推进，我国的扶贫目标在逐步提高，从解决温饱过渡到实现小康和全社会共同富裕；同时扶贫的手段也更加合理和多元化，扶贫工作经历了从直接救济到调动农民积极性以实现内生性的扶贫，从普惠性的基础设施建设到鼓励贫困地区发展优势产业，从政府主导到调动多元化的民间组织力量和发挥市场力量，从单一和有限的政策到多管齐下的系统性扶贫的变化。随着贫困范围的缩小，彻底消除贫困的任务更加艰难，进一步的扶贫开发需要更加精准，应根据各地区不同的自然和人文要素开展扶贫工作；另外，也应当重视提升贫困人口的主观能动性和可行能力，挖掘其自身力量以实现自主脱贫。

同时我们应该认识到，2020年消除绝对贫困，只是我国扶贫工作的一个阶段性的成就，这个成就极其伟大，在中国扶贫史上和世界减贫历程中具有里程碑式的意义，但是就中国的整体贫困状况而言，我国的相对贫困将会持续较长的时期，继续提高我国相对贫困人口的自我发展能力并保持贫困地区经济社会的可持续发展与综合发展，是一项极为艰巨的长期使命。这就要求我们务必保持清醒的头脑，不要有“毕其功于一役”的速胜思想，而要有对相对贫困的长期“持久作战”的思想。未来我国减贫的主要方向在于逐步减少相对贫困，要更加注重欠发达地区的生态建设和人文建设，更加注重加强对相对贫困人口的教育、卫生医疗、社会保障等公共品的普惠式供给和高质量供给，更加注重欠发达地区农村的社会建设和乡村治理，以构建有利于长久巩固扶贫效果的有效社会网络[24]，进一步开展社会网络扶贫。未来尤其要增强对集中连片贫困地区相对贫困人口的帮扶力度，加强对边疆民族地区的教育和医疗卫生投入倾斜、公共文化建设投入倾斜、基础设施建设投入倾斜，在保障边疆稳定和民族和谐的同时，大规模消除边疆民族地区的相对贫困，使全体人民都走向富裕文明的社会主义小康社会，彻底完成中国共产党第一个一百年的奋斗目标，并向更加富裕文明的社会主义高级阶段迈进，继续完成中国共产党第二个一百年的奋斗目标。

注释：

[1] 作者简介：王曙光，1971年生，山东莱州人，北京大学经济学院教授，研究领域为中国经济发展战略；王丹莉，1979年生，内蒙古赤峰人，中国社会科学院当代中国研究所副研究员，研究领域为中华人民共和国经济史；康恒溢，1995年生，山西忻州人，北京大学经济学院硕士研究生，研究领域为农村经济。

[2]数据来源：《人民日报》，2018年8月27日。

[3]数据来源：国家统计局，2018年2月1日。

[4]王曙光：《中国农村》，北京大学出版社，2018，第65-73页。

[5]数据来源：国家统计局。

[6]西藏自治区除外，1978年西藏自治区有1016个公社实行合作医疗，占公社总数的49%，其余地区系全民免费医疗。

[7]同期城市医院数量由1958年的2549个增至1978年的5548个。

[8]20年间，该比重没有低于过53%。《建国三十年国民经济统计提要（1949-1978）》，第358、363页。

[9] 1978年12月22日《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》， 载中华人民共和国司法部编印：《经济政策法规选编（1978.12-1984.10）》，内部发行，1984，第3页。

[10]1980年2月1日国务院《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，载：国务院法制办公室编：《中华人民共和国法规汇编（第五卷）》，中国法制出版社，2005，第428-429页。

[11]《经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要》（1982年1月11日国务院批转），载国家民委办公厅等编：《中华人民共和国民族政策法规选编》，北京：中国民航出版社，1997，第167页。

[12]《贫困地区经济开发是一个重要战略问题》，载陈俊生：《中国农业若干问题》，北京：中国青年出版社，1992，第4页。

[13] 1986年5月30日《国家计划委员会关于动用库存粮棉布帮助贫困地区修建道路和水利工程的情况报告》， 载国务院扶贫开发领导小组办公室编《扶贫工作文件汇编（1978-2000）》，内部印行，2014，第121页。

[14] 1995年5月24日《国务院扶贫开发领导小组关于扶贫攻坚形势和建议的汇报提纲》，载国务院扶贫开发领导小组办公室编《扶贫工作文件汇编（1978-2000）》，内部印行，2014，第713页。

[15] 1995年6月6日陈俊生在全国扶贫开发工作会议上的报告，载陈俊生《扶贫工作文集》，贵阳：贵州人民出版社，1998，第381页。

[16] 陈俊生：《扶贫工作文集》，贵阳：贵州人民出版社，1998，第386页。

[17] 温家宝2001年5月24日在全国扶贫开发工作会议上的讲话，载国务院扶贫开发领导小组办公室编《党和国家领导人论扶贫（1978-2001）》，内部印行，2014，第637页。

[18] 国务院：《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，载国务院法制办公室编《中华人民共和国法规汇编（第十六卷）》北京：中国法制出版社，2005，第491页。

[19] 国务院公报2011年第35号《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020）》。

[20] 国家统计局：《从十六大到十八大经济社会发展成就系列报告之一：新世纪实现新跨越　新征程谱写新篇章》，2012年8月15日。

[21] 习近平：《在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话》，2012年12月29日、30日，《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社2015年版，第15页。

[22] 习近平：《紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神》，2012年11月17日，《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第78-79页。

[23] 国家统计局：《新理念引领新常态 新实践谱写新篇章——党的十八大以来经济社会发展成就系列之一》，2017年7月28日。

[24] 王曙光、王琼慧：《论社会网络扶贫：内涵、理论基础与实践模式》，《农村经济》2018年第1期。

本文发表于《社会科学战线》2019年第5期