一、问题缘起：社会公共问题凸显，社会治理体制亟须创新

（一）多元共治的必要性

改革开放40年，随着社会转型和经济转轨不断推进，高水平的经济增长和低水平的社会发展之间的矛盾日益激化。传统的党政包揽型的社会管理模式已难以全面解决社会中的各类公共问题。因此，面对从中央到地方诸多的社会矛盾，改革现有的治理模式，推进社会治理体制的创新，多元共治已成必要之举。

（二）多元共治的可能性

为有效解决社会公共问题，化解社会矛盾，提高国家的公共服务能力，针对社会治理中存在的问题，党和中央政府积极探索新的改革举措，大力推进国家治理体系和治理能力现代化。在机构设置改革上，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《深化党和国家机构改革方案》，机构改革从中央到地方如期顺利开展，“共建、共治、共享”治理格局在一些地方亦展开探索。此外，近年来社会组织数量的快速增加也为治理体制的改革提供了充分条件，这些社会组织的不断发展壮大都为多元共治提供了现实可能性。

（三）多元共治的重要意义

多元共治有助于社会治理的协同统一，有助于治理效率的提高；有助于民主与法治理念的培育；有助于增强党政机关政策决议制定的科学性与合法性。同时，多元主体参与治理，发表不同看法和提议，党政机关听取意见或说明理由，既体现信息公开，又彰显程序公正，代表了多元治理理论的民主性和正当性。因此，多元共治顺应了党中央对加强国家治理体系建设的新要求，是当今时代我国社会治理范式的重要方向。

二、问题追溯：多元共治的产生、发展及原因分析

（一）多元共治的产生及发展

多元共治既是一个古老的命题，也是一个全新的命题。之所以称之为古老的命题，是因为在我国古代就不乏多元共治的思想。如《礼记?礼运》中记载 的“天下为公”之思想即包含着多元共治的理念。明清时代很多学者提出过的“人君与天下共”，其实也含有共治的思想。此外，大儒顾炎武对多元共治也做过深入的剖析，并比较了独治与众治之间的优劣关系。另外，古代的组织机构尤其是基层结构也存在多元共治的形式。由此可见，多元共治由来已久，不论从思想层面还是组织结构层面在我国都可谓一个古老的命题。

当下的多元共治是一个全新的命题，尤其是党在十八届三中全会正式提出了加强和创新社会治理，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。多元共治不仅存在于我国，也存在于西方国家，西方学者对多元共治也进行了深入的理论研究。

（二）多元共治的产生原因

多元共治应社会治理需要而产生，其产生主要基于如下原因：第一是由人的社会性、参与性所决定的。第二是社会关系多元性和复杂性决定的。第三是单一主体治理结构具有局限性。第四是合作治理的有效性决定的。第五是多元共治有利于加强对公权力的监督。可见，多元共治是多种原因共同作用所产生的。

（三）多元共治的实践探索

我国现阶段提出的多元共治是在党的领导下社会治理实践中不断探索的新时代经验总结。

在自然灾害应急管理方面：汶川地震、雅安地震后，在自然灾害应急管理中，我国在多元主体如何构建沟通协调机制、充分利用信息化技术手段等方面积累了丰富的工作经验。

在社区多元共治方面：浙江省、江苏省、广州市利用多元共治的理念和精髓，充分调动了社会多元主体对社区治理的积极性，做出了符合当地实际的有效探索，并取得了较好的成效。

在乡村多元共治方面也构建了多元共治基础。此外，大学治理、网络治理领域多元共治的实践探索也取得了一定的成绩。这些实践经验进一步验证了多元共治的优越性和可行性。

三、问题的解决：多元共治的制度构建

多元共治作为社会治理创新的治理模式之一，在社会实践中也有很多成功的案例，但也存在一定的问题。所以，构建多元共治模式，就需要厘清多元主体有哪些及他们之间的关系如何，多元共治的制度设计及运行机制是怎样的，共治的基础是什么，多元主体的治理责任如何界定等相关问题。

（一）正确理解共治的多元化

多元共治的首要特征即为治理主体的多元化。关于多元主体具体指哪些，不同的学者有不同的观点。综合各种观点，执政党、政府、社会组织、企业、公众是较为常见和普遍接受的共治主体。

多元共治不仅是治理主体的多元，还是共治方式的多元。共治的方式包括对话、协商、竞争、合作及集体行动，而合作，尤其是公私合作是核心方式。公私合作的正当性主要来源于法律保留原则以及行政的自由裁量权原则。协商、竞争、集体行动等其他共治方式也与公私合作类似，在面对不同的社会问题时需综合考量各种影响因素而慎重考虑，采取最优的治理方式，才能调动各主体的积极性，恰当地解决问题。

共治的客体是多元的。从宏观方面看，治理的客体应包括经济、文化、政治，在国家治理的宏观层面要避免单纯追求治理客体的单一片面性，注重各治理领域的协同发展。在微观方面，同样如此。

多元共治还意味着治理体制和结构的多元。每一种治理体制是不同的，纵向的结构强调系统治理，横向的结构强调组织治理或区域治理。治理体制和结构的多元更明确地反映了国家之间的治理特点。

（二）构筑多元共治的基础

要实现多元共治，必须构筑牢固的组织基础、思想基础和规则基础。在这三大基础中，组织基础是前提，要实现多元共治，首先要构筑符合实际的组织基础。多元共治的思想基础应该是多元的。在多元化的思想中有主文化，也有次文化，但主文化要发挥引领的作用。多元共治规则基础的一元性。现代社会的多元共治规则基础是一致的，即一个国家的法律体系都是统一的，各法律效力层级之间不能相互抵触，各主体在履行职能过程中均要求依法依规进行，在国家法律法规规定的范围内有序开展治理活动。

（三）理顺多元共治的多重关系

多元主体共同治理社会，必然面临多重复杂的关系需要处理：第一，协调好国家公权力与民间私权利的关系，具体表现为处理好党政机关与基层民间组织及公众等的关系。第二，处理好国家法律与民间规范的关系。第三，协调自主治理与共同治理的关系。

（四）建立多元共治的运行机制

要保证多元共治得以顺利运转，必须建立如下良好的运行机制。

第一，健全领导机制。结合我国实际，应强调中国共产党的领导核心作用。只有党的领导，才能保证现代化建设事业的正确方向，才能制定和执行正确的路线、方针、政策，保证现代化建设事业不断取得进步，维护国家的稳定和社会的和谐，最终实现中华民族的伟大复兴。

第二，共识形成机制。统一的价值追求是多元共治的重要前提，必须高度重视多元主体建立协商交流的共识形成机制。

第三，共同参与机制。共同参与机制是一个概括式的机制，它包含了诸如哪些主体参与、如何达成共识、如何参与等内容的系统性机制。

第四，利益成果分享机制。利益成果分享直接关系到多元主体参与共同治理的积极性。只有正确平衡多元主体的内外部利益，合理分享利益成果，多元共治才能得以最终实现和长久合作。

第五，多元主体治理行为约束机制。法治是多元共治的基础，多元主体在共治的过程中应依法进行。

第六，双向治理机制。多元共治中的治理主体与客体是双向的，双向共治高度重视反向治理的问题，尤其是对公权力的约束和监督。

第七，信息公开机制。国家治理领域要积极“拥抱”现代科技，充分利用信息化手段来为国家治理服务

四、结论

多元共治并不是西方创造的独有模式，我国古代就已有此种治理体制，多元共治的传统基因在我国社会的基层组织结构中一直蕴含着并不断发展。党的十八大以来，针对公共服务的现实需要，多元共治模式再次进入大众视野，现阶段我国着力探索以法治为基础的多元主体共同治理的新型机制。在这一模式中，党委、政府、企业、社会组织、公众都不再是单一的治理主体，而是要发挥各自的优势，协商交流，共同参与，实现权力、权利、义务、责任的多元双向互动，争取治理效果最优化。多元共治有优越性也有局限性，在适用的过程中应充分考虑治理主体的合作性、治理对象的针对性、治理方式的适应性、治理过程的参与性、治理结构的系统性和治理效果的经济性，做到扬长避短，统筹协调。另外，构筑新型多元共治模式，需要理顺国家公权力与民间私权利的关系、国家法律与民间规范的关系、自主治理与共同治理的关系；需要建立领导主导机制、共识形成机制、共同参与机制、利益成果分享机制、行为约束机制、双向治理机制、信息公开机制等科学的多元共治运行机制。当然，在处理多元共治问题中关于多元主体的职责分工、共治事项的适用范围、社会团体与公众的参与程度、民主与集中的决策机制等还需要进一步的明晰和探讨。

作者单位：最高人民法院。《社会治理》2019年第3期