（中共广西区委党校,广西 南宁530022）

[摘要]处于权力意志与民意张力最直接连接点的基层维稳行动，被视为国家有效治理的前提和基础。当前基层维稳运行机制的缺陷主要呈现为：维稳参与主体的单一性；维稳应对手段的单一性；维稳评价方式的单一性。这种非理性的维稳机制形成的原因在于社会组织与民众参与维稳的渠道不畅通、政府维稳与民众维权的力量不均衡及权力意志与民意的整合不到位。要有效解决目前基层维稳机制存在的非理性化问题，应当在基层社会治理过程中构建多元共治的维稳新机制，即：构建多元化的基层维稳参与机制、构建多元化的基层维稳应对机制及构建多元化的基层维评价机制。

[关键词]基层维稳；多元共治；制度逻辑

近年来，随着基层利益格局的不断调整与改革的日益推进，一些关涉基层稳定的矛盾与冲突逐渐凸显，正深刻解构着基层主体之间的政治、经济与社会关系。正如亨廷顿所指出的那样：“城市的作用是一个常数，它永远是反对派的力量根源；农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。[1]P241可见，维护基层社会（特别是农村）的稳定，对于国家政权的稳固及其有序运行至关重要。当前，对中国基层维稳的现状而言，以参与主体、应对手段及评价方式单一性为表征的传统基层维稳机制，逐渐呈现出疲于应付的发展态势。由此，围绕多元共治所引发的基层维稳机制的完善问题是中国社会必须考虑、回答和应对的紧要问题。而处于权力意志与民意张力的最直接连接点的基层政府(本文主要指县、市、区和乡镇、街道两级政府),社会转型生成的一切矛盾压力，体制运行所带来的一系列冲突问题，使基层政府在维稳过程中面临着极大的挑战和考验。社会管理创新首先是机制的有效转化，对于基层维稳运行机制的完善就是要求矫正当前治理主体、应对手段及评价方式单一性的维稳机制，将维护基层稳定视为实现国家有效治理的高度，及维护基层稳定就是消解处于矛盾凸显期的基层社会中所蕴含的各种冲突和矛盾的视野，从认知到行动上使当前单一性的维稳机制能有效转化为多元共治下维稳新机制。因此，通过构建多元化的基层维稳参与机制、多元化的基层维稳应对机制及多元化的基层维稳评价入手，期望能有效实现基层维稳机制的有效运行。

一、问题呈现：当前基层维稳运行机制之特性及其缺陷

由政府主导下的基层维稳运行机制，以“一票否决”作为其维稳精神指南，以“将矛盾消灭在萌芽状态”作为其维稳行动逻辑，以“稳控”作为其维稳应对手段，强烈凸显出维稳运行中基层政府排斥公众与社会组织社会治理的参与权，对权宜性维稳应对手段的路径依赖，以及在维稳评价机制中唯上不唯下的体制化维稳导向。缺乏民众与社会组织有效参与、监督和协同的维稳机制是一种静态的并且缺乏有效的自我修复功能的治理机制。使基层政府无法与公众进行理性的对话和沟通，为政府维稳与民众维权的对抗态势的形成滋生了制度性温床。因此，当前基层维稳机制凸显了以下的特性：维稳参与主体的单一性；维稳应对手段的单一性；维稳评价方式的单一性。

（一）维稳参与主体的单一性

基于可控性的考量，以及践行将“矛盾消灭在萌芽状态”的维稳行动逻辑，基层政府已经自觉或不自觉地将民众与社会组织排除在维稳参与主体之外，使基层政府成为单一的维稳参与主体。对于民众而言，之所以被排斥在基层维稳参与的主体序列，主要原因在于民众已经在长期的社会治理进程中被政府当成了维稳对象，政府在社会治理过程中，要治理的对象就是其管辖下的民众，或者说民众已经被政府“物化”为维稳的客体，根本谈不上可以与基层政府进行平等沟通、对话的维稳参与主体。例如，发生在北京“安元鼎事件”中被“谴送”的非正常进京上访的民众，在表达诉求的过程中其最基本的人身自由与主体资格都被剥夺，被地方政府当成维稳的对象，根本无法与基层政府就其诉求进行平等的沟通与协商。特别在压力型的维稳运行过程中，随着维稳问责力度的不断强化及民众诉求表达方式的日益激烈化，基层政府对依靠其所掌握的资源优势，通过不断强化政府组织与资源优势的方式来应对民众的诉求，已经成为基层政府一种维稳路径依赖。对于社会组织而言，之所以也被排斥在基层维稳参与的主体序列，主要原因在于基层政府对社会组织缺乏最基本的信任和了解，导致在“敏感”的基层维稳这一领域，不敢贸然让社会组织参与到基层维稳过程中来，害怕社会组织的参与，反而将分散的民众组织起来并可能采取对社会秩序产生重大威胁的集体行动。此外，在基层维稳的实践中，基层政府还不真正了解社会组织参与维稳所具有的有效传递信息、整合民众诉求、进行理性沟通与协调的优势。因此，对基层政府来说，与其承当不可预测的贸然让社会组织参与基层维稳过程的风险，不如审慎地将其排除在维稳过程之外，以确保维稳过程的可控性。因此，缺乏民众与社会组织有效参与的基层维稳机制，不可能真正实现基层社会的和谐与稳定。而维稳参与主体的单一性导致基层政府为此承当高昂的维稳成本。 “而且长期忽视民众与社会组织参与的维稳机制也使社会力量参与解决基层社会矛盾的积极性被严重削弱。”[2]P26

（二）维稳应对手段的单一性

当“稳定压倒一切”成为基层维稳运行中的思维定势后，基层政府还要承受着“零指标”和“一票否决”等巨大的维稳压力，其维稳应对手段逐渐固化为单一的管治型维稳机制，即在应对民众利益诉求的过程中，不断凸显采取管治而不是采取疏导的维稳方式来应对民众各种利益诉求表达，这种维稳手段不仅难以有效纾解基层政府与民众之间的紧张关系，反而激化了双方的关系。管治型维稳手段主要呈现如下几个方面的特性：一是在维稳过程中秉持的是“管理社会”而不是“社会管理”的思维,将民众正常的利益诉求行想象成危害社会稳定的行为，试图通过压制的手段使其“消灭在萌芽状态”。殊不知，秉持单一性的管治型维稳思维，既无法有效实现提高基层政府维稳能力的目的，也无法实现基层政府与民众间的良性互动关系,而只能把关涉基层维稳的民众利益诉求问题复杂化,根本无助于问题的解决。“由于这种处理方式本身不是从问题的本质出发来寻找维稳之策,仅仅依靠权宜性的维稳手段。因此,并不能从根本上解决问题。[3]P29可见，以权宜性为表征的管治型基层维稳思维所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性，往往忽视、扭曲甚至排斥法律和政策的作用。二是在维稳过程中采取“稳控”的形式试图防止民众所表达的利益诉求行为走向非理性。基层政府采取管治与疏导并重的手段有效回应民众的利益诉求，才能防止民众的维权行为走向失控危险后果的发生，如果仅仅采取“稳控”的形式予以应对，对于诉求无法获得政府有效回应的民众，将采取非理性的利益诉求表达方式以期引起政府的“重视”，增强解决问题和满足诉求的筹码。在这样的互动情境中，无疑加剧了基层政府与民众的对立与冲突。三是在维稳过程中基层往往将发生在社会生活中的一些常规矛盾或利益诉求都视之为影响社会稳定的因素，从而为采用管治性的维稳手段提供正当性的道义支撑。在基层维稳的现实层面，单一性的管治型机制让发生在社会生活中的一些常规矛盾或利益诉求难以得到科学、客观的研评，基层政府基于有效维稳的自负与民众基于感性的维权，在单一性的政府管治下，已变得越来越无法调和。表现为由于民众利益诉求经常被当成危及社会稳定的行为被管治，民众就只能采取非制度化的方式予以表达，导致政府维稳与民众维权的对立俞加激烈，基层政府单一性的管治手段也就被不断强化。

（三）维稳评价方式的单一性

为了有效督促基层政府及其官员认真履行维稳职责，中央和上级政府采取必要的维稳评价方式是必要的，但现实中的维稳评价逐渐演变为“零指标”和“一票否决”等压力型的评价机制，这种压力型的评价机制是以单一性的上级对下级的考核评价，缺乏体制外社会力量的有效参与评价。体制内单一性的维稳定评价方式，主要体现为以下两个方面：一是对基层非正常上访的维稳评价方式，仅仅以中央或上级信访部门统计到的非正常上访数量作为考核评价依据，至于被中央或上级部门批转的信访案件，基层政府是否予以有效解决解决，民众是否满意这些要素，均未列入考核评价的序列。这种单一性的信访维稳评价机制，从实质上强化了基层政府采取“截访”和“消号”等非正当的维稳方式来应对上级的信访维稳评价。另外，这种单一性的信访维稳评价机制，也在不断激励民众采取非正常上访等超越体制容忍的策略，与基层政府进行博弈，体现为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的扭曲性诉求表达发展态势。二是对基层群体性事件的维稳评价方式，仅仅以是否发生作为评价的方式。中央和上级政府以基层群体性事件是否发生作为地方政府维稳是否尽责的唯一依据，以此来引领基层政府的维稳行为，并未考虑群体性事件发生的原因、政府是否失职等关键因素。这种单一性的维稳评价方式本身并不是从问题的本质出发来寻找维稳之策,仅仅着眼于强化基层政府对矛盾的压制。因此,并不能从根本上解决基层稳定问题。[3]P29此外，以群体性事件是否发生作为维稳考核评价依据，从另一方面激励着基层政府维稳过程中采取明显缺乏原则性和规范性的行动，往往体现为忽视、扭曲甚至排斥法律和政策的作用。形成这样的维稳行动逻辑主要原因在于基层政府为了避免因群体性事件的发生而被问责，只能采取一些简单化甚至“暴戾化”的维稳形式来应对民众的举动。在这种单一性的维稳向度中，基层政府甚至无视社会生活中的一些常规矛盾或利益诉求是一个正常社会的常态，试图将这些人民内部矛盾消灭在萌芽状态，这正是单一性维稳评价机制带来的恶果。

二、原因分析：当前基层维稳运行机制之反思

在基层维稳运行机制还没有从“管治”走向“共治”的情况下，出现维稳参与主体、维稳应对手段和维稳评价方式的单一性问题，反映出这样的维稳机制已经陷入困境。因此对当前基层维稳机制进行深入反思，有助于寻找构建理性化的基层维稳新机制的有效路径。笔者认为，社会组织与民众参与维稳渠道的不畅通，政府维稳与民众维权的力量不均衡，权力意志与民意的整合不到位是导致当前基层维稳机制问题的主要原因。具体而言,目前我国非理性的基层维稳机制形成的原因主要体现在以下几个方面:

(一)社会组织与民众参与维稳的渠道不畅通

在基层维稳运行过程中，顺畅的参与渠道是民众与社会组织成为维稳参与主体的前提条件。有了畅通的参与渠道,民众与社会组织就能以合适的身份介入到基层维稳的具体过程中来，与基层政府一道成为基层社会治理的主体。民众与社会组织有效参与到基层维稳的具体过程,这不仅可以较好地落实公众参与权，而且也是公众进行制度化政治参与的重要形式。“当前，我国虽然已开辟了诸多具有中国特色的公众参与社会治理的渠道，如:人民代表大会的渠道、人民政治协商的渠道与信访的渠道,等等。此外,近年来,各地为了畅通公众利益诉求的表达渠道，涌现出诸如广西的维稳基石工程、四川的社会稳定风险评估机制、浙江的网格化管理组团式服务等新举措与新机制。从总体来看，我国民众与社会组织参与基层维稳的通渠道似乎并不少。[4]P56但是，从具体运行来看，上述渠道并没有使民众与社会组织真正参与到基层维稳的具体过程中来，主要原因还是在于公众参与基层维稳的渠道存在人为的堵塞。例如：人大与政协制度作为公众政治参与的制度化安排，并没有成为普通公众参与社会治理的畅通渠道，因为被选举出的人大代表与政协委员与广大民众并不存在直接的代表与被代表的关系，普通公众难以通过这些人大代表与政协委员直抵社会治理中心。此外，信访制度是具有中国特色的公众制度化参与社会治理的渠道，但在现实中由于过分强调“非正常上访”对社会稳定的危害，民众的一些正当上访往往被基层政府严格控制，从而人为地堵塞民众与社会组织有效利用信访参与社会治理这一渠道。如果民众与社会组织参与社会治理的渠道被人为堵塞,或者民众与社会组织对现有的参与渠道失去信心的情况下，那么民众与社会组织在争取参与权中所实施的一些举动将更加强化基层政府对上述渠道的人为堵塞，导致的结果就是缺乏社会组织作为缓冲的基层政府直接与民众面对面，两者发生对抗甚至冲突的风险将大大增加。

(二)政府维稳与民众维权的力量不均衡

在基层维稳过程中，基层政府与民众博弈的力量是否均衡是影响基层政府采取什么类型的应对手段的关键要素。当前，基层政府应对民众利益诉求的手段往往以“暴戾化”这种单一性方式来展示，其中一个重要原因在于基层既缺乏上级的有效约束，又缺乏横向的有效制衡，更谈不上社会力量对其进行有效监督，从而导致基层政府处于一个超强势的地位。而民众在表达利益诉求过程中，既没有社会组织对分散的个体民众的力量进行有效整合，分散的个体民众难以有效抗衡基层政府的强势。由此，基层政府根本无屑与民众进行平等的对话或沟通，加之民众所反映的利益诉求往往很难得到政府的有效回应该，往往通过“跳楼”、“自焚”等非理性的举动来寻求问题的解决，但民众的这些举动又往往被基层政府视为一种“要挟”而加以打压，这充分反映出在政府维稳与民众维权力量不均衡的情况下，促使基层政府对上述单一性的应对手段产生依赖。此外，随着基层维稳压力的不断加大，以及民众利益的诉求点没能有效地被政府所把握，双方已经越来越难以通过对话与沟通的方式协调好彼此的分歧，加之各方对维稳与维权资源的占有不均衡,导致双方的博弈能力出现了严重的失衡。基层政府由于占有较多的维稳资源从而在博弈中处于绝对的优势地位，而分散且弱势的普通民众由于维权严重匮乏，在博弈中缺少最基本的话语权，导致其利益诉求表达普遍处于无力、无效的状态。对于占有维权资源严重不足的基层民众而言，由于缺乏与基层政府进行平等对话与沟通的能力，在向基层政府表达利益诉求时,往往容易会被基层政府所忽视。因此，处于弱势地位的维权民众在与基层政府进行博弈中由于力量的失衡，必然采取非理性的利益诉求表达方式，而基层政府为了应对民众非理性的利益诉求，不断强化暴戾化维稳应对手段也就成为现实压力下的必然选择。

(三)权力意志与民意的整合不到位

从基层维稳机制的运行现状来看，实现维稳机制的有序运行并非坦途。与其他国家现代化进程一样，中国基层社会在治理过程中正面临着愈来愈多“稳定的烦恼”。[5]P24对此，执政党对此也有清醒的认知。胡锦涛就曾指出，“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，由于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益结构深刻调整、思想观念深刻变化，由于发展不平衡、不协调、不可持续问题短期内难以根本解决，人民内部各种具体利益矛盾难以避免地会经常地大量地表现出来。”[6]近年来基层群体性事件层出不穷，官民关系日趋紧张，突出反映出权力意志与民意的对立，正是胡锦涛上述关于中国社会问题之判断的佐证。学界对此也有诸多深刻的反思。社会学家孙立平将中国的失序问题归结为“社会的断裂”。[7]这种“社会的断裂”状态在基层维稳运行中体现为政府的权力意志与民意的整合不到位，导致政府维稳与民众维权的高度对立，在对立过程中由于政府应对手段的单一，经常出现暴戾化的博弈态势。法学家江平先生也曾指出：“稳定需要权利意志顺应民众的合理意愿，尊重民众的正当权利，而不是堵压甚至操纵民意”。[8]可见，如果政府维稳权力在运行过程中没有把握好民众的利益诉求点，导致政府往往将那些以情绪化表达利益诉求的民众视为假想的对手，在此过程中就难以将政府的权力意志与民众的意愿进行有效的整合，如何有效应对民众的利益诉求行为，就成为摆在基层政府面前一道难以逾越的“坎”。

三、多元共治：基层维稳机制理性化构建之制度逻辑

中共中央总书记胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上强调“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，向社会传递了一种多元共治的理念，也可视为针对基层社会管理创新所作的顶层设计，对于构建理性化的基层维稳运行新机制，具有重要的纲领性指导作用。从单一参与主体、应对手段与评价方式的维稳机制转化为多元共治的维稳新机制，就是要求基层社会治理模式由政府唯一管理主体和权力中心走向以政府为主导的多元共治。[9]P26以适当让渡社会管理职能调动社会力量参与基层维稳的积极性，为多元共治提供制度保障。多元共治视阈下的基层维稳新机制是一种各方力量与利益动态均衡的机制，不管主体间的利益格局如何随着形势的改变而变动不居，这种动态的维稳机制都可以在主体间良性互动中进行自我修复并最终趋于稳定。在当前，如果不对传统的基层维稳机制进行有效改造，仅靠基层政府单纯的“权宜性维稳”，长此以往，会使基层社会矛盾和问题累积、叠加和发酵，最终将基层社会引向失序的危险边缘。因此，只有构建多元化的基层维稳参与机制、应对机制与评价机制，才能谋求建立一个理性化的“多元共治平台”，才能真正实现基层的和谐与稳定。

（一）理性化构建的逻辑之一：构建多元化的基层维稳参与机制

当前，基层政府一方面将民众视为维稳对象排除在参与维稳主体的序列之外，另一方面又将社会组织视为不安全因素，难以放手让其参与到维稳过程，仅仅依靠基层政府单打独斗，直接导致政府维稳与民众维权的严重对立，这使基层维稳的形势更加严峻。只有构建多元化的基层维稳参与机制，畅通民众与社会组织参与基层维稳的渠道，拓展民众与社会组织参与基层维稳的合法性空间，实行基层政府、民众及社会组织在维稳过程中的“深度合作”、“多元共治”，才能实现基层维稳机制的有序运行。2011年6月，广东省委副书记朱明国在省政法机关社会管理及创新工作汇报会上表示：广东将注重建立多元共治的社会组织管理体制，实现政府和各种社会力量的 “深度合作”。会上还决定，广东将推行在粤境外非政府组织年检制度。这是首次承认境外非政府组织在广东的合法存在。只有这样，才能实现胡锦涛总书记提出的 “确保社会既充满活力又和谐稳定”的目标。[8]这表明，只有转变目前基层政府体制化的维稳机制，建立民众与社会组织有效参与的的维稳机制，才能有效实现基层社会的长治久安：其一，将维权的民众视为维稳的主体，以实现基层政府与民众间的良性互动关系。如果将表达利益诉求的民众视为维稳主体，而不是作为维稳对象，有助于基层政府与民众基于对等的关系进行理性的协商与充分的沟通，以此实现双方间的良性互动关系。在此情况下民众将采取理性的诉求方式表达自己的意愿，这有助于问题的妥善解决，谈化了基层政府对民众诉求表达行为的“稳控”力度。将民众作为维稳主体,也强化了民众制度化参与社会治理的意识，使民众意识到进行制度化的利益诉求表达是公民社会每一分子的应有责任，能有效祛除民众诉求中非理性的成分，有效促进基层政府与民众进行理性的沟通和磋商。其二，加强社会组织参与基层维稳机制的建设，以实现社会组织的维稳协同功能。徐勇教授曾形象地将2011年日本大地震中没有坍塌的建筑物下面设置的那层橡胶垫圈比喻为社会组织，强调社会组织在协调社会治理中对基层政府与民众间所起的缓冲作用。我国基层社会经过多年的迅速发展在经济上取得巨大成就，并没有使基层社会获得应有的稳定。其原因除了发展不平衡以外，最关键则在于缺乏社会组织参与导致基层政府与民众“面对面”的直接权力关系。大量的社会冲突与矛盾如果缺乏社会组织作为过渡层或者中间层加以消化，将直接诉诸基层政府。因此，加强社会组织参与基层维稳机制的建设，以实现社会组织的维稳协同功能。例如，2011年7月8日，在广州市政协召开的专题政治协商会上，就有政协委员建议学习香港的“太平绅士”制度。鼓励社会人士参与基层社会治理，这一构想在贵州已成为现实，以“和谐贵阳促进会”为标志的民间组织利用其资源优势有效介入基层社会治理过程并从中化解了诸多基层社会矛盾，并受到中共中央统战部的高度肯定，有成为全国样板的发展态势。[11]P21—23因此，在基层政府维稳过程中通过社会组织与民众的有效参与，构建设起多元化的基层维稳参与机制，不仅可以有效缓解政府维稳与民众维权的对立局面，而且在社会组织的有效协同下可以大幅降低基层政府的维稳成本，制度化的基层维稳机制才能得到有效的构建。

（二）理性化构建的逻辑之二：构建多元化的基层维稳应对机制

构建多元化的维稳应对机制，目的是为了实现基层维稳与民众维权的良性互动关系，彻底消除双方采取暴戾化的手段进行非理性的博弈态势。党的十七大报告指出，“社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提”。基层稳定关乎中国改革发展的全局，如何构建一个多维度、系统化的基层矛盾调处疏导机制，妥善协调、疏导和解决转型时期基层维稳过程中面临的各种社会矛盾和社会问题，是构建和谐社会的重要内容。我国现代化社会转型的历史特点和现实、非均衡性的维稳资源以及我国基层社会纠纷固有的处置方式等，客观上要求建立一个以司法为主导、其他调处机制为补充的多元化的基层维稳应对机制。这一多元化的维稳应对机制，既要坚持法治至上、重构司法处置的权威性，又要将诉讼、和解、调解和行政处置等多种方式兼容并蓄，满足基层维稳机制有序运行的需求。第一，在基层维稳运行中重视司法处置的权威性，树立司法手段在解决中国基层社会矛盾、维护基层社会稳定中的主导地位。之前，“在司法功能不彰的情形下，我们曾经希望借助于信访制度来解决矛盾，但结果导致了司法一定程度的边缘化，党政机关不堪接访重负。”[12]P39这充分说明，试图通过单一的政府行政手段来解决基层社会冲突和矛盾的维稳定机制，不仅未能实现基层社会的有序运行，反而导致“信访不信法”等法治被弱化的严重后果。第二，在基层维稳运行中强化群众自治组织对矛盾调解的补充作用。强化群众自治组织对矛盾调解的补充作用实际上属于基层重建的范畴，其着力点在于推动基层群众自治组织在矛盾调解中的功能复位，避免在基层政府的强力主导下，导致大量基层群众自治组织成为政府附庸的尴尬局面。要在基层维稳运行中强化群众自治组织调解纠纷的公信度和主动性。事实上，对于基层维稳过程中所关涉的大量矛盾与冲突，仅仅依靠基层政府根本无法有效应对。相反，一旦基层政府成为事实上的唯一应对主体，在某一事件上与民众进行“面对面”，就很容易发生因为应对手段单一而引起的“社会失序危机”。

（三）理性化构建的逻辑之三：构建多元化的基层维稳评价机制

多元化的基层维稳评价机制，既要通过中央与上级政府的考核评价实现其对基层政府的维稳行为进行有效约束的治理目的，也要通过与基层政府有横向联系的人大、政协及司法机关对政府维稳权力进行有效的制约的目的，更要通过落实社会组织与民众的监督权实现与政府的对话沟通目的。当前，仅仅依靠中央和上级政府对基层政府的维稳行为进行纵向的考核评价，导致基层政府的维稳行为围绕中央与上级的维稳考核评价而展开，完全无视社会组织与民众的意愿，对于横向的人大、政协与司法机关的意见，更多的则是采取“弱者的武器”进行回应或者走过场，一旦来自横向部门的制约压力减弱以后又恢复到之前的原状。[13]P52因此，要构建多元化的基层维稳评价机制，应当从以下两个方面入手：一是改变单一向度的纵向维稳问责评价体制，形成有效的人大、政协及司法机关对政府维稳行为的制约机制，以及形成民众与社会组织有序参与型的维稳评价体制，使政府维稳既接受中央与上级机关的约束，也接受横向的人大、政协机关的制约，还要接受民众与社会组织的监督，构建一个全方位、立体化的基层维稳评价机制。二是对基层维稳评价的内容应当从单一话转为多元化。对于基层非正常上访的维稳问责，不能仅仅依据上级信访部门对上访人次的统计数据或排名而定，而应当对上访的民众进行回访，统计基层政府对上级信访部门批转的信访案件的解决数量与落实情况，依据基层政府是否有效解决或落实的具体情况进行考核评价。同时对于群体性事件的问责，也不能仅仅凭是否发生群体性事件作为考核评价的依据，而应当对所发生的群体性事件的原因、危害程度以及民众的诉求点来进行具体分析，从中诊断出基层政府在该事件中是否存在失职与不作为，才能决定基层政府及相关人员是否应当被问责。因此，只有采取多元化的基层维稳评价机制，才能实现对基层政府的正面激励，达到鼓励基层政府以解决民众的诉求而不是压制民众来实现维稳的目的。

四、结语

将民众与社会组织置于维稳场域边缘化的基层维稳运行机制，就其行动逻辑而言，隐含的是一种对立而不是平等的主体关系。就其运行性质而言，公众与社会组织不是维稳主体，基层政府才是唯一的维稳主体。由此，现有的维稳运行机制下面潜伏着社会失序的危险暗流，亟需整个社会高度重视。对此，徐勇教授认为:“改革以来，中国的一个重要变化就是人的利益性愈来愈强，而组织化程度愈来愈低。大量的利益诉求和表达，是以个体而不是组织的名义出现的。政府面对的是一个个分散的个体。除了“交易成本”高昂以外，还蕴含着相当大的社会风险。无组织的个体是极其软弱的，政府可以借助公共权力随意征地拆迁；无组织的个体同时又是极其危险的，他们很可能以生命为代价表达其诉求，如“自焚”、“跳楼”、暴力对抗等”。”[14]P18如果民众与社会组织成为基层维稳的运行主体，则是一种多元共治式的维稳新机制，它蕴含了基层政府本着以人为本的社会治理理念，将多元共治作为其维稳的行动指南，在此基础上与民众和社会组织进行有效沟通、平等对话、相互妥协、理性博弈。在多元共治型的基层维稳运行中，通过构建多元化的参与机制、应对机制和评价机制，有利于促进民众维权与政府维稳间的良性互动，形成基层维稳有序运行的新格局。以此为契机，基层维稳将迈入到从一个新的治理时代，这种将制度化与理性化有效融合的基层维稳机制，就是以抓住民众利益诉求点作为维稳进程的起点，以解决民众的利益诉求作为维稳的归属，以社会组织的有效协同作为维稳的抓手。因此，要有效构建多元共治型的基层维稳新机制，应当在基层政府引导下拓展社会组织和民众有序参与维稳的场所和机会，在“经由矛盾、冲突、斡旋、调和、一致、合作的心路与行动过程，促进社会组织、民众与基层政府之间的历时性彼此体验、共同学习、相互感知和彼此理解，才能真正实现多元共治的基层维稳机制。”[15]P69 可以说，只有在“多元共治”理念与行动的关照下，才可能塑造一种全新的基层政府维稳与民众维权新格局。把过去带有强烈计划经济时代烙印的基层维稳机制，转化为与自由市场经济相匹配的基层维稳新机制。而这，无疑是实现中国社会长治久安的理性选择。

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作者联系地址：广西南宁市东葛路29号区党校生活区陈发桂 530022

[作者简介] 陈发桂（1972—），男，广西灌阳人，中共广西区委党校副教授，研究方向为基层社会稳定。