党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），强调立法在全面深化改革中的重要作用，部署的重要举措和任务要求中许多涉及法律的制定、修改、废止、解释、编纂以及相关授权、批准等工作，对立法工作提出了许多新课题新要求。《决定》不仅在第九部分“完善中国特色社会主义法治体系”中提出“深化立法领域改革”的任务要求，而且在相关部分明确提出了制定民营经济促进法、金融法、民族团结进步促进法、反跨境腐败法，修改监督法、监察法，编纂生态环境法典等重要立法修法任务。我们要认真学习领悟并坚决贯彻落实党的二十届三中全会关于深化立法领域改革的任务要求，在法治轨道上进一步全面深化改革、推进中国式现代化。
一、深刻认识深化立法领域改革的重要性、必要性和紧迫性
中国式现代化需要立法提供法治保障。法治对于推进中国式现代化具有固根本、稳预期、利长远的保障作用。党的二十大报告提出，要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，对法治在中国式现代化中的基础性保障作用作了充分肯定。党的二十届三中全会提出，“法治是中国式现代化的重要保障”，进一步明确了法治和现代化之间的密切联系。有良法才可能有善治，立法是法治化的基础和前提，要充分发挥立法的作用，全面推进国家各方面工作法治化。
实现治理体系和治理能力的现代化需要立法推进。习近平总书记强调，要“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。要充分发挥立法的作用，加强制度建设，把我国制度优势更好转化为治理效能。既要改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又要善于把各领域积累的有益实践经验转化为制度成果，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，为确保中国式现代化沿着正确方向行稳致远保驾护航。
完善和发展中国特色社会主义制度需要立法进行制度建构。立法不仅是中国特色社会主义制度建构的基础，也是制度不断完善和发展的重要途径。改革开放40多年来，我们不断完善立法，为改革开放扫清障碍、奠定制度根基。可以说，中国特色社会主义法律体系的形成发展与中国改革开放的历史进程相伴而生、遥相呼应。通过立法可以明确中国特色社会主义制度的基本框架，同时保障中国特色社会主义制度有效贯彻执行。
高水平的市场经济体制需要通过立法来构建。《决定》强调要更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，激发全社会内生动力和创新活力。构建高水平的市场经济体制，需要通过立法来规范市场经济秩序。《决定》指出，要制定民营经济促进法，为非公有制经济发展营造良好环境提供法律依据。《决定》还提出，要制定金融法，以完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度。要善于以法律手段推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。
全面依法治国、建设法治中国需要建构完备的法律规范体系。形成完备的法律规范体系，是建设中国特色社会主义法治体系的重要任务，也是全面依法治国的基础环节。建构完备的法律规范体系包含两个方面：一方面，要实现有法可依。尽管我国目前已经形成中国特色社会主义法律体系，经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依，但在新模式、新业态等领域，大量问题还缺乏法律法规明确规定，应当加强对新兴领域的立法空白填补。另一方面，要提高立法的质量和水平。要加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，以及与之相配套的制度规定和社会规范体系，不断增强法律规范体系的及时性、系统性、针对性、协同性和有效性。
全面深化改革需要通过法律规范来提供支撑和保障。习近平总书记指出：“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”要以立法形式确保改革决策和立法决策相统一、相衔接，坚持“立法主动适用改革需要，积极发挥引导、推进、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力”。只有统筹协调改革与立法之间的关系，才能确保经济社会发展既生机勃勃又平稳有序。没有立法的支撑和保障，改革开放的经验成果既不能制度化、规范化，也难于贯彻实施。
二、牢牢把握深化立法领域改革的重点方向
习近平总书记指出：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国，越是强调法治，越是要提高立法质量。” 《决定》提出了以下六大立法领域改革方向，需要认真学习并严格贯彻实施。
完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保障宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是深化立法领域改革的首要任务。深化立法领域改革，必须把宪法这一国家根本大法摆在突出位置。要坚持中国共产党的领导，以习近平法治思想为引领；要坚持人民在全面依法治国中的主体地位，恪守以民为本、立法为民理念；要坚持从中国的国情和实际出发，积极适应实践发展的需要，要坚持改革决策和立法决策相衔接，确保重大改革于法有据。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。健全保障宪法全面实施制度体系，应当成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。建立宪法实施报告制度，对于贯彻落实宪法确立的制度和原则具有重要意义。通过发布宪法实施报告，使存在问题的法律规范得到及时的修正、废止，有效解决法律规范不好使、不管用的问题，有利于把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。
完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。《决定》提出，“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”，这明确了立法体制机制改革的方向、重点。一要坚持党对立法工作的全面领导。党中央领导全国立法工作，研究决定国家立法工作中的重大问题。要通过行使国家立法权，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则，从制度上法律上保证党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效实施。要围绕党和国家事业全局统筹谋划立法工作，认真编制立法规划和计划，科学合理确定立法项目。二要坚持人大在立法工作中的主导作用。要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性、针对性、有效性。立法规划是立法工作的依据和遵循，要发挥好立法规划的预测和指导作用，区分轻重缓急，坚持急用先行，有计划有步骤推进立法工作。要充分发挥专门委员会、工作委员会在加强和改进立法工作、发挥人大主导作用方面承担的作用，坚持民主集中制，做到多谋善断，形成立法工作合力。三要发挥政府在立法工作中的重要依托作用。立法实践中的大量具体工作要依托政府来完成，政府机关在日常的行政管理和执法中积累了丰富的经验，相关职能部门能够更加直接准确地掌握实践中存在的问题。要准确定位政府在立法工作中的角色，重视发挥政府在立法中的牵头协助作用。同时要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。四要确保各方参与立法工作。要坚持以人民为中心，使立法充分反映人民的意志，体现人民的利益，每一部立法都要增强人民群众的幸福感和获得感。要尽可能地拓宽人民参与立法的渠道，广纳民意，充分听取各方面的利益诉求，使立法能够符合社会发展规律，符合现代化强国建设的基本规律，同时也符合最广大人民群众的根本利益。尤其要善于听取各方面的意见，听取利益相关方的意见，对重要议题和立法要进行听证会，甚至是辩论会。
统筹立改废释纂，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量。一要坚持系统观念，在统筹立改废释纂的基础上进行法律规范的体系化建设。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟，需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。要加强法律解释工作，确保法律规范得到准确理解和正确适用。法律解释具有填补法律漏洞、确保法律规范统一适用的功能，要在总结实践经验的基础上，深入研究法律解释的特点和规律，健全方法科学、程序完备的法律解释工作机制。要解决好中国式现代化建设过程中的一些新情况、新问题，在此基础上逐步实现法律规范的体系化建设，在条件成熟的时候，适当进行法典化编纂。二要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。要加大“小快灵”、“小切口”立法力度，推动出台一批改革急需、群众急盼的、现代化建设急用立法项目，确保重大改革于法有据。要加快发展新质生产力，构建新发展格局，制定金融稳定法、增值税法、能源法、原子能法、民营经济促进法，修改矿产资源法、企业破产法、反不正当竞争法、会计法、招标投标法、统计法、民用航空法等法律。要推进科教兴国、文化强国战略实施，制定学位法、法治宣传教育法，修改文物保护法、科学技术普及法、国家通用语言文字法。加强涉外法治建设，制定关税法，修改国境卫生检疫法、反洗钱法，并注重在相关法律中完善涉外规定等制定或完善立法。同时，要进一步放开法律渊源，解决法律规范供给不足的问题。在实现中国式现代化的战略布局下，要及时修改完善法律规范，使之符合中国式现代化建设的需要。三要完善合宪性审查、备案审查、提高立法质量。2023年12月29日，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》提出，要完善合宪性审查、备案审查制度。注重审查法规、规章、规范性文件、司法解释等是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的法律规范。要完善备案审查制度，坚持有件必备、有备必审、有错必纠的基本原则，完善备案审查方式和机制，明确备案审查重点内容，推进备案审查制度化、规范化。
探索区域协同立法。区域协同立法是推进区域协调发展的重要法治保障。《决定》指出，要“完善实施区域协调发展战略机制”，“推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展机制。”为了与区域协同发展战略机制相配套，《决定》在“完善中国特色社会主义法治体系”部分专门提出要探索区域协同立法。2022 年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和 2023 年修订的《立法法》，增加了省、设区的市人大及其常委会有权进行跨区域协同立法的专门条款，为区域协同立法提供了法律依据。实践中，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、东北三省、成渝地区双城经济圈等多个区域，在协同立法方面也积累了相关经验。探索区域协同立法，要健全工作机制、建立区域立法协作机制和工作平台；要实现协调机构的规范化，加强区域间立法成果的相互借鉴和转化利用；要加强立法实施保障，解决好利益主体的冲突问题。
健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。要健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制，确保党内法规与国家法律法规相互衔接、相互协调、相互补充。健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制，不仅能够提高党的建设和党的工作的规范化、制度化水平，还能推进依法治国与依规治党有机统一，促进全面依法治国和全面从严治党向纵深发展。在具体落实上，要加强党内法规与国家法律法规的衔接配合，避免出现党内法规与国家法律法规不一致，甚至相互矛盾或者冲突的情况；要在立法过程中贯彻党的理论、路线、方针、政策；要加强党内法规的监督和执行工作，确保党内法规得到有效实施。
健全全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台是法治建设的必要手段，通过建立汇集全国范围内的法律法规和规范性文件信息资源的平台，破解法律法规和规范性文件管理“碎片化”、“条块化”等问题，提高法律法规和规范性文件的透明度和可获取性，还可以为全社会提供统一、便捷、高效的查询服务。在具体落实上要不断充实数据库数据，统筹推进规范性文件入库；要做好地方数据库和国家法律法规数据库进行联网对接，形成统一的法律、法规、规章、行政规范性文件、司法解释和党内法规信息平台；要建立数据库常态化运行工作机制，对制定修改废止情况进行实时动态管理。
（作者：第十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员、中国法学会副会长）
