内容提要：特朗普执政以来，把WTO改革作为美国最重要的多边贸易政策议程。美方认为，WTO在争端解决机制、推进贸易谈判、发展中国家定位、规则透明度以及应对中国“不公平”贸易行为等方面均存在问题，需要进行颠覆性的“破局”改革。为此，美国希望通过多种途径，以“公平”替代“自由”，不惜依据本国法律，采取极端贸易保护措施，强力推动改革，重塑美国在全球多边贸易体系的霸权地位，积极践行“美国优先”的单边主义政策。在世界处于百年未有之大变局的背景下，WTO改革面临前所未有的挑战，但也蕴含着与时俱进变革的机遇。改革已是大势所趋，但具体问题分歧大，利益碰撞加剧，各方博弈已白热化。
当前，美国贸易保护主义、经济民粹主义升温，特朗普政府认为，世界贸易组织（WTO）让美国“吃亏”的现状必须改变，欲通过威胁施压、聚焦多边谈判、引领下一代多边贸易规则设计、协调与主要盟国立场、以极端态度对华屡屡发难等手段，以“不破不立”的方式推动WTO改革，重塑保护美国霸权地位、保障“让美国再次伟大”战略实施的国际经贸规则，重新掌控全球经济治理变革趋势。美国我行我素的做法势必侵蚀多边自由贸易体系，对WTO造成前所未有的冲击，国家间经贸博弈正从“双边”向“多边”蔓延。但美国“破局”的决心也成为了WTO改革的动力。虽然各国改革分歧巨大，但挽救WTO生存危机似有主流共识：若中美化解分歧或可助力WTO改革，实现多赢结果。
一、WTO改革背景原因复杂
进入21世纪，伴随着全球化的深入发展，WTO改革之声逐渐高涨。特朗普执政以来，美国贸易政策发生根本性调整，其作为二战后国际多边经贸规则的缔造者正在破坏WTO规则，使后者陷入前所未有的生存危机。美国意在重塑“美国优先”的国际贸易体系，对WTO进行一场史无前例的颠覆性改革。
（一）世界经济面临百年未有之大变局。自2001年中国加入WTO，尤其是2008年的华尔街金融风暴以来，世界经济发展态势、经贸格局、经济关系、经济治理乃至经济秩序等，都发生着前所未有的变化。以金砖国家为代表的新兴经济体快速崛起，美国等发达国家却因金融危机实力整体性下滑，“东升西降”发展态势显现，打破了世界经济原有格局。今天的世界经济格局与20世纪80年代末苏东剧变引发的乱局、1997年亚洲金融危机导致的乱局完全不一样。在当前的世界经济中,新兴市场和发展中国家已经成为最大贡献者。据国际货币基金组织(IMF)统计，自华尔街金融风暴以来，新兴市场和发展中国家对世界经济增长的贡献率达到70%～80%。即使全球面临如此复杂的发展环境、如此强大的贸易保护主义势力，2018年世界经济依然增长3.7%，这在很大程度上得益于中国等亚洲新兴市场和发展中国家经济保持了6.3%的较高增长。
2018年中国经济一直在艰难转型中，稳中有变，变中有忧，经济面临下行压力。然而，即使经济增速放缓到6.5%，中国的经济规模仍突破90万亿元人民币，占世界经济的比重上升到16%。据IMF按美元汇率初步统计，2018年世界经济规模达到84.835万亿美元，增量是4.8万亿美元,其中中国经济的增量超过1.4万亿美元，对世界经济增长的贡献率超过30%。中国一年的经济增量就相当于澳大利亚的国内生产总值（GDP）总量，而澳大利亚在世界各国GDP排名中位居第13位。目前，经济规模在1万亿美元以上的国家只有16个，2万亿美元以上的国家只有8个，10万亿美元以上只有两个——美国和中国。中国是世界经济增长的第一大贡献者，而亚洲对世界经济增长的贡献一直占半壁江山，全球经济发展重心从大西洋正向太平洋加速转移。亚洲等新兴经济体实力增强，打破了世界经济原有格局，美国等西方经济强国传统上拥有的巨大比较优势黯然失色。国际经贸关系进入新的调整期，而作为管理国际贸易的WTO体制对此毫无反应，导致其逐渐失去权威性。鉴于此，美国认为，以中国为代表的新兴力量冲击了WTO现有体制，而WTO无法有效约束和规制，导致发达国家在WTO框架（尤其是其争端解决机制）内面临不公平的竞争环境。
（二）美国经济政治社会生态发生根本性变化。2008年金融危机后，美国经济持续复苏，若延续至2019年6月将创历史最长增长周期。但是，美国经济结构性问题仍未改变，经济陷于“平庸增长”。据美国国会预算办公室（CBO）统计，美国实际潜在GDP增长率仅为1.6%(2008—2018年)，远低于金融危机前3.2%(1991—2001年)的长期平均水平。宽松货币政策是美国经济复苏的最主要动力，虽然资本市场繁荣、财富效应显现，但普通民众对复苏“无感”，长期存在的贫富分化、社会撕裂、阶层固化等社会问题依然严峻。经济全球化不断发展、第四次产业革命已经到来，制造业大规模外迁与工业自动化发展，导致美国制造业的就业岗位萎缩、工资增长停滞，蓝领工人利益遭到冲击，社会收入分配差距加大。根据福布斯《2018全球富豪榜》数据，美国最富有的三个人——贝索斯、盖茨和巴菲特所拥有的财富总和已经超过2600亿美元，相当于美国底层一半人口的财富总和，即超过1.6亿人或6300万个家庭。当前美国财富和权力的集中程度已经接近20世纪初“镀金时代”的极端水平。加之移民潮冲击，导致美国民粹主义抬头，保护主义蔓延，经济民族主义上升。
特朗普在此背景下入主白宫，把民众的一切不满归咎于国际贸易体系的不公平以及中国等国家的“非市场经济行为”，对全球经贸体系造成严重的现实冲击。特朗普上台后，美国政治生态加速分化，府会分歧加深、两党争吵激烈、建制派与反建制派角力，让美国政治乱象频出。特朗普政府中“强硬派”扎堆，其本人又以强示人，希望在经贸问题上有所斩获，实现“美国优先”，以巩固国内支持、淡化政治乱局。因此，在多边经贸领域，美国贸易代表办公室(USTR)已经把推动WTO改革作为主要优先事项，希望通过立新规、改旧制、废冗则，牢牢掌控国际经贸话语权和下一代国际经贸规则的制定权和主导权。
（三）与时俱进改革多边贸易体制呼声强烈。21世纪伊始，改革WTO的声音就已此起彼伏。1999年WTO西雅图部长会议的失败、2003年坎昆部长会议的无果而终，都预示着WTO体制已经面临来自多方的重大挑战。WTO成员对其严重不作为、无法适应国际经济发展新态势怨声四起。而多哈发展回合谈判进行近20年之久，除2015年达成《贸易便利化协定》等少数几项新协定之外，在货物贸易、服务贸易、反倾销、反补贴以及贸易新议题等核心领域毫无建树，引发国际社会普遍不满。
在WTO西雅图部长会议、坎昆部长会议时，批评声音大多来自非政府组织，如工会、行业协会、环境保护组织以及人权组织等。20年后的今天，WTO多边贸易体制的主要反对者则是其最为重要的成员、WTO的前身关税及贸易总协定（GATT）的缔造者——美国。上台后不久，特朗普就扬言要以单边替代多边，甚至退出WTO。2018年初，特朗普政府全面抛弃多边贸易体制规则，以国内法为依据，单方发起对中国、欧盟、日本、加拿大等出口美国的产品采取贸易制裁措施，中国等WTO成员纷纷采取反制措施，贸易摩擦一时间成为国际贸易常态，国际贸易秩序陷入严重混乱。不仅如此，美国多次阻止WTO的上诉机构新任法官遴选程序，致使争端解决机制几近瘫痪。一旦没有争端解决机制的有效运作，现行WTO体制将名存实亡。
（四）美国对多边贸易体制久存不满。美国认为，WTO规则在透明度和可预测性方面存在问题，尤其是争端解决机制存在严重问题，时常损害美国经济利益。而争端解决小组和上诉机构对相关“程序问题、解释方法、实质性解释”过于激进武断，裁决结果损害成员方的权利和义务，让美国国家利益严重受损。据WTO统计，1995年至2018年11月，美国作为原告向WTO发起经贸诉讼123例，但作为被告的案例高达151例，欧盟、加拿大、中国、韩国、巴西和印度是对美国发起诉讼最多的经济体。
特朗普执政以来采取的贸易保护行动，在WTO争端解决机制下也遭到了一系列贸易诉讼。一是201保障措施。美国对韩国的晶体硅光伏产品和大型进口洗衣机采取201保障措施，遭到韩国磋商请求，WTO于2018年9月成立贸易专家组；美国对中国的大型进口洗衣机采取了201保障措施，也遭到中国的磋商请求。二是232钢铝关税。美国以“国家安全例外”为由，针对进口钢铁和铝产品征收10%和25%关税，遭到中国、印度、欧盟、加拿大、墨西哥、挪威、俄罗斯、瑞士和土耳其等经济体磋商请求，WTO于2018年11月建立专家组。三是301关税。2018年4月，中国就美国对华301关税发起磋商请求。2019年1月，WTO成立专家组调查该案。此外，2017年美欧不承认中国市场经济地位问题，也被中国诉诸WTO争端解决机制。
美国认为上述案件不仅涉及到美国国内法，也涉及到重要的国家安全例外、市场经济地位等贸易规则之争，还会对美国的国际信誉和多边主导力产生重要影响。美国不能输掉这些贸易官司，但却没有十足的胜算。特朗普政府意识到，必须及时对WTO规则和程序进行改革，减少其对美国贸易行为的约束，重塑对美国有利的游戏规则，在多边领域实现“美国优先”。因此，争端解决机构改革是美国的优先考虑事项。
中国是美国抱怨的首要对象。特朗普政府认为，中美贸易长期处于不平衡状态，美国承担着巨额贸易逆差，中国特有的经济体制“冲击”并“破坏”了公平竞争的市场环境，而WTO现有规则却不能充分约束中国的非市场经济行为，反而捆绑了美国自己的手脚，故而抛开WTO多边贸易体制及其争端解决机制，单边采取针对中国的贸易制裁措施。美方还认为，中国表面标榜自己遵守自由贸易价值观，但行动上规避或违反自贸承诺，美国应与志同道合的贸易伙伴一起，通过改革规则应对中国挑战。
二、美国对WTO改革的立场与主张
美国对WTO改革的价值取向将给多边贸易体制及其赖以建立的最惠国待遇、国民待遇等基本原则形成挑战。以这种价值取向引导WTO改革无疑将全面否定现行WTO体制。
（一）争端解决机制不公平、不合理，亟待改革。争端解决机制被誉为WTO“皇冠上的明珠”，是后者区别于IMF和世界银行的最本质特点，为化解全球贸易争端、推动世界经济增长做出了重要贡献。但美国认为争端解决机制存在诸多弊端，主要“病根”在上诉机构，必须进行改革。美国已把该问题作为推动WTO改革的最优先事项。特朗普政府认为：
1．上诉机构存在严重“越权”问题。长久以来上诉机构没有遵守WTO协定，擅自增加或减少成员的权利或义务，已经超越了它的权力范围。主要表现在：上诉机构对国有企业补贴问题的解释严重削弱了各成员采取应对措施的能力，威胁所有市场导向型国家的利益；在技术性贸易壁垒协定（TBT）中，上诉机构对“非歧视性责任”的解释给WTO成员增加了额外责任；对于GATT第19章和保障措施协定的“非基于文本的”解释，是根据上诉机构自己设计的标准，与WTO规则不符，削弱了WTO成员采取贸易保障措施的权利等。早在2002年和2005年，美国国会两次授权政府部门就“越权”问题向WTO表示关切。2015年奥巴马政府再次提出了应对上诉机构“越权”问题的指南性建议，但美国上述努力均无果而终。
2．上诉机构效率低下、任命拖延。根据《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU），上诉机构需要在90天内完成争端仲裁。在2011年以前，即使90天内无法作出裁决，上诉机构也会在征得贸易争端双方同意后，延长审查和最终裁决时限。但此后便随意延长时限，不再遵守WTO相关规则，贸易案件处理缺乏效率，几乎件件拖延。此外，在上诉机构法官任命问题上也有不足。在实践中，即将到期离任的上诉法官，如果手头仍有未受理完成的贸易案件，可以在任期满后继续留下，直至完成相关案件。美国认为，上诉机构仅依据《上诉复审工作程序》第15条规定便擅自延长法官任期，不符合DSU规定。2017年以前，法官任期满后延长时间相对有限，但2017年以后这种情况比较严重，甚至法官还没开始案件工作，便以此为由获得任期的延长。
3．上诉机构无权发布咨询意见或推翻专家小组调查结果。WTO上诉机构的主要任务应该聚焦解决贸易争端，而非制定法律。上诉机构与国际法院不同，无权发布咨询意见。USTR称，在实践中上诉机构的调查报告有三分之二的篇幅表述都是“对裁决非必要、且不涉及法律原则的”附带意见；它经常推翻贸易专家小组的初步解决贸易争端的结论，然后进行繁冗的法律解释，导致WTO案件审理程序复杂拖沓。在过去超过16年的时间里，美国屡次对该问题表达关切，但仍悬而未决。值得关注的是，2018年8月WTO的争端解决机构（DSB）会议上，美国指出上诉机构无权对专家小组的调查结果进行审查，也应避免作出不利于争端解决的裁决，并反对上诉机构发布咨询意见，希望避免给WTO成员带来额外负担。美国国会研究局报告指出，WTO上诉机构存在“司法越权”问题，与DSU相悖，WTO成员从未给予它这种权力。
4．上诉机构不应干涉WTO成员的国内法。上诉机构将贸易争端当作一个法律问题，长期以来对成员的国内法律和措施进行审查。早在2016年DSB会议上，美国就明确提出,上诉机构没有权力审查WTO成员的国内法含义。 当前，USTR再次强调一国国内法律是既定事实，上诉机构应予以尊重，而非进行审查。
5．上诉机构报告不应被当作裁决先例和依据。实践中，上诉机构在缺乏WTO法律支撑和“正当理由”的情况下，把以往裁决的报告作为先例和标准。专家小组在后续其他案例的调查和决定中，以此为依据和参照，大大影响了贸易案件的最终裁决。美国认为，上诉机构报告具有重要参考价值，但不应成为WTO规则的替代和成员必须遵守的义务。
（二）WTO贸易谈判缺乏效率。多哈回合以来，多边贸易谈判止步不前。2015年第10次部长级会议上，各国一致认为缺乏共识，无法推动多哈发展议程。特朗普政府不会在旧的多哈发展议程的文本基础上进行谈判，但个别成员仍然坚持多哈回合旧有谈判，因为相关旧文本能够使他们免于作出新的实质承诺。
此外，WTO也存在规则缺陷，影响贸易谈判推进。一是协商一致原则的弊端。协商一致是WTO的核心原则，旨在确保WTO所采取的行动符合所有成员方利益。但美国认为，协商一致经常导致谈判僵局，阻碍了多哈谈判进程。个别成员利用协商一致原则，进行“人质挟持”谈判，即在一个不相关问题上威胁阻止谈判，换取在关切问题上的利益，最终导致多边谈判难以推进。二是“单一承诺”存在问题。美国认为，在所有问题取得一致前不达成任何共识的方法，虽然有利于具有谈判意愿的成员间相互妥协让步、最终达成协议，但在多哈谈判中，单一承诺却成为了阻碍因素。在对几个国家都很重要的一个问题上，各方互不让步，就导致了整体谈判的无果而终。
（三）有关发展中国家的规则设计“不合理”。首先，对发展中国家无明确的定义标准。WTO框架下，对于最不发达国家（LDC）的认定采用的是联合国标准，但是没有对发展中国家的明确定义和标准。许多国家可以自称是发展中国家，“自我认定”即可。而WTO也明确规定，“发展中国家地位是以自我选择为基础，并不一定自动地被所有WTO成员承认”。换言之，美国没有一定要承认部分WTO成员是发展中国家的义务。其次，特殊和差别待遇原则的滥用。发展中国家可以享有特殊和差别待遇，可以在贸易谈判中享有更大的灵活性，也可以减轻其在WTO中的义务。美国认为，中国、印度、巴西和南非等成员，以人均收入较低为由，将自己定义为发展中国家，享有一系列特殊待遇，但却拥有和许多发达国家相似的经济体量，不仅没有承担充足的现有WTO义务，也对WTO达成新的贸易协议构成挑战。美国贸易代表莱特希泽称，许多国家认为利用发展中国家身份，可以得到“豁免规则”，让境况变得更好，但这加大了按规则行事国家的经济增长难度，有必要对发展中国家定义问题进行深刻反思。美国战略与国际问题研究中心的研究人员杰克·卡波尔（Jack Caporal）称，WTO的164个成员中有约三分之二的国家、二十国集团（G20）中有10个国家自称是发展中国家，导致WTO谈判陷入僵局。
因此，美国认为必须对发展中国家定义进行调整，让“更先进的”发展中国家在全球贸易中做出新承诺，承担更多责任。在新贸易规则达成前的谈判中，应该打破发展中国家例外规则，提升谈判效率。在实践中，特殊和差别待遇原则应该一事一议、视情而定，不应一概而论。
（四）缺乏透明度。WTO的另一重要功能是监测每一成员遵守不同贸易协定的情况，不断提升WTO透明度。在补贴、农业支持政策、数量限制、技术贸易壁垒、动植物检验检疫等问题上，一旦一国采取了相关措施，应该充分履行告知义务，实现政策的透明度，但许多国家出台相关措施并没有履行好告知义务。在政府补贴问题上情况最为糟糕。这也阻碍了WTO成员对相关国家的贸易政策进行审议与检查。美国如此关注、并在该问题上采取行动，其主要是针对中国的国有企业补贴不透明。2017年11月的WTO部长级会上，美国提出提高WTO透明度的建议，并主张对没有履行告知义务的成员进行点名羞辱或惩罚，但未得到足够的支持和讨论。2018年11月，美与欧、日、阿根廷、哥斯达黎加发表声明，再次主张对“不合规”、政策缺乏透明度的国家进行惩罚。
（五）中国是WTO的“震源”。美国认为，中国没有充分履行入世承诺，WTO也缺乏规制中国的办法。莱特希泽称，中国通过补贴、打造国家“冠军企业”、强迫技术转让等扭曲市场政策来发展本国经济，对全球贸易体系构成威胁，WTO却没有能力处理这个问题。美国驻WTO大使丹尼斯·谢伊认为，WTO当前危机的主要“震源”是中国，它的贸易扭曲、非市场经济制度与开放、透明、可预测的国际贸易体系不兼容。美国始终认为,中国的“不公平贸易行为”让美国等WTO成员利益长期受损。
三、美国推进WTO改革的路径设想
特朗普政府以退出WTO为威胁，以强力推动诸边和部门贸易谈判为抓手，最终用“单边”“局部”倒逼“整体”，以“诸边”带动“多边”，以“双边”高标准打造WTO新规则，重塑符合美国利益的多边贸易体制，掌控WTO新规则的制定权。
（一）直接施压威胁，要求WTO进行全面改革。一方面，以退出WTO为“砝码”，欲赢得战略主动。特朗普执政后，美国政府贸易政策发生重要调整，焦点从“多边”转向“双边”，强调美国利益优先。同时，美国并未放弃“多边”。USTR《2018年贸易政策议程》明确强调，特朗普政府致力于建设更好的多边贸易体系，并保持在WTO中的积极活力。因此，特朗普自竞选以来多次扬言退出WTO是以退为进，在多边领域运用极限施压手段，把退出作为促进WTO改革、维护美国利益、摆脱国际责任、巩固美国对WTO主导力的求变“砝码”，真实意图并非退出。美国国会研究局报告显示，特朗普退出WTO亦有难度，从程序上需要参众两院批准，而且会导致美国经济成本上升，国际领导力减弱，面临更加孤立的窘境。此外，特朗普政府扬言退出的行为意在凸显WTO规则对美国的“不公平”，以此占领WTO改革的道义制高点，打造改革路径向有利于自身的方向发展，以受害者、引领者的双重身份掀起新一轮WTO改革的浪潮。
另一方面，以拖延上诉法官任命为“砝码”，实现“让美国获益”。特朗普执政以来，屡次阻止上诉机构新法官遴选程序。2018年9月，毛里求斯籍法官斯旺森第一任期到期，美国蓄意阻止了他的第二任期，导致上诉机构仅剩3名法官。根据WTO规则，任何案件受理最少也需要三名上诉机构法官，这意味着上诉机构已经到了瘫痪的边缘。2019年12月，印度籍法官巴提亚、美国籍法官格莱姆第二任期也将期满，如果年内各方还不能就此问题达成一致，WTO争端解决这一重要功能将消失，WTO会面临最现实的生存危机。2018年12月，美国以法官任命、审查程序等不合理为由，再次拒绝中、欧、印等联合提出的上诉机构改革方案。美国似乎做好了两手准备。一种是让上诉机构彻底改变，并捆绑透明度议题。通过让争端解决机制陷入停摆为“砝码”，迫使上诉机构在审查时限、法官任职、裁决程序等方面做出根本性改变，约束上诉机构“越权”干涉美国内法，颠覆性地重塑有利于美国的争端解决机制。WTO高官透露，特朗普打算以上诉机构成员数量低于三人作为“砝码”，以最大限度地发挥其在寻求WTO改革方面的影响力。如果美国提议的提高WTO透明度和告知义务的建议没有获得所有成员方同意，美国就不会在上诉机构法官任命问题上配合。另一种是让争端解决机制名存实亡。若无法让争端解决机制做出颠覆性改革，就让其陷入僵局，阻碍其对美国做出不利裁决，摆脱有关规则对美国采取单边贸易行动的束缚。
（二）推动诸边和部门贸易谈判，应对WTO多边谈判停滞不前。当前，美国把推动诸边、部门贸易谈判作为破解多边经贸僵局、解决运行效率低下的动力。特朗普政府希望与部分WTO成员进行“自由、公平、互惠”的贸易谈判，并就具体问题先行达成诸边协议或部门协定，再让其他成员加入，进而推动WTO规则的重塑。2017年12月，USTR表示，WTO新的方向应该是通过“志同道合”的国家达成诸边贸易协定，进而提升全球贸易水平。
执政以来，特朗普政府经济外交“逢奥必反”。原本由奥巴马政府竭力推动的WTO服务贸易协定（TISA）谈判和环境产品协定（EGA）谈判，特朗普毫无兴趣，使其陷入休眠状态。但同时，他却力主推动几个诸边和部门贸易谈判，并最终以“局部”带动“整体”、以“诸边”带动“多边”，塑造并主导新的WTO规则。
1.推动渔业补贴谈判。WTO成员希望2019年初将渔业补贴谈判从建议讨论阶段推进到合并文本谈判，并于2020年达成协议。特朗普对渔业补贴问题表现出兴趣，致力于打造更强大、更透明的新规则，目标直指中国等新兴市场，意在约束“不公平”补贴行为，保护美国渔民的利益。联合国粮农组织的数据显示，当前全球渔业资源中，有31%的鱼类被过度捕捞，60%已达充分捕捞。美国认为，中国和印度等“破坏性”的补贴助长了过度捕捞等“非法”行为，导致渔业资源过度开发。USTR的报告称，美国政府将敦促各方达成一份旨在提高渔业补贴项目透明度的协议，中国和印度等全球海产品生产、出口和补贴大国将不能得到相关协议的豁免。美国已经把渔业谈判看做是WTO合法性和推动贸易谈判的“试金石”，如果中、印仍以发展中国家身份寻求特殊和差别待遇，美国对WTO框架下的部门贸易谈判动力或将减弱，将主要谈判精力转向其他方面。
2.重置农业谈判。美国欲重新激活WTO框架下的农业谈判，主张降低农业贸易壁垒、提升农业透明度。美国表示愿意与其他WTO成员合作，从四个途径推动WTO农业谈判：一是共同分析并找出当前农业贸易面临的问题；二是确定WTO应该解决的高关税、扭曲补贴、非关税壁垒等不公平农业贸易行为；三是找出近年WTO农业谈判失败的原因；四是设计新方法，在WTO框架下解决这些问题。
3.支持发起电子商务谈判。电子商务谈判涉及71个WTO成员，占全球贸易总量的77%。伴随新产业与科技革命快速推进，电子商务将释放出巨大潜能。特朗普政府对此高度关注，将电子商务作为美国参与诸边贸易谈判的最优先事项。美方欲以原跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的电子商务章节为基础，设计WTO相关规则。例如，支持数据跨境自由流动，保护源代码和加密技术；防范贸易歧视，反对强迫技术转移或本地化限制，不断降低相关贸易关税；促进网络安全与政府数据透明等。美国希望以此掌控新兴贸易领域的主导权和制高点。
（三）发力双边自由贸易谈判，打造21世纪高标准贸易规则。特朗普执政以来高度重视双边自由贸易谈判，把其作为扩大经贸利益、塑造“WTO+”贸易规则的重要渠道。2018年9月24日，美韩完成升级版自由贸易协定谈判，在汽车关税保护期、汽车非关税壁垒、医药企业非歧视性、贸易便利化等方面达成重要共识和全新标准。2018年10月，北美三国达成《美墨加贸易协定》（USMCA）；同月，USTR告知国会，将于2019年分别开启同欧盟、日本、英国（脱欧后）的双边贸易谈判。
特朗普政府比以往历届政府更加重视“双边”，意在借力“双边”发力“多边”。其中，美国高度重视USMCA的达成，号称打造了“21世纪贸易高标准”，欲把其作为未来贸易谈判的模板，并推广至WTO的多边规则设计与改革。从内容上看，USMCA是美国在区域贸易中签署的涵盖内容最全面的贸易协定。原《北美自由贸易协定》(NAFTA)仅有22章，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）有30章，而USMCA共计34章，协议文本长度是NAFTA的3倍。该协定体现了美国主要的利益诉求，单列了原产地规则、农业宏观政策与汇率等章节，增加了出版与数字贸易等内容；从贸易标准上看，在知识产权保护、金融服务业、市场准入、原产地原则等方面，USMCA体现了高于CPTPP和原NAFTA的标准；从“美国优先”角度看，原产地原则要求75%的汽车零部件由北美三国生产，劳工章节要求40%～45%的汽车零部件由时薪不低于16美元的工人生产。此外，从规则灵活性上看，争端解决机制问题设计灵活，USMCA第10章D节规定仅适用于美加，第14章中关于投资东道国争端解决机制规则仅适用于美墨，不适用于加拿大。凡此种种，USMCA凸显美国下足了制度功夫，未来必将上述规则理念、制度内容、设计方式等运用于更广泛的国际经贸规则的重塑之中。
（四）携手日欧，加强经贸利益捆绑。自2017年12月以来，在美国推动下，美日欧贸易部长举行了5次会晤，就解决第三方非市场导向政策和做法问题进行磋商，并发表了5份联合声明，加紧在具体问题上协调立场并尽快付诸行动，意在重塑WTO规则，有效应对系列风险挑战。所谓的第三方非市场导向政策和做法，实际就是不点名地批评中国。
一方面，协调关键问题立场，携手应对中国“不公平”行为。美国认为现有WTO规则无法规制中国的不公平贸易行为，希望联手日欧，先在核心关键议题达成一致，再推动诸边谈判，最终达到重塑WTO规则目的。美国先拉核心“小圈子”，再不断扩容，让其他国家被动加入，实则是迫使中国“二次入世”，达到“去中国化”、维护西方发达国家核心地位的目的。纵观5轮美日欧部长级磋商，三方共同关注的关键议题几乎都是与美对华“301调查”相关的核心问题，即知识产权、技术转移、国有企业和产业补贴等。美国已联手欧日，为中国“量体裁衣”制定多边贸易体系新的规则，以应对不利于西方世界的“新国际贸易结构、新竞争模式和新挑战”。尤其需要关注的是，美日欧在两大议题上正从协调立场转向具体行动：一是产业政策和国有企业问题。2018年5月，美日欧发布“规定范围文件”（Scoping Paper),一致同意要采取切实行动，升级现有WTO规则，推动产业政策和国有企业问题谈判，确保主要新兴经济体无法逃避规则，提升各成员产业政策透明度、有效应对公共机构和国有企业、约束补贴行为。2018年9月，三方对该问题再次协调立场，表示要在2018年底完成国内程序，并在随后发起关于“设立更有效补贴规则”的诸边谈判。虽未明确点名，但针对中国之意十分明显。美国希望通过多边施压，迫使中国调整产业和经济政策，做出实质性结构改变。二是设定符合美日欧利益的市场条件标准。中国入世15年过渡期满，本应自动获得市场经济地位。但美日欧却不予承认，继续采取第三国替代价格的做法对中国产品征收反倾销税和反补贴税，并被中国诉诸WTO争端解决机制。美日欧携手设定了关于市场条件的新7条标准：企业的价格、成本、投入、采购、销售决策是根据市场信号自由决定和作出的；企业的投资决策是根据市场信号自由决定和作出的；资本、劳动力、技术等要素价格由市场决定；影响企业的资本配置决策，是根据市场信号自由决定和作出的；企业实行国际公认的会计准则，包括独立核算；企业适用公司法、破产法和私有财产法；在上述企业业务决策中，没有明显的政府干预。这些标准意在协调立场、为违反WTO规定找借口，拒不履行对华承诺。设立更多对己有利的规则，约束打压中国经济和影响力，并摆脱应该承担的国际责任。
另一方面，针对WTO改革问题协调立场。美日欧在WTO争端解决机制改革、大法官任命等问题上存在原则性分歧，但亦有共同利益诉求。目前，三方在两大问题上具有共同立场，并欲推动WTO改革迈出实质步伐。一是推动WTO透明度改革。2018年11月，美日欧及相关国家向WTO货物贸易理事会联合提交了一份关于WTO透明度和信息告知的改革建议，希望加强WTO的监督功能，约束WTO成员方不透明的产业政策，使其切实履行告知义务。二是关于发展中国家定位问题。三方表示，WTO成员可以自我选择定义为发展中国家，阻碍WTO各方达成新协议，并影响WTO效率，需要对此进行改革。这意味着，美日欧意在携手实现“对等贸易”，其本质是发达国家要变相减少多边责任，漠视发展问题；同时要求中国等主要发展中国家承担更多的多边义务。
（五）采取单边措施应对中国。美国认为现有WTO规则无法约束中国，导致美国利益受损，必须采取单边施压措施，扭转不利局面。一是祭出贸易保护的“301调查”。2018年3月，USTR公布《根据1974年贸易法第301条款对中国技术转让、窃取知识产权的法律、政策和实践的调查结果》称，中国通过强迫在华美国企业技术转让制度、许可限制、非市场因素驱动的境外投资、未经授权入侵美国商业计算机网络、网络窃取知识产权和敏感信息等行为，获取美国高新技术。以此为依据，美国对中国采取了“301调查”行动，针对中国价值2500亿美元的商品加征高关税。二是采取其他措施。2018年3月，特朗普签署钢、铝备忘录，对包括中国在内的重要贸易伙伴的钢、铝产品加征10%和25%的进口关税；2018年8月，特朗普签署《外商投资风险审查现代化法案》，扩大对外国企业并购美国关键技术、关键基础设施的审查，目标直指中国；此外，美国也把制裁中兴、抓捕华为首席财务官（CFO）孟晚舟作为对华施压谈判的“砝码”。通过上述措施，美国希望使中国购买其更多的农产品和能源类产品，并做出经济结构改变。美国意在限制中国所谓的“不公平”贸易行为，避免中国的“溢出效应”破坏WTO多边经贸体系。而限制中国的“扭曲市场”行为，也是美国推动WTO改革的关键动力。
四、WTO改革前景
WTO改革议题设计是多边贸易体制改革的前提，也是WTO改革最终成功的必要基础，预示着多边贸易体制的未来走向。与时俱进改革是大势所趋，当务之急是改革争端解决机制，以此摆脱WTO之生存危机，同时遵循先易后难、循序渐进原则，推进WTO深层次改革，使其适应国际经贸发展趋势。
（一）WTO作用不可或缺，与时俱进改革是大势所趋。虽然WTO规则和机制设计落后于国际经贸秩序变化，存在诸多问题和缺陷，但其在促进世界经济和贸易发展方面发挥了不可替代的作用。特别是WTO奉行的贸易自由化宗旨、最惠国待遇原则、国民待遇原则、争端解决机制的基本原则和理念、兼顾广大发展中国家利益的特殊和差别待遇原则，体现了各国经贸合作的智慧和国际法治的进步。改革和完善WTO，使其继续发挥更大作用，是广大成员方的共同愿望。改革必须坚持WTO的主要宗旨和原则，而不是抛弃一切精神的“另起炉灶”。
虽然改革的议题、路径、方式未定，各主要成员对WTO改革的立场是一致和坚定的，即WTO不可能再维持现状。特别是在美国贸易保护主义显著抬头、国际贸易规则“千疮百孔”的情况下，WTO的改革已经箭在弦上。停滞不前将会导致二战后的自由贸易国际秩序全面崩溃，是全球经济难以承受之重。WTO总干事阿泽维多表示，贸易体系改革是一代人一次的机遇，WTO成员必须尽快采取实际行动改变现状，以拯救岌岌可危的多边贸易体系。
作为WTO规则缔造者的美国开始主动求变，为改革提供了千载难逢的契机。同时，其他主要成员也纷纷采取行动。2018年6月，欧盟提出了推进WTO改革的方案，9月发表关于WTO改革立场的“概念性文件”；2018年10月，以加拿大为代表的12国也提出自己的改革方案，并发表《渥太华部长会议关于WTO改革的联合公报》；美日欧举行5轮部长级会谈，就WTO改革不断协调立场，力求共同进退。
（二）各方分歧较大，改革之路注定不平坦。一是理念分歧。特朗普政府贸易政策理念发生根本性变化，强调美国优先，在WTO改革中坚持“互惠、对等”原则，同时不断弱化推动发展的义务和责任。广大发展中国家坚定维护自由的多边贸易体系，反对保护主义和单边主义的改革取向，认为改革要回应时代发展需要，不能成为某些国家为一己之利而设计的陷阱。二是责任分歧。美日欧等把发展中国家定位作为改革的重要议题大做文章。它们指责许多国家利用发展中国家地位获益，甚至设计出“毕业条款”要求定期审查享受特殊与差别待遇国家的资格。但广大发展中国家认为，发达国家未有效执行WTO现行的155项特殊及差别待遇条款，坚决反对发达国家擅自摆脱国际责任、不承担发展义务的做法。三是规则分歧。在争端解决机制问题上，美国的立场是“大破大立”，即使上诉机构停摆，也要彻底改变“不合理”的规则。欧洲与中国等发展中国家立场相近，反对美国阻挠上诉机构法官任命，但又未提出争端解决机制改革的替代方案。在透明度问题上，美国已经把提高WTO透明度、迫使成员方履行告知义务作为推动改革的主要议题，并主张加入惩罚措施、增强规则约束性，欧日与美国立场相近。但发展中国家反对强加惩罚措施。四是议题分歧。美国等发达国家认为，当前许多多哈议题过于陈旧，希望加入高标准的新议题。但发展中国家表示，只有先解决多哈议题，才会考虑新的议题。
（三）解决生存危机是优先方向，未来改革可能逐步推进、渐次展开。鉴于美国以诸多理由为借口，屡屡阻碍人事任命，2019年WTO争端解决机制面临生存危机。欧盟始终坚持维护上诉机构功能，甚至提出依据DSU第25章规定，建立没有美国的上诉机制，进而继续履行其裁决职能。加拿大等12国也力主尽快开启磋商，解决上诉机构面临瘫痪的不利局面。中国关于WTO改革的5点主张之一就是优先处理危及WTO生存的关键问题，尽快恢复完善上诉机构成员遴选程序，避免争端解决机制失效是当务之急。预计2019年各方谈判的最主要焦点就是改革包括上诉机构遴选程序、案件审理期限、专家组权限等争端解决机制问题。这一阶段各方达成共识才能确保WTO正常运转并进行后续改革。
从完善WTO谈判功能看，一是推动诸边谈判可能成为未来WTO前行的主要动力。在多边谈判陷入困境的情况下，诸边谈判可以提高WTO谈判的灵活性和效率。在2017年12月WTO第11届部长级会议上，各成员方同意在电子商务、国内服务监管、投资便利化、中小微型企业议题上发起诸边谈判。特朗普政府亦对多项诸边谈判持积极态度。预计未来诸边谈判将是WTO前行的重要推动力，开放的诸边主义是实现多边主义最现实的路径，也可能是唯一出路。二是谈判规则或将体现更大的灵活性。WTO核心原则之一就是协商一致，确保所有成员可以在谈判中平等地表明自己的立场。中国对于WTO改革的三点原则之一就是坚持协商一致。但若要提升谈判效率、打破僵局，使WTO与世界经济发展相适应，在协商一致的基础上，决策投票未尝不是一种尝试和选择。其中，投票权的规则设计将是重中之重，必是各方博弈的焦点。美日欧对此改革态度积极，且立场一致。如何在维护自身利益的前提下，回应发达国家部分关切，推动谈判更具效率，将考验发展中国家的智慧。
从完善WTO监督审查和治理功能看，在WTO成员之间，有效的贸易政策审议和良好的治理体系可以分散潜在的贸易争端风险。各成员方一致认为，WTO的“契约性”过重，缺乏与时俱进的治理机构。相比IMF和世界银行，WTO治理能力有所欠缺。应该扩大WTO对理事会、下属委员会以及秘书处的授权，使其更好地发挥治理作用。虽然各方在具体设计上存在分歧，但总体的改革方向上均持积极态度，或可推动WTO治理机构的完善，作为夯实WTO改革的实质基础。
（四）中美达成阶段性协议或对WTO改革具有积极意义。2018年12月，中美元首会晤为两国关系稳定发展再定调，欲以合作共赢、相互尊重推动缓解中美经贸纷争，并在90天内达成协议。2019年1月底，中美经贸谈判团队取得重要进展,除了中方购买更多美国农业、制造业的产品外，双方在技术转移、知识产权保护、关税和非关税壁垒、对美国商业财产的网络窃密、国有企业补贴、服务业和农业的贸易壁垒、货币在中美贸易关系中的作用等方面达成共识。
中美经贸谈判涉及的上述7个方面议题，与美日欧聚焦的所谓“市场扭曲”的具体问题几乎一致，将是其下一步推动WTO改革的主要议题。在2001年中国入世承诺中，国有企业补贴、金融市场开放、技术转移和本地化等非歧视性待遇的内容也和当前美国聚焦的主要问题类似。
作为全球最大的发展中国家和发达国家，中国代表了广大发展中国家的利益，美国与欧日等发达经济体立场相近。若中美就结构性问题取得突破，两国有可能携手促进WTO改革。尤其需要关注的是，伴随中美经贸摩擦和战略博弈加剧，特朗普政府对华立场强硬但仍有所区别。以财长姆努钦、商务部长罗斯、白宫国家经济委员会主任库德洛、美国贸易代表莱特希泽等为代表的“主谈派”主张通过经贸谈判或施压，打开中国市场，获得现实经济利益；以副总统彭斯、白宫高级顾问纳瓦罗为代表的“遏制派”主张采取政治、军事、科技等一切手段，对华强硬施压，遏制中国经济崛起；以美国联邦调查局（FBI）、中央情报局（CIA）、司法部乃至军方为代表的“深暗势力”(deep state)从幕后罕见地走向前台，希望以强硬手段把中美关系彻底打“脱钩”，具有一定的冷战思维和行事逻辑。特朗普立场在“主谈派”与“遏制派”之间摇摆，但又对“深暗势力”控制不足。未来，即使中美达成经贸协议，也难以期望中美关系能够就此风平浪静。中美之间将是一种全新的竞合关系，寻找发展双边关系新动力，拥有“共同话题”，突出合作一面、淡化处理竞争至关重要。
奥巴马政府时期，中美在气候变化问题上的合作对稳定双边关系发挥了重要作用。特朗普时期，共同推动WTO改革将成为中美合作新亮点。美国传统基金会副主席詹姆斯·卡拉夫诺认为，WTO改革事关全球经贸秩序的未来，只有中美联手合作才可能引领其前进，这也将成为两国合作的新动力，有利于稳定双边关系大局。
【作者】陈凤英，中国现代国际关系研究院研究员、博士生导师
孙立鹏，中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员
