【摘要】美国《情报人员身份保护法》于1982年出台，旨在管控美国报刊杂志与新闻媒体等大众传媒机构对国内外情报人员身份的泄密行为。一方面，《情报人员身份保护法》的出台有效地控制了喧嚣一时的泄密行为，保障了情报人员的人身安全，捍卫了美国国家利益；另一方面，该法案对未授权信息泄露的管控使得记者等“公众喉舌”无法有效行使其“第四种权力”，这在某种程度上破坏了美国《第一宪法修正案》中“言论自由”的原则。可以说，《情报人员身份保护法》是美国在安全与自由之间寻求平衡点的一次尝试。对该法律的研究有助于理解“民主、自由”与“国家安全”间的矛盾。
关键词：美国政治 情报人员身份保护法 第一宪法修正案 新闻自由 国家安全
作者简介：
杨楠，浙江大学世界史所博士研究生
刘国柱，浙江大学世界史所教授
作为美国政府中最大的情报机构，以及美国情报体系的重要组成部分，美国中央情报局（Central Intelligence Agency, CIA，以下简称中情局）自1947年成立以来便肩负着对外进行秘密行动、搜集并分析情报进而维护国家安全的重任。该机构内的情报人员[①]在履行任务时经常会面临危险与挑战，确保他们的人身安全是美国政府和国家安全战略的要务。然而在20世纪70年代中期，接连有多位从事秘密行动的美国情报人员身份信息遭到人为泄露。这些个人信息被泄漏的人不仅无法继续从事原来的工作，有的甚至面临人身安全的威胁。美国政府对这一问题予以高度重视，并尝试通过立法来约束持续不断的泄密行为。虽然在大部分美国政府人员看来，这项立法可以保障情报工作者的信息与人身安全，为他们提供相对安全和稳定的后方环境。然而在新闻界、学术界和人权组织等人士的眼中，法律的出台将会严重违背美国宪法《第一修正案》所确立的“言论自由”、“新闻自由”等原则，同时也将向人们“发出一个明确的信号，即美国情报界不再是可以任凭人们监视和攻击的对象” 。[②]
尽管伴随着诸多的反对与质疑声，美国国会最终还是于1982年出台《情报人员身份保护法（Intelligence Identities Protection Act of 1982）》[③]。法律的出台有效地控制了美国新闻媒体对从事隐蔽行动的情报人员身份进行曝光的行为，但与此同时也引发了持续至今的争议。在美国历史上，国家安全与新闻自由、言论自由之间时常发生冲突，时至今日，这种争议从未停息。可以说，《情报人员身份保护法》在出台及实践过程中所体现的争议性就是这类冲突的一个缩影。因此，研究该项法律的出台过程及效应对理解美国国家安全体制和民主制度提供一个特别是视角。对于此项法律，自其出台之日起，美国学界的研究和争论就从未间断[④]，而国内学界在这方面的研究文献尚不多见。本文拟在前人研究的基础上,梳理该法案出台的背景与历程，探究美国政治生活中的重要问题——国家安全与言论自由之间的关系。
一 《情报人员身份保护法》出台的背景
20世纪70年代对于美国来说是充满痛苦与不安的年代。在外交和军事方面，越南战争所带来的阴影给美国民众造成了巨大的心理创伤，一时间在国内掀起的反战游行此起彼伏；在内政方面，种族问题、贫困问题与大学制度问题等社会症结使得人们开始质疑其民主价值观，尤其是发生于1974年的水门事件彻底扭转了美国政府以往的形象，使公众对美国总统和国家政治出现了信任危机。整个70年代，美国公众的意识形态由单一转向多元化，曾经和谐的思潮被动摇了，“对冷战保持一致”的观念也被粉碎了。频发的社会问题削减了政府的力量，使得美国总统面临一个更加难以驾驭的政治环境。
行政部门力量的相对减弱给予美国国会更多参与和介入国家事务的机会，向“拥有‘帝王般权力’的总统”发起了“正面挑战和进攻” 。[⑤]自上世纪70年代以来，美国国会通过一系列改革延伸了原有的职权领域，不仅在内政和外交方面试图扩大自身的影响力，同时也不再默许纵容总统领导下的情报特权，将手伸向了以往彼此之间“心照不宣”的灰色地带——情报界。1974年，美国国会在短期内便通过了《休斯-赖安修正案》（Hughes–Ryan Act），将美国国会对情报行动的监管法律化。1975年上半年，参议院和众议院相继成立了“参议院负责调查政府情报行动专门委员会”（Senate Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities）[⑥]，以及“美国众议院常设情报委员会”（House Select Intelligence Committee）[⑦]。两个委员会的职责是对美国的秘密行动，以及非法情报活动进行调查，而作为美国最大情报部门的中情局自然成为了他们的靶子。
国会对情报工作的监督与调查不仅动摇了中情局以往在美国国家安全体系中的重要地位，同时也在美国政府外部引发了一系列连锁反应。自越战以来，作为“第四权力”的新闻媒体始终认为美国情报界所授权的各类隐蔽行动不仅是对美国民众知情权的严重侵蚀，也与开国者们所倡导的开放性社会理念背道而驰，因此一直尝试以披露这些行动的方式来维护民众的权益。伴随着水门事件的持续发酵及国会对国家安全领域的涉足，这种“揭秘”行为达到了高潮。1974年12月，著名记者、专栏作家西摩•赫什（Seymour M. Hersh）在《纽约时报》头条中披露了尼克松政府利用中情局进行一系列非法情报活动以打压国内持不同政见团体的行为[⑧]。文章一经发表立即引发轩然大波。一时间，中情局被舆论推上了风口浪尖，对其非法情报活动的厌恶情绪在美国媒体界和民间持续发酵，导致一系列关于该机构的负面新闻充斥在媒体的报道中。中情局逐步被媒体建构成了一只“威胁美国安全的恶魔”[⑨]，原有神秘甚至富有浪漫主义色彩的形象轰然倒塌。
政府的监督及媒体的宣传令中情局成为了邪恶和阴谋的代名词，也让这一时期美国的“国家安全至上论”在公民自由面前黯然失色。这种情况下，揭露中情局秘密行动的实质与目的就成为了一种正当的，甚至是带有“神圣”色彩的行为。在70年代末期，这种行为以一系列旨在识别和泄露情报人员身份杂志的问世达到了高潮。这些杂志包括《反间谍》（counterspy）、《急速时报》（quicksilver times）和《秘密行动公报》（Covert Information Bulletin）等。这一系列杂志幕后的领导者——编辑菲利普•艾吉（Philip Agee）与记者刘易斯•伍尔夫（Lewis Wolf）对中情局所进行的隐蔽活动感到非常不满，希望以自身努力带动社会各界人士从事一项高尚的事业，即摧毁情报人员的秘密行动，最终使中情局在其他国家的政治干涉活动失效。[⑩]作为中情局的前任雇员，艾吉的目标很简单，“一是通过揭露中情局情报人员的伪装，使其不得不离开正在执行任务的国家；二是在此基础上让中情局失去其效率，令机构本身最终走向衰落”[11]。在著名作家约翰•斯托克维尔[12]（John Stockwell），以及一些“前任中情局雇员和外交官们”[13]的帮助下，艾吉和伍尔夫在其杂志中对许多在任的情报人员进行“公开点名”（naming names），同时为公众“提供了若干情报人员的完整职业经历”。[14]这种持续不断的泄密行为导致了美国情报界多起重大事故的发生。
1975年11月17日，《反间谍》杂志披露了大约52名美国情报人员的姓名及掩护职务，中情局驻希腊站站长理查德•瓦尔希（Richard Welch）的名字赫然在列。一个月后，瓦尔希在雅典的住处前受到恐怖分子的袭击，中枪身亡。此事一出，立即引发了中情局的高度重视。虽然艾吉否认自己是造成这起谋杀案的罪魁祸首，但美国政府认为这两起事件之间“存在必然的联系”[15]。
1980年，美国驻牙买加大使在金斯敦（Kingston）的宅邸遭到不明身份人员的枪击与炸弹袭击。袭击发生的两天前，伍尔夫在《秘密行动信息报》中指出，这位大使是一名“中情局特工”。不仅该大使的姓名被公之于众，其住址、电话及证件号码等私密信息都在杂志上一览无余。这起事件被美国媒体广泛报道，在当时引发了社会热议。与艾吉不同，伍尔夫并非政府内部人员，没有得知机密信息的渠道，其杂志中“公开点名”的信息都是通过对“公共报道”（public information）的搜集与分析而得出的结论，因此现有的法律对其束手无策。[16]为此，美国国务院只得花费巨资撤出牙买加境内所有受到威胁的外事人员与他们的家人，并寻觅新的人选。
1981年3月初，莫桑比克政府将六名美国人驱逐出境，声称他们参与了“间谍工作”。据美国国务院发言人称，这起外交事件的始作俑者是古巴情报部门。该部门的人员试图通过利诱招募这几名美国人为古巴政府提供信息，在遭到拒绝后下达了“逐客令”。然而就在不久之前，由伍尔夫率领的一组美国记者团刚刚结束了对莫桑比克的访问。[17]为此，美国国务院称，这“并非是一种巧合”[18]。
同年，艾吉在尼加拉瓜进行短期逗留。此后不久，尼加拉瓜国内桑地诺的支持者们在其创办的报刊《新周刊》（Nuevo Diario）上罗列了13名美国驻尼大使馆官员的姓名，称他们受雇于美国中情局。刊物发表后，这些官员几乎都受到了死亡威胁，他们的住处也遭到了不同程度的袭击。[19]与牙买加事件相似，美国政府不得不撤离这些受到威胁的官员。
这几起事件虽然相隔时间不短，但彼此之间并非孤立。在美国行政当局和情报系统看来，这些持续不断的泄密行为不仅让其在外交方面处于被动，同时也严重影响了情报工作的效率。为此，中情局“将美国情报行动效率持续降低的原因归咎于情报人员身份的泄露” 。[20]此前，美国政府虽然曾意识到通过立法对这些人的人身安全实施保护的必要性，也有相应的法律出台，但这些法律却无法抑制“政府外部人员”蓄意泄露情报人员身份的行为。这种情况是1947年国家安全法案的起草者所始料未及的。法律的漏洞与持续不断的泄密行为加深了美国政府对情报行动效率和情报人员安全的担忧。因此，政府不得不求助于国会，考虑通过立法来解决情报界所面临的重大问题。
二 第96届国会对《情报人员身份保护法》的立法尝试
虽然艾吉和伍尔夫等人的行为给美国国会“通过立法来制裁未授权身份信息泄露”的想法提供了充分的条件与恰当的时机，但促成这项法案最终出台却是一个艰难而漫长的过程。每位参与立法的人员都十分清楚，法案面临最大的困境就是美国宪法《第一修正案》的障碍。作为美国政治的珍贵遗产，美国宪法《第一修正案》最主要的目的就是“对原有的三权分立体制进行额外的补充，创造一个独立于政府的‘第四种权力’” ，[21]禁止政府干涉作为“公众喉舌”的记者们的表达自由。一方面，纵观美国宪政历史，最高法院无时无刻不在捍卫《第一修正案》对言论自由的保障；另一方面，每当有关未授权信息泄露事件发生时，媒体就会搬出该修正案以佐证其正当性，这似乎已经成为一种惯例。在大法官弗洛依德•艾布拉姆斯（Floyd Abrams）看来，任何尝试对披露情报人员身份的行为加以限制的法律，都会“开启一条危险与新奇的路径”。如何在不违背《第一修正案》原则的基础上达到法案出台的预期，是一项十分棘手的任务，即使是对于久经沙场的法律制定者来说也绝非易事。
与此同时，艾吉和伍尔夫的行为在美国新闻界与公众中不乏市场，这种泄密行为的支持者大有人在。这种情况的出现，是由于美国政府没能建立起公共领域对中情局隐蔽工作相对完善的监管机制。长期以来，对政府各机构职能，以及工作效率予以监督是美国媒体与民众的固有权力，然而由于中情局的涉密性质，这种权力被剥夺了。“不透明”的运作机制意味着机构内滋生腐败的可能性，而“艾吉和伍尔夫的行动不亚于一家私人反间谍机构” ，[22]有助于还原美国对外秘密行动的真相。因此，这种非政府监管渠道成为了民众完善其职能的唯一方式。国会意识到，立法的举措相当于遮蔽了这“最后一丝光明”，从而使美国民众认为法律仅是掩盖其非法特工活动的“遮羞布”。因此，立法的过程必将面临诸多阻碍。
自1979年起，一系列关于保护情报人员身份的法案在参、众两院相继被提出，[23]但立法的进程缓慢。1980年发生的牙买加事件在一定程度上加速了国会的议程。5月，时任中情局局副局长卡卢奇（Frank Carlucci）接受美国广播电视台的采访，建议应当通过立法杜绝持续不断的泄密行为，同时中情局将会全力支持该法案出台。[24]这是美国官方首次就立法做出公开声明。在谈到该法案可能会破坏宪法《第一修正案》原则的时候，卡卢奇称，“允许满腹牢骚的少数公民肆意阻挠多数公民的意愿，我从未见过有比这种做法对我们的宪法制度更具有破坏性的行为” 。[25]同年6月25日，中情局正式向国会提出通过法律来解决未授权情报人员身份泄露的请求。[26]在两院提出的一系列议案中，众议院情报委员会在7月25日提出的众议院第5615号法案（HR-5615）与参议院在7月29日提出的第2216号法案（S-2216）在众多法案中脱颖而出，受到立法者们最为广泛的关注。这两个法案在内容和形式上极为相似。围绕其具体内容，两院内持不同意见的议员们展开了激烈的讨论。几乎相同的两个法案在进入议程后却遭遇完全不同的境遇：众议院对法案的商讨进展相对顺利，最终在众议院中投票得以通过；然而参议院方面却出现了障碍，多名议员对议案存在异议，围绕法律实际效用等诸多的问题所展开的辩论消耗了大量时间。伴随着1980年美国总统大选脚步的临近，法案通过的可能性变得越来越渺茫。立法进度之所以停滞不前，是因为受到了来自国会内外多方面的阻力。
首先，宪法《第一修正案》给立法带来的阻力是不言而喻的。在美国，无论国会内外，都存在着许多所谓“第一修正案的绝对主义者”（First Amendment Absolutists）。[27]在这些人看来，“无论何时何地，在何种条件之下，出于何种原因，政府也不能对即将出版的言论施加任何限制。”[28]在这种思维的影响下，众议院立法委员会下属人权与宪法权力小组委员会（Subcommittee on Civil and Constitutional Rights of the House Judiciary Committee）对众议院第5616号法案提出了弱化方案，希望令其只适用于政府雇员。这样一来，立法便失去了意义。好在这些“绝对主义者”们从未在最高法院占据支配地位，为法案的最后出台留有一定余地。
其次，来自和平队(Peace Corps)的阻力。在尼克松政府时期，和平队与美国志愿者服务队（Volunteers in Service to America, 简称VISTA）合并为一个名为“行动（ACTION）”的新组织，失去了原有的独立性，在美国政府中的地位日趋衰落。一方面，参议院担心法案的出台会使民众将和平队与情报工作联系在一起，曲解其“善意的初衷”，让本就人数锐减的组织雪上加霜；另一方面，在这段时期，中情局与和平队的高层官员在这项关系到机构利益的立法面前，彼此疏于沟通和交流，这就给了法案的反对者们提供了更多的机会。
第三，立法的行为也在华盛顿外部受到了不同程度的阻力。诸多民间团体与媒体组织在这段时间内发表文章抗议政府与国会的立法行为。民权组织“美国公民自由联盟”（American Civil Liberties Union）极力表达对法案的不满，[29]同时“美国报纸业者出版协会”（American Newspaper Publishers Association），以及“美国报纸编辑协会[30]”（American Society of Newspaper Editors）等团体也纷纷致信国会，反对法案对言论自由的侵犯。[31]外部人士对立法意图的曲解基于一种广为流传的“阴谋论”：熟悉美国在希腊情报活动的人都清楚知道，受害者在雅典的住宅与中情局总部距离仅有一墙之隔，且他也经常独自前往中情局办事处。瓦尔希为中情局工作实际上是“人尽皆知的秘密。”因此，瓦尔希的死并非是艾吉和伍尔夫等人的泄密行为造成的。他的牺牲被美国政府和国会所利用，当局以此为契机，促成有利于情报工作的法律出台。[32]
第四，法案本身的局限性成为了其出台的最大阻力。由于美国的立法机构的踌躇不前，从1979年到1980年这段时间内,几乎所有关于保护情报人员身份的法案在形式上如出一辙，都仅仅关注对“有权使用机密信息人员”泄密行为的惩罚，根本无法约束伍尔夫这种从公共资源中获取信息造成的泄密行为。在一些学者看来，这些法案即使最终得以出台，也不会解决任何实际问题，没有任何意义。惟有众议院第2216号法案中尚且存在针对限制伍尔夫行为的条款，[33]然而由于其适用范围的模糊性，也未能从根本上解决情报人员身份泄露的问题。
1980年10月2日，美国国会进入休会期，法案处于搁置状态。同年11月，伴随着大选的落幕，国会内部两党领导人及国会成员都将被更换，保护情报人员身份泄露的法案最终未能在卡特政府时期得以出台。诸多障碍以及自身的缺陷导致“1979到1980年提出的议案虽然得到了广泛支持，但最终没有一条成为法律” 。[34]尽管如此，第96届国会议员们的一系列努力仍然为1982年法案的最终出台打下了坚实的基础。
三 第97届国会与《情报人员身份保护法》的出台
在1981年罗纳德•里根当选总统的时候，美苏间所谓的“第二次缓和”已经终结。面对苏联在世界范围内的扩张，里根一改从尼克松到卡特政府时期的对苏战略，提出“以十字军的方式”对苏联这“现代世界的祸根”进行讨伐，并致力于从本质上变革苏联体制。[35]在具体实践上，除大张旗鼓地重振美国军备以外，里根也倍加重视情报机构与隐蔽行动在美国全球战略中所发挥的作用。因此，尽管在竞选期间曾宣称“新闻自由在民主权利中具有头等重要的意义”，也保证将“有意识地捍卫这种自由权利”[36]，但在执政的最初10个月中，里根政府却采取一系列政治和法律行动遏制未授权信息泄露行为，试图“封住媒体的嘴” 。[37]
里根政府这种强势的执政作风预示着“国家安全”将在与“公民自由”之间的博弈中重新占据上风。因此，法案出台的脚步并没有因政府的更迭而减缓。在对情报工作所面临的困境表示了极大关注后，里根逐步提升了中情局在美国国家安全体系中的地位，并任命曾在第二次世界大战期间担任战略服务局欧洲分部负责人的威廉•凯西（William Casey）担任中情局局长，后者对促成保护情报人员身份的立法是“坚定且毫不动摇的”[38]。在里根与凯西的斡旋，以及国会内法案支持者们的推动下，第97届国会顺利接过了接力棒，继续就情报人员身份保护进行立法尝试。
复议开始后，仍旧有一系列法案出台。[39]参议员约翰•查非（John Chafee）首次提出“情报人员身份保护法”的命名，并亲自领导拟定了参议院第391号法案（S-391）。该法案在原有基础上做了一定的修正，使得政府外人士也被囊括进法案所制裁的对象之中。当被问及美国政府是否会利用该法律对抗新闻机构与普通记者时，查非回答道：“我不清楚《纽约时报》和《华盛顿邮报》是否有权泄露情报人员身份信息，就如同我不清楚伍尔夫和艾吉是否有这种权力，但我清楚的是，他们仅仅需要注意不要泄露情报人员姓名就可以了。”[40]同时，众议院拟定的众议院第4号法案（HR-4）在内容上与参议院第391号法案几乎完全相同，在受到关注的同时也得到了该院大部分议员的认可。立法的进程在两院齐头并进。
然而，以参议员约瑟夫•拜登（Joseph Biden）与比尔•布莱德利（Bill Bradley）为首的反对派试图通过提出修正案的方式来延缓法案的出台。布莱德利认为，美国“需要通过立法来保护情报人员，让他们免遭身份信息被恶意泄露的厄运……但起草法案的时候应当更为认真，使其不致和美国的基本自由相冲突。”[41]在他看来，查非所拟定的修正案“不仅不会起到保护我国情报人员的作用，同时也会大大损害美国公民们的知情权。”[42]拜登认为，惟有保证言论自由，给予民众对政府充分的舆论监管责任，才能保证国家安全不被破坏。可法案的出台“不仅杜绝了泄密行为，同时也剥夺了记者对情报机构渎职可能性的监管”[43]。他们的话反映了美国媒体界的心声。一方面，美国政府的运作离不开媒体与记者集体的监督，这是一种极佳的预防手段，也是一种高效的管控机制；另一方面，长久以来，处于宪法《第一修正案》庇护下的记者们认为，保护新闻自由权有利于美国公众，利大于弊。这种天然的“道义优势”，让大部分记者在潜意识中认为，自己能够负责任地处理所掌握的机密信息。
尽管制定情报人员身份保护立法依然面临着一定的障碍，但形势的发展却朝着有利于立法的方向发展。
第一，法案得到了美国行政机构和立法机构大部分成员的支持。首先，在第97届国会中，法案在民主党占多数的众议院与共和党占多数的参议院中都得到大多数议员的支持。以查非为代表的立法支持者们深知情报工作与国家安全密不可分，认识到了保护情报人员身份的重要性，尽其所能进行游说活动。其次，里根总统以及中情局长凯西坚定不移地支持立法，视其为自己的头等要务，并通过各种渠道争取有关人士为法案投赞成票，积极促成立法。他们的努力成为了法案出台的催化剂。最后，最高法院在1981年6月29日吊销了艾吉的护照，确认他行为的非法性。这项举动不仅为美国政府提供了道义和舆论支持，也从侧面促进了法案的出台。
第二，法案在出台过程中受到了持续不断的外力刺激作用。希腊事件、牙买加事件、莫桑比克事件和尼加拉瓜事件分别发生于1975年，1980年和1981年，虽然彼此之间相隔了一定的时间，却贯穿立法历史的始终。这些泄密的事故从立法概念刚刚形成之日起，自始至终萦绕在国会每位议员的心中，他们感到，艾吉和伍尔夫等人的行为给情报活动以及美国国家安全带来的威胁是切实存在的，而消弭这类情报界的安全漏洞也是迫在眉睫的。这种紧迫感一直在提醒着他们制定相关立法的必要性。
第三，和平队的问题得到了较为妥善的解决。到了里根政府时期，和平队比前两届政府时期受到更多的重视。1981年6月25日，时任和平队队长米勒·鲁普(Miller Ruppe)致信凯西，希望和平队与中情局在职能上完全割裂。凯西立刻做出积极回应，称他没有任何利用和平队进行情报收集的意图。双方的信件在国会得以公开，过去由于信息不对称所造成的误会得到了消弭。1981年12月29日，和平队根据政策从“行动”组织中分离了出来。同时，该政策“严格禁止任何在10年内参与过情报工作的人成为和平队志愿者或员工” ，[44]撇清了和平队与情报界的关系，为立法消除了另一道障碍。
到了1982年中期，伴随着局势的逐步明朗，政府内部对于法案出台的意见逐渐呈现一边倒的情况，昔日强大的反对力量最终失势。众议院与参议院分别于1981年9月23日和1982年3月18日进行投票，法案均以压倒性优势获得通过。[45]1982年6月23日，经历了近四年的纷纷扰扰，里根总统在中情局周年庆典上最终签署通过《情报人员身份保护法案》（Intelligence Identities Protection Act, IIPA），正式将其作为《1947年国家安全法》的修正案写入美国联邦法律之中。作为一项从侧面推动美国情报事业发展的法律，其在内容上具备几个明显的特点。
首先，“内部人员”与“外部人员”的区别：该项法律共分三款，其中前两款是关于对“授权或曾经授权接触、识别某一秘密情报人员的人”，以及“曾授权接触机密情报，知悉某一情报人员身份的人”这两种类型的泄密者进行处罚，即用以限制政府“内部人员”的犯罪；法案的第三部分所描述的泄密者可以是记者、普通民众等任何“未经批准接触此类机密的人”，这使得违法者的覆盖面非常广，任何参与到泄露情报人员身份的人都可能会受到该法律的惩罚。
其次，对待不同身份泄密主体的处罚标准不同。政府内部的泄密者将被处以五万美元以下罚金或10年以下监禁，或者两罚并处；而政府外部的泄密者将被处以一万五千元以下罚款或三年以下监禁，或两罚并处。
最后，受到情报保护的主体并不仅限于中情局从事情报工作的雇员，所有受到美国政府掩护的情报人员均处于法律保护范围内。为此，立法者在《国家安全法》中对“受掩护的情报人员”（covert agent）做了补充定义。包括“情报机关的官员、雇员或负有情报机关指派任务的武装部队人员、与美国政府的情报关系属于保密范围的美国公民、除美国公民以外的个人，其过去或现在与美国的情报关系属于保密范围的，并且其过去或现在是情报机关的秘密情报人员、情报员或向情报机关提供行动协作的人”，均属于受法律保护者的行列。[46]
四 《情报人员身份保护法》在美国的反响及影响
《情报人员身份保护法案》的出台对美国情报界及新闻界所产生的影响是显而易见的。一方面，法律在打击未授权情报人员身份泄露的问题上卓有成效，让当时趋于泛滥的泄密行为日渐式微，在一定程度上提高了美国情报界的积极性，满足了美国国家安全战略的需要。在美国政府人士看来，即使存在监管不当以及运作失调的可能性，但却不得不承认情报工作是确保美国国家安全的重要保证。“情报工作需要保密，而保密却遭受攻击” ，[47] “最高法院保护个人表达的宣泄内容，当然不意味着个人可以不分时间、地点和场所地任意宣泄” 。[48]因此法律的出台是十分必要的。这种思维方式正是美国立法史上“国家安全至上”原则的具体体现。
另一方面，美国媒体与公众中的民事自由主义者们对该法律的质疑声却从未停止，他们认为宪法《第一修正案》受到了野蛮的侵犯。虽然美国的立法机构与行政机构否认在国家安全和言论自由之间选择了前者，并在法案出台后做出了诸多解释，称该法案不仅很好地解决了与言论自由间发生的冲突，同时也迎合了国家安全的需要，尤其强调公众与媒体对美国情报机构的监管并不会因此而受到影响，[49]然而这种观点难以成为共识。相当一部分人认为法律存在明显的缺陷，同时质疑立法的必要性。
尽管对于法律的批评声四起，然而几乎没有人将矛头指向其前两款，即对政府内部人员泄密行为进行惩罚。这是由于政府与其雇员或曾经的雇员间存在着所谓“诚信义务”（fiduciary duty）。[50]从法律的角度来讲，雇员具有为其雇主保守秘密的责任与义务，而情报人员身份保护法仅是在法律上再次强调了这种责任与义务的必要性。对法律的争议集中在该法的第三款，即421（c）。在美国政府看来，该款的描述恰到好处：
“若是政府希望通过421（c）指控泄密者，其必须证明两点。一是被告人‘在某种活动中企图识别和暴露秘密情报员’，另一是被告人‘明知泄露这类机密会导致该秘密情报员被暴露，损害或妨碍美国的国外情报活动’。国会将这两条约束视为‘安全阀’（safe valve）。这既保证了法案在宪法的规定之内，又不会导致对新闻媒体的过分约束”。[51]
然而，法律的批评者认为，421（c）限制了政府外人员对美国情报工作的知情权，是对《第一修正案》中言论自由权利的侵害。其也因此成为众矢之的。这种批评是围绕421（c）“在某种活动中企图识别和暴露秘密情报员……明知泄露这类机密会导致该秘密情报员被暴露，损害或妨碍美国的国外情报活动”这句话在表述和行文上的模糊性所展开的。这种模糊性表现在两个方面。
第一是泄密主体身份定位的模糊性。其内容中所指的“某种活动”让人费解。由于情报人员身份保护法与宪法《第一修正案》的冲突性，立法者在制定法案的时候非常谨慎，尽量避免造成对言论自由和出版自由的损害。为此，参议院立法委员会对泄密主体的目的做了特殊解释，并称“媒体的记者几乎不会参与到企图‘识别’与‘暴露’的某种活动中……只有泄密者参与有目的的泄露姓名的行为才会进入法律所监管的范围内——简而言之，他必须参与到‘公开点名’的行动中”。很明显，委员会出此言是为了将记者与泄密者进行区分。他们认为，行为正当的记者不会到参与这些旨在泄露情报人员身份的行动当中的。仅有两种人会处于法律的监管之内。其一是所谓“彻底的叛徒”，即目的是为了个人利益出卖国家利益的人。其二是“纯粹的揭发者”，即目的是以固定的模式（例如出版泄密杂志等）削弱美国情报工作效率的人。这种描述使得最高法院在辨别被告人身份时出现了困难。正当的“调查者”与的非正当的“泄密者”之间的界限被人为模糊化了。从这点看来，立法者为了保护宪法《第一修正案》而影响了法律在实践中的效用。
第二是泄密主体意图的模糊性。在批评者们看来，该条法律中的“有理由相信”（reason to believe）标准忽略被告人的意图，使得“并没有危害国家安全的泄密行为”同样违法。[52]法律的批评者指出，法院不需要证明被告人有任何预谋和动机，仅凭其泄露了情报人员身份信息这一点就可对其提出指控，将审讯变为了一场“带有主观色彩的审问” 。[53]在立法过程中，包括“美国公民组织”、“国家安全研究中心（Center for National Security Studies，CNSS）”等关注该法律的机构称，应当以具体的“特定意图”（specific intent）进行描述，代替条文中模糊的“有理由相信”原则，从而保护宪法《第一修正案》的权利，防止该法律被用来“恐吓从事调查美国情报行动历史的记者们” 。[54]这种建议最终没有被国会所采纳。即使在法案出台后，诸多美国学者与法律界人士仍对这种模糊性多有诟病。
鉴于《情报人员保护法》本身的模糊性，自法案出台后至今三十多年里，仅有两人受到该法律的指控，且这两名泄密者都曾在中情局担任职务。[55]同时，美国最高法院在处理泄密事件时，尽量避免利用该法案对被告人进行指控。[56]尽管如此，以伍尔夫为代表的泄密团体所创办的杂志最终陆续停刊，泄露情报人员身份的行为仍得到了有效控制。从这个角度看来，美国政府达到了立法的预期。而另一方面，未授权信息泄露的法律监管使得“第四种权力”在某种程度上受到了侵害。“不仅恶意公布情报人员名字的行为被禁止了，同时也让那些揭露美国情报机构中任何腐败、渎职或是不称职行为的记者们的努力付诸东流。”[57]这种矛盾使得《情报人员身份保护法》有其局限性，绝非一项成熟、完善的法律。
发生于2001年的九一一恐怖袭击事件令美国进入了旷日持久的“反恐常态化”时期。在美国决策层眼中，有效、稳定的情报是确保自身不致再次付出惨痛代价的重要保证，因而，由美国情报界发起的海外隐蔽行动都或多或少地披着“打击恐怖主义”、“捍卫国家安全”的外衣。在这种情况下，《情报人员身份保护法》也随之被赋予了新的意义，对未授权信息泄密行为起到了威慑性以及预防性作用。
另一方面，信息技术在近几年突飞猛进的发展却让美国逐渐步入一个“前所未有的泄密时代，”[58]来自政府内部的机密情报以不同以往的渠道和方式被公之于众。从2010年网络组织“维基解密”公开美国军方在伊拉克进行军事行动的机密，到2013年前中情局雇员爱德华•斯诺登（Edward Snowden）曝光美国国家安全局监控美国公民的“棱镜项目（PRISM）”，再到2017年伊始特朗普政府的首任国家安全顾问迈克尔•弗林（Michael Flynn）因与俄方通话的行为被公之于众而被迫请辞，美国政府似乎仍对充斥其内外的泄密行为采取着一种被动防御姿态。可以预见的是，美国决策层将会继续尝试构建防止未授权信息泄密的法律体系，并限制对国家安全产生威胁的公民自由权利。《情报人员身份保护法》无疑会成为这一体系中的重要组成部分。
总之，“在安全与自由之间寻找平衡点，可谓是民主制度中一个永恒的课题”。[59]《情报人员身份保护法》的出台正是美国政府对新闻媒体言论进行管控的一次“不完美”的尝试。长期以来，美国最高法院总是被束缚于衡量国家安全与言论自由孰轻孰重的桎梏之中，新闻媒体未授权信息泄露问题也始终是美国政府、学界，以及法律界研究的热点。在诸多研究中，不乏真知灼见。[60]经历了多年的冲突与弥合，历史向美国证明，其追求的“民主、自由”与“国家安全”之间确实矛盾重重，难以做到两全其美。这种“民主政治的困境”，也从另一个侧面体现了《情报人员身份保护法》在当今仍具有重要的研究价值。
注释：
[①]美国将从事秘密行动的人员统称为“covert agent”，对此，我国国内对其有多种译法，如“秘密情报官员”“隐蔽特工”“受掩护的情报官员”等。美国《1947年国家安全法》对该概念其做了明确的定义：（1）情报机关的官员、雇员或担负情报机关指派任务的武装部队人员：Ａ、具有这种身份的官员、雇员或武装部队人员，其身份也是机密情报。Ｂ、在美国境外工作的人员或在最近五年内在美国境外工作的。（2）某美国公民与美国政府的情报关系属于保密范围，并且：Ａ、作为情报机关的秘密情报官员、情报员或向情报机关提供行动协作，在美国境外居住的人。Ｂ、在其身份被泄露时，是联邦调查局从事对外反情报或对外反恐怖的组成人员。（3）除美国公民以外的个人，其过去或现在与美国的情报关系属于保密范围的，并且其过去或现在是情报机关的秘密情报人员、情报员或向情报机关提供行动协作的人。见《美国联邦法典》，第50编，第426节（50 U.S.C. § 426）。本文为避免歧义，统一以“情报人员”的称谓指代“covert agent”。
[②]“Bill to Penalize Uncovering of Agents Passed by Senate,” The New York Times, June 11, 1982, available at: http://www.nytimes.com/1982/06/11/us/bill-to-penalize-uncovering-of-agents-passed-by-senate.html.
[③]《情报人员身份法》收录于《美国联邦法典》，第50编，第421节（50 U.S.C. § 421），具体内容为：（1） 任何受权或曾经受权接触识别某一秘密情报员的秘密情报的人，故意地将这些秘密情报泄露给无权得知的任何人，明知这些秘密情报足以识别某一情报员的身份，并且美国政府正在采取积极措施隐蔽该情报员同美国的情报关系，将被处以五万元以下罚金或十年以下监禁，或者两罚并处。（2）任何曾受权接触机密情报，知悉某一情报员身份的人，故意将任何能识别该秘密情报员的情报泄露给无权得知这类秘密情报的人，明知道泄露这类情报会暴露该秘密情报员的身份，并且美国政府正在采取措施隐蔽该情报员同美国的情报关系，将被处以二万五千元以下罚金或十年以下监禁，或者两罚并处。（3）凡在某种活动中企图识别和暴露秘密情报员者，泄露会导致能辨别出某人为秘密情报员的情报给任何未经批准接触此类机密的人，有理由相信此人明知泄露这类机密会导致该秘密情报员被暴露，损害或妨碍美国的国外情报活动，并且美国政府正在采取措施隐蔽该情报员同美国政府的关系，将被处以一万五千元以下罚款或三年以下监禁，或两罚并处。
[④]美国学界关于《情报人员身份保护法》的分析与研究主要有：Jennifer K. Elsea, Intelligence Identities Protection Act, CRS Report for Congress, RS21636, April 10, 2013；Grayson McCouch,“Naming Names：Unauthorized Disclosure of Intelligence Agents ’Identities, ” Stanford Law Review, Vol. 33, No. 4（Apr., 1981）, pp. 693~713；Susan D. Charkes, “The Constitutionality of the Intelligence Identities Protection Act,” Columbia Law Review, Vol.83, No.3（Apr.,1983），pp.724~754；Louis Klarevas, “The Law: The CIA Leak Case Indicting Vice President Cheney’s Chief of Staff, ” Presidential Studies Quarterly, Vol. 36, No.2, 2004 Presidential Election（Jun., 2006）, pp.309~322；Lawrence P. Gottesman, “The Intelligence Identities Protection Act of 1982: An Assessment of the Constitutionality of Section 601（c）,” Brooklyn Law Review, 479（1982~1983）, pp.419~516；Robert W. Bivins, “Silencing the Name Droppers :Intelligence Identities Protection Act,” University of Florida Law Review, Vol.XXXVI, 1984, pp.841~870; Samuel T. Francis, The Intelligence Identities Protection Act（S.391, H.R.4）, The Heritage Foundation Issue Bulletin, October1, 1981等。
[⑤]刘磊：《试析美国国会转向积极监督秘密行动的原因》，载《历史教学》2012年第12期，第43页。
[⑥]该委员会由参议员弗兰克•丘奇（Frank Church）领导，又被称为“丘奇委员会”。具体参见美国中情局网站：
https://www.cia.gov/news-information/featured-story-archive/2008-featured-story-archive/a-look-back-the-church-committee-meets.html。需要指出的是，国内一些媒体将该委员会的名称译为“教会委员会”(Church committee,这里的Church是姓氏)，这显然是不正确的。
[⑦]该委员会在1975年2月成立后，最初由议员吕西安•尼奇（Lucien Nedzi）领导，被称为“尼奇委员会”。同年6月，尼奇辞职，议员奥蒂斯•派克（Otis Pike）接替他的位置。此后该委员会被称为“派克委员会”。具体参见美国中情局网站：https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/csi-studies/studies/winter98_99/art07.html
[⑧]Seymour M. Hersh,“Huge CIA Operation Reported in U.S. against Antiwar Forces, Other Dissidents in Nixon Years,” The New York Times, 22 December 1971.
[⑨]约翰•兰尼拉格：《中央情报局》（潘世强等译），中国社会科学出版社，1990年版，第698页。
[⑩]Philip Agee and Louis Wolf, Dirty Work: The CIA in Western Europe(New York: Dorset Press, 1987), pp.18~20.
[11]“Secrecy Is Not the Only Security,” The New York Times, July 21, 1981.
[12]约翰•斯托克维尔，早年曾在中情局担任要职。辞职后，他所著的多部关于中情局情报工作的书籍受到广泛关注，并一举成为美国情报活动的知名批评者。他称自己支持阿吉与伍尔夫的行为。见“C.I.A.Official Assert Need For Law To Protect Agents,” The New York Times, September 6, 1980.
[13]“Passing the Intelligence Identities Protection Act of 1982,” available at: http://nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB493/docs/intell_ebb_011.PDF，p.1.
[14]“Passing the intelligence identities protection act of 1982,” p.1.
[15] Frederick W. Whatley,“Reagan, National Security, and the First Amendment: Plugging Leaks by Shutting Off the Main,” The Cato Institute, May 8, 1984, available at: http://www.cato.org/pubs/pas/pa037.html.
[16]在一些法学家看来，诸多因素使得美国政府无法起诉伍尔夫。首先，虽然“当时的司法部门可以根据现有成文法起诉泄露信息的行为，但这些法律条文在规定范围上存在一些弊端，举证的困难妨碍了现有条文的有效性”；其次，伍尔夫的行为并不受1917年《间谍法》的约束，此法意在对交流过程中而非出版过程中泄露国防信息的行为进行制裁；最后，政府也同样也无法以盗窃国家财产罪起诉伍尔夫，因为其泄露的信息不属于“政府财产”。详情参见Susan D. Charkes,“The Constitutionality of the Intelligence Identities Protection Act,” p.729.
[17]Caryle Murphy,“U.S. Disputes Spy Allegation by Mozambique,” The Washington Post, 6 March 1981, p.24.
[18]“Passing the Intelligence Identities Protection Act of 1982,” p.5.
[19]Robert W. Bivins,“Silencing the Name Droppers：Intelligence Identities Protection Act,” University of Florida Law Review, Vol.XXXVI, 1984, p.844.
[20]Franck & Eisen, “Balancing National Security and Free Speech,” 29 N.Y.U.J.Int’l L.& Pol. p339, pp.353~354.
[21]James Goodale，“The First Amendment and Freedom of the Press,” U.S Department of State, Bureau of International Information Programs, available at: http://www.usinfo.state.gov/journals/itdhr/0297/ijde/goodale.htm.
[22]Robert W. Bivins,“Silencing the Name Droppers：Intelligence Identities Protection Act,” p.856.
[23]这些法案包括H.R. 5615, 96th Cong.（1979）; S. 1723, 96th Cong.（1979）; S. 1722, 96th Cong.（1979）;H.R. 3762, 96th Cong.（1979）; H.R. 3496, 96th Cong.（1980）; H.R. 3357, 96th Cong.（1979）；H.R. 6820, 96th Cong.（1980）; H.R. 6084, 96th Cong.（1980）; S. 2284, 96th Cong.（1980）; S. 2216, 96th Cong.（1980）;关于这些法案的具体内容，参见国会网站：https://www.congress.gov/search?q=%7B%22congress%22%3A%5B%22114%22%2C96%5D%2C%22source%22%3A%22legislation%22%2C%22search%22%3A%22intelligence+identities+protection+act%22%7D。（这段数字较多，请作者自己校对一下）
[24]“Passing the intelligence identities protection act of 1982,” p.2.
[25]“C.I.A.Official Assert Need For Law To Protect Agents,” The New York Times, September 6, 1980.
[26]“C.I.A. Seeks Jail Terms For Disclosure of Agents,” The New York Times, June 25, 1980.
[27]《第一修正案》的绝对主义者在美国历史上不乏其人，其中比较著名的是1937~1971年担任美国最高法院大法官的雨果•布莱克（Hugo Black）。在他看来，即使以维护美国国家安全为目的，也不应当违反宪法《第一修正案》。关于《第一修正案》绝对主义者思想的描述与概括，参见Arthur L. Berney, “Libel and the First Amendment：A New Constitutional Privilege,” Virginia Law Review, Vol. 51, No. 1 （Jan., 1965）, pp. 1~58.
[28]Robert W. Bivins, “Silencing the Name Droppers：Intelligence Identities Protection Act,” p.854.
[29]Michael Wright, William C. Rhoden and Caroline Rand Herron, “The Nation In Summary: Senate Approves Agent Protection,” The New York Times, June 13, 1982.
[30]该机构于2009年更名为“美国报业编辑协会”（American Society of News Editors）。
[31]“Protecting US Secrets -- and the First Amendment,” The New York Times, Sept. 8, 1980.
[32]Clifford P. Hackett,“Covert Agents Known by One and All,” The New York Times, April1, 1982.
[33]Summary: S.2216 — 96th Congress （1979~1980）：available at:
https://www.congress.gov/bill/96th-congress/senate-bill/2216?q=%7B%22search%22%3A%5B%22intelligence+identities+protection+act%22%5D%7D.
[34]Grayson McCouch,“Naming Names：Unauthorized Disclosure of Intelligence Agents’ Identities, ”p.694.
[35]“Address Before a Joint Session of the Congress on the State of the Union,” Jan 25, 1983, available at: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=41698&st=&st1=.
[36] 成美摘译：《里根就新闻自由问题答记者问》，载《国际新闻界》，1981年第2期，第29页。
[37] 林珊：《里根背弃了关于新闻自由的诺言》，载《国际新闻界》，1982年第1期，第31页。
[38]“Passing the intelligence identities protection act of 1982,” p.5.
[39]1981~1982年围绕立法提出的法案包括H.R. 2589, 97th Cong.（1981）; H.R.133, 97th Cong.（1981）; H.R. 4130, 97th Cong.（1981）；H.R. 133, 96th Cong.（1981）; H.R. 1218, 97th Cong.（1981）; H.R.387, 97th Cong.（1981）; H.R.1659, 97th Cong.（1981）;H.R.4, 97th Cong.（1981）; S. 391, 97th Cong.（1981）。关于这些法案的具体内容，参见国会网站：https://www.congress.gov/search?q=%7B%22congress%22%3A%5B%2297%22%5D%2C%22source%22%3A%22legislation%22%2C%22search%22%3A%22intelligence+identities+protection+act%22%7D。请作者校对一下
[40]“The Spy Bill Wrapped in the Flag,” The New York Times, March4, 1982.
[41]Bill Bradley, “To Protect our Agents,” The New York Times, December18, 1981.
[42]Bill Bradley, “To Protect our Agents.”
[43]Joseph R. Biden,“A Spy Law Harms the National Security,” The Christian Science Monitor, April, 6, 1982.
[44] Senator Alan Cranston, “Peace Corps’s Safe Distance From CIA,” Peace Corps Online, available at http://peacecorpsonline.org/messages/messages/2629/3214208.html.
[45]Robert W. Bivins,“Silencing the Name Droppers: Intelligence Identities Protection Act,”p.845.
[46]对“covert agent”的定义收录于美国《国家安全法》第5章，第606条，第4项。具体内容为：情报机关的官员、雇员或负有情报机关指派任务的武装部队人员指：Ａ、具有这种身份的官员、雇员或武装部队人员，其身份也是机密情报。Ｂ、在美国境外工作的人员或在最近五年内在美国境外工作的。（2）某美国公民与美国政府的情报关系属于保密范围，并且。Ａ、作为情报机关的秘密情报官员、情报员或向情报机关提供行动协作，在美国境外居住的人。Ｂ、在其身份被泄露时，是联邦调查局从事对外反情报或对外反恐怖的组成人员。（3）除美国公民以外的个人，其过去或现在与美国的情报关系属于保密范围的，并且其过去或现在是情报机关的秘密情报人员、情报员或向情报机关提供行动协作的人。
[47]James B. Bruce, “Laws and Leaks Of Classified Intelligence: Consequences Of Permissive Neglect,” Studies in Intelligence: Vol.47, No. 1, 2003.
[48]邱小平：《表达自由——美国宪法第一修正案研究》，北京大学出版社2005年版，第618页。
[49]Jennifer K. Elsea, “Intelligence Identities Protection Act,” Congressional Research Service, p.6.
[50]“诚信义务”（fiduciary duty）源自英国衡平法，意指处在信托法律关系（fiduciary relationship）中的受托人必须对委托人和受益人负有的诚信（faith）、忠实（loyalty）、正直（candor），并为其最佳利益工作的义务。在该理论的框架下，政府雇员身为受托人，不能以权谋私，凡事应以委托人——即美国政府的利益为前题考虑，因此，受托人不应作出任何有损国家安全和政府利益的行为。比较著名的案例有斯内普诉美国政府案（Sneep v. U.S.）。参考 Alessandro De Nicola, “National Security and the Media: the American Perspective,” Il Politico, Vol. 54, No.4（152），pp.597~634.
[51]Robert W. Bivins,“Silencing the Name Droppers :Intelligence Identities Protection Act,” p.849.
[52] David Shribman, “Senate Votes To Bar Identificationof Secret Agents,” The New York Times, March18, 1982.
[53]A Continuing Need for Protection:Legislative and Judicial Safeguard for US Intelligence Personnel（U），available at:http://nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB493/docs/intell_ebb_010.PDF.
[54]Samuel T. Francis, “The Intelligence Identities Protection Act（S.391, H.R.4）,” The Heritage Foundation Issue Bulletin, October 1, 1981, p.7.
[55]《情报人员身份保护法》自出台以来，仅有两人受到该法律的指控：1985年，前任中情局驻加纳站情报人员雪伦•斯兰盖基（Sharon Scrangage）将美国的机密信息信息泄露给她的男友，后者后被证实是一名加纳情报工作者，见Stephen Engelberg, “CIA Clerk and Ghanaian Charged in Espionage Case,” The New York Times, July 12, 1985；2012年,前任中情局雇员约翰•基里亚科（John Kiriakou）将两名情报人员的身份信息透露给记者。见Scott Shane, “Ex-Officer Is First From C.I.A. to Face Prison for a Leak,” The New York Times, January 5, 2013.
[56]在这方面，2003年受到人们广泛关注的美国“特工门”事件便是典型的案例。被告人罗伯特•诺瓦克（Robert Novak）因向两名记者指认美国前任驻尼日尔大使约瑟夫•威尔逊（Joseph Wilson）的夫人维拉利•普莱姆（Valerie Palme）是中情局特工而被送上法庭。虽然诺瓦克最终入狱，但并没有受到《情报人员身份保护法》的指控，原因是普莱姆“不符合法律中所描述的‘情报人员’的定义”。对于该案例的详细分析，见Louis Klarevas, “The Law: The CIA Leak Case Indicting Vice President Cheney’s Chief of Staff, ” Presidential Studies Quarterly, Vol. 36, No.2, pp.309~322.
[57]Joseph R. Biden, “A Spy Law Harms the National Security,”The Christian Science Monitor, April 6, 1982.
[58] “Is This An Era of Unprecedented Leaks? Experts Are Divided,” NBC News, February 25, 2017, available at: http://www.nbcnews.com/nightly-news/video/is-this-an-era-of-unprecedented-leaks-experts-are-divided-884997699809
[59]盖里•罗斯，《谁来监管泄密者？国家安全与新闻自由的冲突》，北京：金城出版社2013年版，第11页。
[60]针对美国言论自由和国家安全发生的冲突，有学者提出了利用“理性选择理论”进行处理和解决的设想。该理论认为，一个人在“采取一项行为之前，必然会衡量该行为的收益和代价。决策者会将相关的因素在心中加以衡量，最终得出结论”。“政府可以控制某些信息，使媒体无从知晓，而媒体也有强大的力量，可以把合法活动的信息全部公开”。这种理论通常认为，政府和媒体的行为都是利己的，他们相互牵制，形成一种平衡，公众坐收渔翁之利。其实质是追求一种最佳状态，即言论自由与国家安全的“动态平衡”。参见盖里•罗斯，《谁来监管泄密者？国家安全与新闻自由的冲突》，第158-169页。
原载于《美国研究》2017年第2期，人大复印资料《世界史》2017年第7期全文转载；《中国社会科学文摘》2017年第10期全文转载。
