2022年年底，中美元首于巴厘岛展开会晤，在过去几年里承受重压的中美关系迎来了一丝曙光。为贯彻落实会晤精神，中国外交部副部长谢峰与美国亚太事务助理国务卿康达（Daniel Kritenbrink）、时任美国国安会中国事务主任罗森博格（Laura Rosenberger）等一行高级别官员紧接着举行了会谈，为预定的2023年初美国国务卿布林肯访华之旅做准备。然而，随着2023年初“气球事件”突然发酵，中美高层沟通节奏旋即受到严重干扰，双边关系止跌回稳的机会窗口迅速关闭，两国再度返回“剑拔弩张”的紧张态势。“气球事件”可以被视为两国在战略博弈进程中互动模式的一个典型案例，其背后折射出的是双边关系日趋加深的敏感性及脆弱性。在重重矛盾和敌意面前，中美关系距离“融冰解冻”似乎越来越远。
一、难以转圜的对华遏压
自2018年美国发动对华“贸易战”以来，中美两国互动阻碍日趋增多，合作空间不断被淡化压缩，竞争博弈态势逐步形成。在这种“新常态”下，美国对华认知从出现变化到日趋固化。尽管经历政府更迭、人事变换与机制调整，美国对华战略竞争的意图与政策不仅没有改观，反而呈现不断强化的态势。美国对华战略的惯性已经形成。
特朗普执政时期，中美两国原有的双边关系框架宣告终结。“大国竞争”（great-power competition）代替对华接触和中美合作，成为双边互动的主要模式。拜登政府执政后，旋即将中国界定为美国“最严峻的竞争者”。〔1〕以2021年3月初发布的《过渡期国家安全战略指南》（Interim National Security Strategic Guidance）为导向，拜登政府把中国视为“唯一有能力将自身经济、外交、军事和技术力量相结合而对稳定和开放国际体系构成持续挑战的对手”，〔2〕并承诺将与中国展开“激烈竞争”。〔3〕与此同时，拜登明确否认将开展“新冷战”，承诺“不寻求改变中国的体制，不寻求通过强化同盟关系反对中国，无意同中国发生冲突”〔4〕，并尝试基于上述逻辑建立一种新的对华战略框架。经历2021年3月布林肯首次公开演讲“竞争、合作、对抗”的“三分法”〔5〕、7月美国副国务卿温迪·舍曼（Wendy Sherman）访问天津时“竞合”的论调〔6〕以及10月美国国家安全事务助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）在中美高官苏黎世会晤期间“负责任竞争”〔7〕等表态后，2022年5月26日，美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）在乔治·华盛顿大学的对华政策演讲中最终提出“投资、协同、竞争”（invest，align，compete）“三大支柱”，标志着拜登政府围绕对华战略的探索告一段落。〔8〕美国对华战略由筹谋转为落实阶段。
2022年，美国政府陆续发布多份报告，利用正式文件将既有战略框架予以夯实确立。2月11日，在白宫发布的拜登政府首份《美国印太战略》报告中，美国重新宣示所谓“印太地区”在美国外交政策中的焦点地位，并提出美国将在未来投入更多资源与精力，与该区域内外的相关国家建立密切联系，驱动该地区的繁荣，提升该地区的安全，以制衡中国这一“整合经济、外交、军事与科技力量、在印太地区谋求势力范围，并寻求成为世界上最具影响力的大国”。〔9〕10月12日，拜登政府发布其执政以来的首份《国家安全战略》报告，重申“布林肯演讲”中大部分涉华内容，全篇提及中国近60次，将中国明确界定为美国面对的“最严重地缘政治挑战”，并着重强调未来十年是美国应对所谓“中国挑战”的“决定性十年”。为达成“竞赢中国”（out-compete）总目标，报告着重强调发展产业战略、确保供应链安全、确立美国主导的新规则及强化盟伴体系的重要性。〔10〕10月27日，美国国防部紧随其后发布《2022年国防战略》《核态势评估》与《导弹防御评估》三份报告，概述美军未来军事与安全领域优先事项。报告开宗明义地将中国界定为“今后数十年最重要的战略竞争对手”以及“步步紧逼的挑战”（pacing challenge），并提出进一步深化“一体化威慑”（Integrated Deterrence）在美军中的全面实践〔11〕。
在将全面对华竞争确定为国家战略重心基础上，美国调整自身外交与国家安全机制，令其更加聚焦中国，从而服务于总体战略部署。自特朗普到拜登，美国先后在白宫国家安全委员会内部增设印太事务协调官、气候特使以及多个负责中国事务的主任岗位。国务院、国防部、情报界与执法部门也调整或增设各类涉华岗位。2022年12月16日，美国国务院成立被称为“中国屋”（China House）的中国协调办公室（Office of China Coordination, OCC），取代该部门内部原负责中国事务的东亚和太平洋事务局（Bureau of East Asian and Pacific Affairs）。该办公室由国务卿布林肯直接领导，由负责东亚事务的副助理国务卿华自强（Rick Waters）主管，业务涵盖经济、安全、科技、外交与战略沟通等中美博弈的关键领域，旨在消除长期存在于国务院中的部门壁垒，从而迅速执行及落实涉华相关事务。〔12〕与上述机制调整相对应的，是大量曾系统化受训、具有强烈竞争意识的新一代“中国通”进入美国决策圈，参与甚至主导对华外交与国家安全决策。〔13〕
从宏观战略部署，到中观文件谋筹，再到微观机制和人员调整，美国战略重心已完全从小布什政府时期的反恐导向转移至对华导向。俄乌冲突并未阻碍这一进程，反而令美国更为聚焦对所谓“印太包围圈”的构筑，从不同维度加速落实“全面对华竞争”总体战略部署。美国对华竞争遏压的轨道正在形成，政府内外、民间上下则充斥着民粹主义和夸大威胁的言辞。
二、被破坏的双边关系根基
自20世纪70年代中美关系正常化以来，两国政府长期尝试寻求双边关系的交汇之处，并在该过程中规避对抗、淡化矛盾，以求同存异的思维培育中美关系的政治基础。以台湾问题相关文件及其传递出的原则作为基础，中美在近50年的时间里主动寻找彼此利益汇合点，从而打破政治体制及意识形态的桎梏，先后在应对第三方威胁、拓展全球贸易和反恐怖主义等领域实现合作，护航两国长期的战略稳定。
随着美国对华战略竞争大幕的拉开，以及美国对华遏压倾向的固化，这些中美两国长期精心培育的政治基础迅速遭受侵蚀，将双边关系推入至螺旋下降、持续恶化的轨道之中。其中，台湾问题是“中国核心利益中的核心，是中美关系政治基础中的基础，是中美关系第一条不可逾越的红线”〔14〕。但美国反复使用所谓“台湾牌”，在台湾问题上以“切香肠”方式逐步掏空一个中国原则，力求在战争门槛以下升级、强化对台关系，朝着试探中国底线的道路继续前行，行为更具冒险性，对中美关系的侵蚀危害性也最强。
拜登政府执政后，美国就台湾问题持续向外传递出相对复杂甚至自相矛盾的信号。拜登政府总体仍维系着针对台湾问题的旧有叙事，多次在正式场合提及中美三个联合公报和《与台湾关系法》。2022年7月28日与习近平主席进行的第五次电话交流中，拜登总统强调美国的一个中国政策没有改变也不会改变，并在11月14日中美元首会晤中将此前对华的“四不一无意”承诺升级为“五不四无意”，其中包括不支持“台湾独立”和不支持“两个中国”“一中一台”的明确表态。同时，美国仍不吝提及美国对台湾的“六项保证”，并通过多种方式体现出摒弃既有“战略模糊”的倾向。例如，2021年4月9日，美国国务院公布新版与台交往“指南”，其中对双方往来予以大幅度放宽。〔15〕2022年5月5日，美国国务院网站修改了“美台关系事实清单”，删除“只有一个中国，台湾是中国的一部分”及“美国不支持台湾独立”等表述。拜登本人也先后在访问日本期间和接受美国哥伦比亚广播公司专栏采访时，表示他将在台湾遭到攻击时动用军事力量来保护台湾〔16〕。这些表态的背后，美台也逐步强化着双方在经贸和安全领域的实质性联系。
2022年8月2日至3日，时任美国众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi）不顾中国政府严正警告，率领众议员访问团公然窜访台湾，在全球范围内引发较大影响〔17〕。此后，美国参议员埃德·马基（Ed Markey）率领国会两党参众议员代表团再度窜台，与台湾地区领导人蔡英文进行会晤〔18〕。这些行动背后，反映的是美国国会在对华遏压中积极扮演先锋角色的意图。在各类行动外，美国国会与行政当局紧密配合，通过各种立法为政府赋权，试图以一部全面的、系统的法案统领对华战略竞争，使对华战略竞争各领域的政策有法可依，促进对华政策法制化、制度化。
美国国内围绕对华战略竞争的立法活动显示，白宫与国会山对以立法推动对华战略竞争持较为一致的立场，国会两党对此保持高度一致。由参议院外交委员会主席鲍勃·梅内德斯（Bob Menendez）与共和党议员吉姆·里施（Jim Risch）共同起草、参议院于2021年4月高票通过的《2021年美国竞争与创新法案》（Strategic Competition Act of 2021），是此类对华战略竞争法案的雏形。该法案强调“在每一个维度上”抗衡中国，其战略基础具有强烈的意识形态色彩。对华战略竞争法案最显着的特征是，将近年来流行于美国战略界、逐步得到两党一致认可的对华战略认知及对华战略思维，以立法的形式固定下来。2022年12月23日，拜登签署了由国会参众两院表决通过的《2023年国防授权法》。该法律纳入了《强化台湾弹性法案》（Taiwan Enhanced Resilience Act）的内容，授权美国自法律生效起5年内向台湾提供100亿美元的军事援助，授权美国国务院向台湾提供最多20亿美元的军事融资，并要求拜登政府提高行政部门对台军售和军事培训的效率及速度，赋予台湾特定主要非北约盟国的同等待遇。〔19〕而在科技领域，美国国会于2022年7月底通过，并由拜登于8月9日签署实行的《为美国生产半导体创造有益激励法》《芯片与科学法》（CHIPS and Science Act）进一步升级了美国对华“科技战”，标志着中美在半导体产业领域的博弈迈向新的阶段。法律通过一系列“护栏条款（Guardrail Provision），迫使在中美均设有半导体厂的企业“选边站队”。〔20〕
三、“博弈边界”的缺失与中美关系的未来
综合而言，拜登政府虽以“竞合”框架统领美国对华战略，但在全面对华施压思维的预设下，竞争成为主调，合作相对乏力。这也导致中美两国难以对特朗普政府时期双边关系中的分歧领域进行修复和调整。这种分歧在经贸科技领域体现得尤为明显，在双边存在争议的领域以及地区安全问题上的博弈仍在持续。与此同时，中美战略竞争中的意识形态因素进一步增加，中美关系的软环境不容乐观。
在美国政府与国会的遏压惯性下，中美关系的“缓冲区”越来越小，摩擦的烈度逐步增加，甚至出现爆发冲突乃至战争的可能性。尽管中美元首会晤为双边关系缓和奠定了重要契机，但“气球事件”后布林肯取消访华议程，中美之间的沟通渠道仅限在慕尼黑的非正式交谈，双方仅余重复强调己方立场、难以撼动对方立场。在短期内，中美关系再难以发生质的改变，双方在各个领域的斗争对峙将持续强化，并为双边关系带来难以预估的风险。
尽管拜登政府承诺不打“新冷战”，但两国政界和学界仍对于缺乏有效管控的中美关系的发展感到担忧。2021年11月11日，美国国家安全顾问沙利文在澳大利亚智库洛伊国际政策研究所（Lowy Institute）举办的线上论坛中指出，美国一直都是“印太常驻大国”，但他也再度重申了“中美共存”的观点，认为中美两国拥有合作空间，“激烈竞争并非一定会酿成冲突”。〔21〕但对于中美如何开展合作、合作的模式和限度是什么等问题，拜登政策团队至今未给出明确的答案。
正如美国战略与国际研究中心高级研究员白明（Jude Blancette）所述，“避免灾难是对棘手的中美关系真正的考验”〔22〕。中美之间的“稳定舵”和“安全阀”迟迟难以建立，“博弈边界”极度模糊，意味着双方将在未来的互动中时常面对超出预期和掌控的局势。目前看来，拜登治下的美国短期内仍难以克服陷入分裂和彼此攻讦的国内政治，而反中情绪则是两党极少数的共同点之一，这也决定了“对华强硬”的政治戏码会在华盛顿内部轮番上映。受制于共和党和右翼势力的压力，拜登政府继续顺应着既有的战略惯性。“气球事件”里美国各方力量争先对华“秀肌肉”并将拜登政府步步推向强势遏压，即是这一状态的集中写照。
两国之间的互动为双方矛盾和争端所主导，中美之间的战略竞争将朝向“常态化”发展。考虑到中美两国在双边、地区和全球层面均存在许多共同利益，这种趋势不仅不符合两国利益，而且也将会为国际社会带来风险及不确定性。在用以支撑双边关系发展以及分歧管控的政策框架难以重新建立的背景下，中美关系的重构与发展将面临更大的挑战。
注释：
〔1〕The White House, “Remarks by President Biden on America’s Place in the World,” February 4, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.
〔2〕The White House, “Interim National Security Strategy Guidance,” March 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.
〔3〕Vivian Salama and Gordon Lubold, “Biden Says He Sees China as ‘Stiff Competition’,” The Wall Street Journal, March 25, 2021, https://www.wsj.com/livecoverage/biden-press-conference-live-updates-analysis/card/ifirn5yjOObkp0pm2Lzv.
〔4〕The White House, “Remarks by President Biden Before the 76th Session of the United Nations General Assembly,” September 21, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/09/21/remarks-by-president-biden-before-the-76th-session-of-the-united-nations-general-assembly/.
〔5〕U.S. Department of State, “A Foreign Policy for the American People,” March 3, 2021, https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/.
〔6〕U.S. Department of State, “Deputy Secretary Sherman’s Visit to the People’s Republic of China,” July 26, 2021, https://www.state.gov/deputy-secretary-shermans-visit-to-the-peoples-republic-of-china/.
〔7〕The White House, “Readout of National Security Advisor Jake Sullivan’s Meeting with Politburo Member Yang Jiechi,” October 6, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/06/readout-of-national-security-advisor-jake-sullivans-meeting-with-politburo-member-yang-jiechi/.
〔8〕U.S. Department of State, “The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,” May 26, 2022, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.
〔9〕The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” February 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.
〔10〕The White House, “National Security Strategy of the United States,” October 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.
〔11〕U.S. Department of Defense, “2022 National Defense Strategy of the United States of America,” October 2022, https://media.defense.gov/2022/Oct/27/2003103845/-1/-1/1/2022-NATIONAL-DEFENSE-STRATEGY-NPR-MDR.PDF.
〔12〕U.S. Department of State, “Secretary Blinken Launches the Office of China Coordination,” December 16, 2022, https://www.state.gov/secretary-blinken-launches-the-office-of-china-coordination/.
〔13〕樊吉社：《美国对华决策:机制调整与团队转换》，载《当代美国评论》2021年第4期，第14-18页。
〔14〕中华人民共和国外交部，“习近平同美国总统拜登在巴厘岛举行会晤”，2022年11月14日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202211/t20221114_10974651.shtml.
〔15〕U.S. Department of State, “New Guidelines for U.S. Government Interactions with Taiwan Counterparts,” April 9, 2021, https://www.state.gov/new-guidelines-for-u-s-government-interactions-with-taiwan-counterparts/.
〔16〕“President Biden on Taiwan,” CBS, September 18, 2022, https://www.cbsnews.com/video/president-biden-on-taiwan-60-minutes/#x.
〔17〕Craig Singleton, “How Nancy Pelosi’s Taiwan Gambit Backfired,” Foreign Policy, August 16, 2022, https://foreignpolicy.com/2022/08/16/taiwan-pelosi-china-military-conflict-east-asia-missiles/.
〔18〕“Senator Markey Leads Bipartisan Delegation to Taiwan, Reaffirms Importance of Peace and Partnership,” August 15, 2022, https://www.markey.senate.gov/news/press-releases/senator-markey-leads-bipartisan-delegation-to-taiwan-reaffirmsimportance-of-peace-and-partnership.
〔19〕U.S.-Taiwan Business Council, “Taiwan in the National Defense Authorization Act (NDAA), 2023,” https://www.ustaiwandefense.com/taiwan-in-the-national-defense-authorization-act-ndaa-2023/.
〔20〕The White House, “FACT SHEET: CHIPS and Science Act Will Lower Costs, Create Jobs, Strengthen Supply Chains, and Counter China,” August 9, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/09/fact-sheet-chips-and-science-act-will-lower-costs-create-jobs-strengthen-supply-chains-and-counter-china/.
〔21〕Jake Sullivan, “2021 Lowy Lecture,” Lowy Institute, November 11, 2021, https://www.lowyinstitute.org/publications/2021-lowy-lecture-jake-sullivan.
〔22〕Jude Blanchette, “Avoiding catastrophe will be the true test of fractious US-China relations,” Financial Times, February 11, 2023, https://www.ft.com/content/f794b181-b774-40d4-a763-5f41024d9afe.
杨楠 ，中国社会科学院美国研究所副研究员，博士
