自秦始皇确立“天下事无大小皆决于上”的统治原则以后，皇权专制始终是中国传统政治制度的核心，以后至宋、明、清前期，皇权专制制度逐渐成熟和自我完善，并形成一种具有强烈中国特质的制度文化。它具备一切专制制度的基本特征，只是把它们更加推向极端：完全集中的权力的运作，权威性不是来自被统治者的认可，而是来自被认为来自权威者本身天赋的某种特性，如神的意志、专制君权的嫡传、统治者所具有的超凡品格、国家的神圣使命等。反对以法治国，反对权力分散，不接受用法律限定的权力，主张建立一个高度集权的、强有力的、压倒一切的政治权力。其一切政治主张几乎都是从皇帝自身及其所领导的最高统治集团的需要出发，代表的是和政治力量，维护的是皇帝的的私利和官僚系统的既得利益。

皇权专制政治制度的建立与巩固，与皇权专制国家的赋税征收有着内在的、必然的联系，或者说，皇权专制国家的赋税征收从一个重要的侧面折射出皇权专制制度的本质与内涵，而这正是本文研究的目的之所在。

一、皇权专制与“扁平化”的赋税征收体制

中国社会在秦以前和秦以后，完全属于两种不同的类型。秦以前的中国社会乃是社会主导型，其时由天子及其任命的官僚所组成的国家机构简单虚弱，其治权仅限于王畿之内；而处于国家机构之外的贵族社会，却因分封制和井田制的实行，在政治上和经济上处于非常有实力和有组织的状态。整个国家（country）的重心，在下而不在上，在社会而不在国家（state）[①]。经过春秋战国时代的演变，分封制和井田制逐步被废除，贵族社会在政治和经济方面被打散；而至秦统一后，这种秩序就被彻底颠倒过来了。随着皇权专制制度的确立，建立起了以君主为首、以官僚为体的强大的国家机器的形成，中国社会由此转变成为一种头重脚轻的皇帝（国家）主导型社会。“故君也者，为天下人办事者，非竭天下之身命膏血，供其骄奢淫纵者也。供一身之不足，又欲为子孙万世之计，而一切酷烈钳制之法乃繁然兴矣。”[②]一方面是皇权愈趋强大，压倒一切，另一方面则是社会愈趋孱弱，沦为依附地位。

这种始建于秦的国家政治社会体制，此后两千年间虽有所损益，却始终无根本性的变化。这个种大变化的转折点在秦朝，始作俑者就是秦始皇。秦朝虽短命而亡，但其制度构架和文化遗传对后世具有决定性影响，如谭嗣同所论：“今日君臣一伦，实黑暗否塞，无复人理。要皆秦始皇尊君卑臣，愚黔首之故智，后世帝王喜其利己，遂因循而加厉，行之千余年。”秦虽然二世即亡，但秦始皇得以在另一个层面上实现了他的帝制传之万世的理想——此后的历代君主，虽然并不一定欣赏嬴政之为人，却纷纷效法秦始皇的统治方式，[③]因为只有像秦一样方能实现君权统治的绝对化，方能实现皇权社会的“长治久安”。于是，皇权专制便被奉为中国此后两千年不变的统治模式。

皇权神授，皇权无限，皇权完美无缺，皇权“神圣不可侵犯”，是中国皇权专制文化规定的不可质疑的价值观。在中国，一直没有出现一个类似于基督教教会的精神与权力体系，以对君权进行任何有效的制约与均衡。在皇权专制制度下，皇帝本人就是权力的源泉，政权运用的最后的决定权操在皇帝一人手上，而且这种权力不允许任何法律及制度可以对其加以束缚和制约。在皇权专制制度下，民众以至士大夫阶层都失去了人身自由，也不再拥有任何政治、经济权利，人们统统成为皇帝的彻头彻尾的奴隶。整个国家，除了皇帝自己，没有一个人具有独立人格。在皇权专制制度下，思想文化处于被禁锢的状态，人们的精神活动被扼杀、被愚弄，民众长期被置于贫困和愚昧的境地。一旦有人敢于对帝王权力提出质疑，便会立即遭致杀戮，这就从根本上断绝了这个民族一切文化、制度创新的可能性。或者说，皇权专制制度使得中国古代社会走上了一条毫无生机的绝路。

在人类历史上，包括皇权专制在内的一切专制制度，往往确实能够暂时地制造一个和平的社会环境，能够充分利用国家政权的力量，“集中力量办大事”，使社会资源能够迅速、及时、有效地集中于政府手中，由政府集中配置以实现经济增长。但专制政体也有明显的弊病，其权力不受约束的弱点会给经济发展带来强大的副作用，如经济结构失调、政治腐败丛生、社会资源利用的低效和大量浪费、市场缺乏公正性、社会成员贫富两极分化等。或者说，专制的高压统治并非能永远消除各种不安定因素，相反，它经常制造出一些新的社会不安定因素。

由于君主和官僚权力呈现一元化、绝对化的态势，整个社会缺乏有组织的力量对之实施制约和监督，其结果，必然导致皇权专制国家可以畅行无阻地通过行政、司法、军事机构和各级官吏直接实施对农民的政治统治、赋税徭役征发、法律制裁乃至军事镇压。中国民间一向把农民向政府缴纳赋税称作“完纳皇粮”就准确地揭示了问题的实质。这与中世纪欧洲的情况是完全不同的。中世纪欧洲封建制度是一种贵族领主制，着重地方分权。在这种制度下，国王是封建等级的顶点，是领主们的共主。国王与农奴不发生直接的关系，征收赋税是通过领主这个中间环节进行的，王室责成领主向国王缴纳赋税和贡纳，其采邑内部的处理，由他们自行裁夺[④]。这是因为，欧洲封建国家的法律规定农奴隶属于领主，领主对农奴拥有直接的政治统治权、经济剥削权以及司法审判权[⑤]。在中世纪西方农民（农奴）的心目中，真正的对立面是领主和收税官吏，并不十分痛恨国王。中国的情况则正好相反。秦以后，中国的中层阶级——政府与小农之间的缓冲地带便被消灭了，皇权专制的封建国家与农民阶级处于直接对立的状态。黄仁宇先生曾形象地把这种社会结构称为“潜水艇夹肉面包”（submarne sandwich）。“上面是一块长面包，大而无当，此即是文官集团。下面也是一块长面包，大而无当，此即是成千上万的农民，其组织以淳朴雷同为主。中层机构简单，……上下的联系，倚靠科举制度。”[⑥]他指出：“中国的传统是皇帝派遣官僚到各处向全民抽税，我们称之为‘官僚主义’（bureaucratism）,这是一种中央集权的特殊办法”[⑦]。

在皇权专制与农民的对立关系中，农民阶级农民直接面对的是打着皇帝的旗号、代表专制皇权的各级官吏，处于绝对的劣势地位，从来就只有义务而没有任何权利，只能“听天由命”。皇权专制社会也没有任何一种力量处于政府和农民之间起一种“缓冲”作用，或者有某种法律可以起到保护小农利益的作用（如西方社会约翰王时代的大宪章）。这种没有“刹车装置”的制度严重破坏了社会再生产过程，构成对小农经济的一种极大的杀伤。由于中国皇权专制制度的行政权力不经过任何缓冲地带直达普通农户，中国皇权专制社会的赋税便也不必以基层行政单位（庄园、村）为单位，而是以户为单位征收。这是理解中国皇权专制的政治制度和财政专制体制的关键。这与欧洲封建社会的赋税征收也是完全不同的。正如瑞特弗戈（Karl A. Wittfogel）所说，东方专制政府“持续不断地向全部平民提出财政上的要求”，黄仁宇先生对此解释说：“这也就是说大部分税收都是直接税，既不象封建制度一样由诸侯附庸进贡的方式支持皇室，也不象现代政府一样以公司所得税、间接税、累进税作收入的大宗。向中央政府直接供应人力物力的负担的乃是全部平民。这种特点，也是中国历史上顶有决定性的因素之一。……现在看来，这种措施是最近几百年来最能妨碍中国进步的一大主因。”[⑧]

在中国，赋税问题首先是政治问题，其次才是经济问题。在皇权专制的高压统治下，各级官吏打着“圣旨”、“上谕”的旗号“畅行无阻”地征税，征收多少全凭一时一地的需要，全然不顾农民的承受能力，对纳税农民亦不承担任何法律和道义上的责任，征税的目的十分明确，就是维护皇权专制制度。所以，皇权专制下的赋税征收实际上是毫无限制和毫无限度的，如北宋时期“中书官民，枢密管兵，三司主财，所有重要的数字已经不能对照，而下面则是亿万不识字的农民，社会上又缺乏普遍的中层机构”[⑨]，形成一种扁平式的、依靠从上至下施加压力的、“完成政治任务”式的征收，造成赋税征收极强的随意性。《宋史·食货志》称：宋代田赋征收“既以绢折钱，又以钱折麦，以钱较绢，钱倍于绢；以钱较麦，麦倍于钱。辗转增加，民无所诉”，就是征税权毫无限制的结果。明代税制规定，纳税人须将所缴税粮运送至指定地点、指定仓库，目的地有的远至千里之外，“因之计及运费及加耗‘米一石’，实质上因时不同，因地不同，其价值千差万别。有时也可以折布折银，其折换率不因时价而高低，而系由政府凭己意而增减”[⑩]。《天下郡国利病书》亦称“自永乐北都，挽输道远，加号滋多”[11]，也是这种随意性的反映。

从技术上说，这种“政府直接面对农户”的税收模式存在的弊端更加明显，如黄仁宇先生所说：“这种体系包括过广，下面的单位过于琐碎，在传统的交通、通讯条件下，官方无法确悉每一纳税人的资产，尤其无法追究其转卖顶当。至于抽累进税，更是技术上为难的问题。于是只有鼓励小自耕农各安本业，又竭力防制兼并，更以极低的税率，扁平地向全国征收。而且小民收入浅薄，也不能供应法庭审判的费用，于是民法长期没有进展”[12]。随着时间的推移，人口膨胀，土地相对减少，大量土地更通过大土地所有者疯狂的兼并活动急遽地集中于极少数人手中，加上专制国家的机构和官吏的数量越来越多，也越来越腐败，从而对农业剩余的汲取也越来越多，引发诸多社会矛盾并使其越来越激化。最终农民无法再承受任何税费负担，最后一棵稻草终于把骆驼（尽管可能已是瘦极了的骆驼）压趴，社会由此走上“官逼民反”的绝路。这一点，我们可以从中国几乎每个皇权专制朝代（秦以后）都发生的全国性的大规模农民起义的起因上得到验证。

中国的历史上爆发过千百次农民起义，就其整体性质而言，没有一次不是“民”反抗“官”的斗争，用谭嗣同的话说，是人民“苦于君官，铤而走险”，用中国几乎尽人皆知的话说是“官逼民反”。人民革命的锋芒，都是对着皇权专制政府的。教科书上所谓“农民反抗地主”的结论，不过是学舌者的以讹传讹，始作俑者的想当然而已。在中国，农民与地主之间几乎从来没有发生过哪怕是一场象样的战争，而“官逼民反”却比比皆是，这正是在“国”与“家”之间缺少一个缓冲地带所造成的。

我们知道，中国的经济结构是分散经营、“男耕女织”的自然经济为主体成分。自然经济与皇权专制相结合，这样的体制下，总是有这样一条规律在起作用：如果农民有一块稳定的土地可做生活资料的来源，他决不会造反；如果他失去了小块耕地，不得不去为人作佃，交纳高额地租，他决不会造反；如果他佃户也做不成，那他会逃荒要饭，半饥半饱只要能维持生存，他也不会造反。但如果一切机会都没有了，再下去就是死路一条了，那他也就只有“揭竿而起”了。造反是死，饿死也是死，既然都是死，不如起来革命，也许能闯出一条活路来。这样，连最分散和最难以团结一致的农民阶级都组成起义大军与政府作对，这样的政府还能生存下去吗？所以，中国历史上一次次地爆发全国性的反抗苛捐杂税、要求均平赋税负担的农民起义（只要皇权专制社会存在，这种农民的反抗斗争就不会终止），一次次地改朝换代，形成一个循环往复的怪圈，而且中国皇权专制社会始终没有能够依靠自己的力量走出这个怪圈。

显然，人们以往习惯用“封建主义”来概括中国皇权社会的性质是不恰当的，如黄仁宇先生所说：“有些历史学家把中国两千多年来的君主专制，解释成为一个‘封建社会’，极不合理”。[13]马克思曾指出，封建社会是一种政治性的等级社会，中国的中间阶级被消灭了，所以不是这样的社会。直至19世纪末西风东渐之前，中国也从来没有作为地租剥削者意义上的“地主”概念，中国人观察自己的社会分层，也从未将“地主”与“农民”作为基本范畴，而是区分为“官”与“民”（又分为士、农、工、商，所谓“四民”也）。中国也从没有爆发过一场像样的农民发抗地主阶级的战争。显然，无论从哪个方面说，秦以后的制度演变都不具备“封建社会”的特质，用“地主”和“农民”的对立解释不了中国皇权专制下的基本社会分野，国家政治资源及物质财富的分配的决定性力量从来都是皇权，而不是其他。[14]在对社会实施统治方面，中国的皇权专制制度较之西方的封建制度更为严密、更为强化，也更为残酷。这从以上我们对中国社会赋税征收过程的分析可以清楚地观察出来。

二、无限政府与无限递增的赋税征收模式

专制制度的必然结果，就是无限政府的形成。由于国家政治权力在规模、职能、权力和行为方式上得不到来自法律和社会的任何有实质效力的限制与监督，呈无限扩展的趋势，久而久之，这个国家的民众和社会就逐渐失去了自主管理的意识和能力。人们再也没有能力甚至不会想到去抵制政府对社会、对私人领域的任意干预，也不会有意识和有组织地抵制国家的横征暴敛行为，因为这是不可能做到的。也就是说，人民不得不完全放弃对政府的权利，或者说，他们的权力已经被专制制度完全剥夺了。

毫无疑问，中国皇权专制社会的政府就是一种典型的无限政府。皇权专制的政治结构意味着皇帝拥有一种不受限制的权力建立一个庞大的行政体系，包括众多的行政机构、专职官吏和职业军人，以充分体现皇权的威严和实现高度控制整个社会的需要。

由于文化传统的区别，特别是秦始皇建立的是一种有别于西方王权的制度，中国没有机会走上王权制约和议会的道路。钱穆在《国史大纲》中称唐朝“政权无限制解放，同时组织亦无限制扩大” [15]，其实这种政府无限扩张的趋势也相次继续于宋以后各代。皇权专制制度逐渐走向极端化，君权实现了其对整个社会的超强控制，以至任何力量都不足以丝毫地动摇君权的威势，而相权甚至被一分为三，进而在明代被取消，以“内阁大学士”代之。此后，像国家征税、征兵这样最大的事情都不必再听从宰相的安排，而是完全由皇帝自己说了算。

为了维持庞大的宗法和官僚体系内的平衡，皇权专制制度在其自我调整空间比较充裕的时候，也会对自身过分专制化的趋向加以一定抑制，有一些对君主权力的法定限制手段，如议、封驳、台谏制度等。这些制度的基本内容其实就是马克斯·韦伯所说的，在理性化方面取得进步的社会中，“合法的”统治权威必须是“非私人”的，它需要恪守统治规则和制度程序[16]。也就是说，虽然皇帝是万民万物的主宰者，但也得听一点“反面意见”，接受一点“规劝”甚至“监督”，不能为所欲为。所以，即使在皇权专制制度的全盛时代，中国政体也保留着一套抑制皇权的制衡机制。但正如德国哲学家雅斯贝斯指出的：“一旦建立了独裁制，便不可能从内部把它消除。……这部机器几乎自动地保持它自己。”[17]这种对自身过分专制的自我抑制实际上是失灵的，只能局限在极其有限的范围之内，皇权的专制性不仅不可能从根本上铲除，相反会随着自身逻辑规定的方向恶性发展。到明代，皇帝之“敕”高于国家之“律”已成为制度的基本特征，从皇帝到各级官吏都可以玩弄法律于股掌之上，政治统治之严密到了骇人的程度[18]，顾炎武称之为 “权乃移于法”。[19]

由于政府的无限扩展和官本位文化的蔓延，社会中几乎一切事情都是“官”说了算，腐败便不可抑制了。人类历史无情地表明，尽管各种类型的社会中都不同程度地存在腐败现象，但只有无限政府下的腐败最为严重，是一种不可避免的、不可抑制的腐败。在这样的社会中，官员们关心的，已经不再是什么公共事务或公益事业，而是如何保护自己的职位和利益，如何继续“往上爬”。即使他去做某件对社会有益的事情，首先也是对他的“乌纱帽”负责；而他的上级在对他提出工作要求时也动辄以官职相威胁，官的需要第一，官的利益第一，官的权威第一，这就必然走上一条无限政府的路径，并且不可逆转地沿着其特定的路径继续演化下去。

在皇权专制社会中，整个社会不得不用有限的资源来养活一个职能上越来越不受限制、规模上越来越庞大的政府，这个无限扩张的政府对资源的巨大的和无益的耗费会带来大量的失业人口和贫富分化的社会结构，而不良的经济状况最终会妨碍、损害社会经济的正常发展。作为皇权专制社会里生活的个人来说，当一名政府官员比从事任何职业都要来得稳妥可靠，于是，人们便会想尽办法挤入官员的行列，“居其官不知其职者十常八九”[20]；“一职数官，一官数职”[21]。文人读书目的是做官，商人经商赚钱是为了捐官，小官钻营取巧是为了做更大的官，人们活着就是为了做官，就必须一生围着官转来转去，由此形成全民性的“官文化”。不管是哪个民族，官文化一旦形成，是很难再用别的文化取代的。

机构膨胀、官员冗多，是无限政府最明显的外在特征。其飞快上升的趋势，使得任何改革措施都变得无济于事，最终成为社会和人民的一项无法摆脱更无法承受的负担。为了巩固皇权专制，历代王朝不断地分散削弱各级官僚机构的事权，使之上下相制，内外相维，叠床架屋，官僚机构和官僚队伍的规模因而越来越庞大，以至达到无法控制的程度。宋英宗高皇后曾惊叹：“官冗之患，所从来尚矣”。[22]需要指出的是，这里所说的“官冗”决非某一王朝的特殊现象，而是皇权专制制度的通病。下面一组数字可作证明[23]：

唐代贞观初年（约公元627—630）中央政府文武官员643员，高宗显庆年间（公元656—661）九品以上官员达13465员，至玄宗开元年间（公元713—741）达到369787员。唐代国家财政支出中，“最多者兵资，次多者官俸，其余杂费，十不当二事之一”，[24]

北宋太祖时（公元960—976）内外官约13000员，仁宗时（公元1023—1064）为20000员，至徽宗宣和元年（公元1119）达48075员。宋人蔡襄认为当朝“兵冗为大，其次又有官冗”。[25]北宋太宗至道末年（公元997），全部财政收入为2224万贯，盈亏对半；仁宗皇祐元年（公元1049），全部财政收入为12625万贯，无结余；英宗治平二年（公元1065）财政总收入为11613万贯，支出为12034万贯，加上非常支出1152万贯，财政赤字达1573万贯。可见，从太宗到英宗不到70年的时间，赋税收入增长了5倍多，财政却出现了严重的入不敷出的局面，其中主要是“官冗”导致财政支出规模直线上升所造成的。

明代、清代同样是“国家经费莫大于禄饷”，[26]“官冗”已成为皇权专制社会的不治之症。明初洪武年间（公元1368—1398）官员为24000员，宪宗时（公元1465—1487）为100000员，世宗时（公元1522—1566）达120000员。史载明代“巡按查盘、访辑、馈遗、谢荐多者二三万金，合天下计之，国家遣一番巡方，天下加派百余万”[27]。

随着政府机构和官员的激增，官俸便成为历代财政数一数二的大项开支。但问题是，这样一个庞大的并且越来越庞大的政府却是建立在低下的社会生产力发展水平和的脆弱的小农经济基础之上的。用胡如雷先生的话说：高度集中的皇权专制制度以及这种制度所制造的庞大的政府“就好象一个还没有成年而且身体羸弱的人勉强穿上了一套不胜负担的铠甲”，[28]表现出政治上的高度集中与经济上的极端落后分散这一对中国皇权专制社会永远无法调和的矛盾。

政治上的集中要求有大量的官员和军队为之服务，经济上就必然要求有大量的财政经费以供其消费，而自给自足的和脆弱的小农经济却难以承受如此沉重的负担，如果这时候皇帝的征税权能够得到一定程度的限制事情也许还不会发展到不可收拾的地步，可是与西方的王权相比，偏偏中国皇帝的权力是无限的，他所建立和以他为总代表的政府是“无限”的，这个政府所拥有的征税权也是“无限”的，任何一种社会力量都没有可能对他进行哪怕一点点的制约，于是，赋税、徭役征发便越征越多，越征越重，就像一辆因失控而狂奔不止的马车，不到造成严重破坏的程度和受到外力的强力制止停不下来。赋税，于是便成为残害人民、破坏社会再生产能力、导致财政危机和政治危机、引发周期性社会动荡的根本因素。

明清时期就很典型，此时高度集权的财政体制更加完备和成熟，国家财政权几乎全部集中于皇帝一人手中，专制的财政体制构成对小农经济和市场的严重威胁以至实际的破坏力。以明清时期中国工商业最为发达的松江地区为例，明初，“各地赋则每亩不过升斗”，但苏、松、嘉、湖等地有“每亩课至七斗五升的。宣德中加至一石以上，正统中又加至二石以上。以弘治十五年松江府纳粮百余万石，多于金闽八府一州五十七县之输将；嘉靖间松江府纳粮一百二十余万石，举北直隶八府十八州一百十七县之粮，庶几近之。这还只是就正供而言的。此外，漕运则有加耗，征缴则多悉索；松江本无桑蚕而多赋农桑折绢；已有粗布、细布之解京，又有内号外号之织造。徭役之繁，冗费之多，实属不可悉数。到了清代，赋额有增无减”[29]。结果是极其严重的：农业生产物不足以缴税，不得不以手工业生产来补充，因受赋税重压而破产的农民一旦进入城市却发现城市工商业也被破坏殆尽，致使他们“无事可干”，难以生存，结果不仅延缓了小生产者的分化过程，商业资本向再生产过程的转移之路被阻塞，中国的资本主义生产关系因此而无法产生，更使男耕女织的自然经济结构愈加牢固，皇权专制社会因而长期延续，新社会的萌芽无法得到培育和正常生长。

皇权专制制度对于农民及其一切财产予夺生杀的“天然权力”在唐宋以后发展到赤裸裸的程度：毫无限制的权力体制通过赋税、税外加税、费外加费等名目，不断加重对农民的掠夺，通过五花八门、无奇不有的方式直接牟取暴利，如：通过“鼠雀耗”、“火耗”之类荒唐的名目进行公开掠夺，利用禁榷制度和垄断权如盐、茶、酒、醋课（专卖）等暗中掠夺，利用采办、进御、上供、采造、织造、采木等机会无偿征调和占有农民财富，占据通衢要道开设“皇店”和权贵的“家店”、“官店”以获取暴利，等等。当农民忍无可忍，社会面临动荡、战乱的危机时，统治者不得不进行某种“自救”性质的改革运动，但由于整个官僚机器上上下下都“搭”着皇权专制制度的“便车”，官员们不论职位大小都有自己的利益与这个制度牢牢地“栓”在一起，这样的改革也就只能在保持已有的税、费征收总额的前提下进行，也就是说，无论怎么改革，农民总的赋税负担是既定的，得不到任何减轻，成为满足权力阶层最大利益的的工具和牺牲品，从农民的角度来说，由于始终被皇权专制制度压在社会的最底层，他们早已吃够了“旬输月送无休息”的苦头，现在能够在重税、重役的压迫下喘一口气，因此还是欢迎统治者的某种“改革”措施的，社会秩序甚至可能由此暂时安定下来。但问题是，在皇权专制的无限政府的强力冲击之下，“改革”的那一条脆弱的“防线”根本无法阻挡“正税”之外再次出现新的杂税浪潮，在正税、杂税和不知什么名目的税、费的强力冲击之下，农民哪里还有生路？于是，新的农民革命就又在酝酿之中了，它标志着中国皇权专制和财政专制制度在越来越走向极端的同时也越来越走向灭亡，最后，整个社会无可逃遁地坠入灭顶的深渊。

从古至今，只要是一个无限的政府，它的财政就都无法作到及时和足额地供给各级机构的经费需要，因为这个机构实在太大，而且还不断地继续增大，大得远远超过了纳税人所能够承受的能力，直到把这个国家的财政彻底压垮。无限政府的主要并发症，就是全面的经费短缺，就是征收多少赋税也满足不了它的需要，它的财政必然是“吃饭财政”，它的财政秩序必然是紧张和混乱的，并且就像掉进了一张巨大的网里，找不到任何可以挣脱出去的办法。由于财政预算内无法满足自己的需要，各级官僚机构不得不在预算之外谋求收入来源，于是设卡收费、乱罚款和乱摊派等违反民意的行为便层出不穷，无法制止。而官员们则谋求俸禄之外的收入，作为而他们通常的办法就是凭借手中的权力谋求权钱交易，于是索贿受贿、贪污腐败便屡禁不止。这种局面一旦形成，国家财政便会陷入进退两难的境地：征税少不敷庞大预算的需要，征税多则妨碍经济的发展，在轻税和重税的两难之中，政府为了自身的生存，只能也必然选择重税的政策。这时候，总是会有人向中央政府建议强化中央的税收权，把财政收入更多地集中于中央政府手中，同时极力强调税收的“刚性”原则，即使是在社会经济处于不良状态时也极力主张强化中央赋税的地位与力度，即无论怎样改革，“皇粮国税”的总量是一分也不能少的。这就形成了一种“饮鸩止渴”的效应。由于存在着巨大的体制漏洞，中央政府加大税收力度的做法给地方政府和官员“搭便车”收费提供了良机，于是形成了一种恶性循环：政府收的税越来越多，国家财政却越来越紧张，财政每年增收多少都无法阻止财政赤字的扩大，而官员们的私囊却越来越饱，最后，只好走竭泽而渔之路。实际上，财政紧张的真正原因，并不是中央政权的控制能力和财政汲取能力太弱，而是政府的“摊子”、“盘子”和官员们的胃口太大，征税的速度总是赶不上政府膨胀的速度，无论收多少税、集中多少财政收入都不可能够用。

中国历史上的每一次农民起义，都是由于皇权专制王朝过于庞大而招致苛税重役、把农民逼上绝路而发生的；历史上每一个专制王朝的崩溃都是与政府无限膨胀所造成的严重财政危机直接相关的；历史上的每一次改朝换代也都可归因于过于庞大的旧王朝所带来的压力使整个社会无法承受，进而引发政治危机的。这时候的政府就像一只气球，不断膨胀，一直到它“爆炸”才算完成整个过程。而这一切，都是由于政府无法自我控制、规模过大造成的，最终不可避免地山穷水尽，全面崩溃。取而代之的新王朝在建国初始往往能够借鉴前朝的教训，励精图治，从“小”做起，缩小政府规模，轻徭薄赋，与民休息，但受皇权专制社会政治经济发展的规律所制约，一般从王朝的中期开始又走“回头路”——政府机构又不断扩大，官员又不断增加，贪污腐败又“一浪高过一浪”，重蹈旧王朝的覆辙。如果此时统治集团内部有人不甘现状，想振作一番，于是锐意改革，挽狂澜于既倒，那么有可能带来一段“中兴”，像桑弘羊、刘晏、王安石、张居正的改革运动都是典型的例证。但这一切都不可能挽救封建王朝必然灭亡的命运。

三、余论

权力一元化、绝对化的皇权专制、“扁平化”的赋税征收体制、无限政府以及无限制的赋税征收模式等制度弊病汇集到一点，便是周期性的天下大乱。中国历史，特别是唐代以后的历史，都是围绕着“小政府（轻税）——大政府（重税）——政治危机（财政困境）——或许的“改革”（税负调整）——政治“中兴”（财政形势暂时好转）——更大的危机（财源枯竭）——灭亡（改朝换代）”这样一个“怪圈”演进，简言之，就是“治”与“乱”的恶性循环。皇权专制国家不允许在自身之外存在任何积极的、有组织的社会力量，却又不能保证自身机体的长久健康，所以一旦走向腐化衰落，便无药可以医治，政权无从和平转移。于是，匹夫揭竿而起，天下群起应之，暴力革命的阴影便挥之不去。丧失所有改革机会的皇权专制国家陷入不改革是“死”、改革“死”得更快的恶梦中，只能等待在大乱中形成新的社会力量重建国家。近世进化论史家夏曾佑曾指出，在中国，这种情况不见于秦以前，彼时天子衰落了，诸候起来匡救；诸候衰落了，卿、大夫起来匡救，从没有过匹夫自下倡乱而最终贵为天子的，[30]从没见过整个国家在它处于危机时刻毫无出路的境况。而这一切，在秦以后发生了，而且世代延绵不绝。

归纳起来，中国皇权专制制造的赋税弊病有以下若干项：

1．在皇权统治下，整个社会缺乏中间力量和体制内部对皇权及其赋税体制的有效制约，人民承担的赋税名目和数量，必然随着庞大无比的官僚机构体系的无止境的扩张而无限递增，特别是各种非法加征的苛捐杂税常常以“变法”的名义走向合法化，走向重税和竭泽而渔是不可逆转的必然趋势。这就是著名的“黄宗羲定律”。

2．在皇权统治下，人民对涉及自身利益的赋税征收无发言权，无税率的博弈（谈判）权，而是只能做政府强加的赋税负担的被动承受者---不管这税负有多重，都必须承受，没有任何选择的余地。

3．在皇权统治下，无脱离“编户”制度成为自由人的权利，即使在皇权衰落时暂时性地脱离国家对“编户齐民”的严密控制而成为国家的“部曲”、“佃客”，改变的也只是依附对象而不是人身依附关系。因此，中国历史上的农民并不像以往的史学研究中所说的属于“自耕农”、“自由民”。在皇权专制社会中，是不可能产生“人格”、“自由”“权利”这些概念和文化的。永远不可能。

4．在皇权统治下，“浦天之下，莫非王土”，一切社会财富在源头上都属于皇帝所有，卑微的“小民”即使拥有少量的土地和财产，也是来自“皇恩浩荡”的赐予。因此，在中国历史上，是不可能产生“财产私有权”、“纳税人权利”这样的概念和文化的。跟上一条一样，永远不可能

5．中国历史上千百次全国性的或局部有较大影响的农民起义，无一不是由于赋税、徭役过重的原因所引发的。赋税是导致王朝颠覆、改朝换代的最直接的和最根本的因素。

我们看到，西方的情况则有所不同。西方封建中央集权制形成的时候，曾设置了大量的官吏和军人，国家财政的行政、军费也曾大幅度增加，但它有一个富裕的中等阶级在财政上支持着王权，也正是由于这个原因，王权始终受到来自贵族阶层的政治力量的限制，如安德森所说：“‘专制制度’是个误用的名词，在不受限制的意义上，没有一个西方君主曾对其臣民有过绝对的权力。”[31]换句话说，西方的王权的演变始终也没有达到中国皇帝这样的极度专制的程度。西欧封建时代和近代西方社会对王权的制约主要表现在对君主征税权和预算权的制约上。在英国议会制度确立之前，赋税征收已形成事先征求王国社团意见的原则。1215年《大宪章》特别强调了这一原则。为了确保《大宪章》的贯彻实施，英国议会又于1297年迫使爱德华一世签署了签署了《大宪章确认令》，规定“如无全国公众之同意并为了王国之共同利益，除了古代应交纳协助金外，将不再征收协助金、税金等”。十三世纪末，英国就出现了下议院，此后，治税权、预算权便牢牢地掌握在议会手中了。法国赋税也必须经议会的批准方能征收。腓力六世于1338年签署文件，规定“除非有紧急需要，而且经过各等级人民同意，国王无权征收任何新税”。[32]到了专制王权时期，君主的征税权虽然明显强于此前的国王们，但这种权力仍受到各种形式的制约，其中主要是来自地方村镇居民的抗税运动。英国革命、法国革命都是从抗税开始的[33]，西方国家的宪政制度从酝酿到形成的漫长的历史发展过程中，无不是以治税权、预算权和财产权的争夺为进步动力的。关于这个问题，本人在《公共财政的历史使命》和《论税收的宪政精神》等文章中有过专门的论述。

总之，皇权专制为秦以后中国政治与财政制度的演变预设了极为危险的模式和自我毁灭的“路径”。对于后人来说，历史的环境和具体的事件可能变更，但是只要是皇权专制的基本制度和文化不改变，无限政府的趋势就不可避免，为维持无限政府的生存苛捐杂税就会层出不穷，致命的财政危机和政治危机就肯定会出现。这是历史告诉我们的一个深刻的道理，不可小觑。

现在，虽然皇权专制已经退出历史舞台，但环顾四周仍然使人感到，它的变种——极权主义的思想和一些根深蒂固的传统习惯势力却还依然活跃在我们的生活中。

经过20年的改革开放，我国中央政府权力过于集中的“老大难”问题得到了一定程度的缓解，但仍明显地存在着政府规模过大、官员过多、财政的紧运行状态，所谓经济运行出现轻度衰退时只能“增支”、不能“减收”，不得不继续强调税收的“刚性”，仍然不得不维持税收的高速增长的问题，实际上都是政府规模过于庞大的结果。

在分析中国政治体制弊端的时候，人们总是习惯性地把注意力集中在下层官吏的贪污腐化、胡作非为和关系网的扩展上，却没有看到极权主义的思想和政治运作这一结构性因素对于机构膨胀的影响。不受监控的绝对权力运作和极力强化税收收入的政策取向的两极藕合，必然导致政府体系（包括政府机构、公用事业和政府控制企业）的结构性膨胀和赋税收入规模的超常规增长。机构和人员恶性膨胀的问题甚至成了一座“铜墙铁壁”，形成不可逆转的趋势，使得任何改革在它面前总是无功而返，反倒需要为此支付更大的成本。于是，中央政府实施威权主义中央集权体制的运营成本，以及为推行威权主义中央集权体制所制造出来的连它自己也不愿意接受的怪物——“吃饭财政”的开支，就主要地压在了中国底层民众，尤其是农民的身上，其结果，就是历史上千百次出现的社会现象又在当代中国露出苗头：部分地区农村基层政权与农民关系紧张、对立，农村社会矛盾加剧，群体性抗争事件明显增多，恶性暴力案件时有发生。虽然我国政府已经实行取消农业税的重大改革，但由于无限政府的阴影挥之不去，此举究竟是不是理想的改革路径，能否真正减轻农民的负担，还需要作进一步的观察。

问题出在制度和体制上，我们却没有从根本上对这种带有极权主义色彩的制度和体制进行认真得反思和实质性的改革，这是我国近30年的改革需要总结的最大的教训。纳税问题的实质是公民与国家的关系问题，它表面上是个财政概念实际上却是个政治范畴。减轻纳税人负担不应当被认为是政治威权对人民的一种恩赐，而是民主法治社会中平等交易的题中应有之意。要确保公平在先，首先要给纳税人以真正的公民待遇，破除“皇粮国税”观念，实行公民权利平等基础上的非身份性税法，建立以公民权为基础的现代公共财政制度，强化村民作为纳税人的现代公民意识；要在现代税制的基础上实现纳税人权利——义务的统一。

归根结底，我国税制改革的希望寄托于政治体制改革方面的实质性突破。我们应正确理解“政治改革”，它不是威权体制框架内狭隘的“机构改革”，它的核心，应是在中国构建民主与法治的政治制度，从法律角度厘定政府与纳税人之间的关系。

一个国家、一个民族如果找不到一种有效的和持久的摆脱极权主义的和无限政府历史阴影的制度安排，是无法跳出“治乱”怪圈的，这种制度安排就是政府的规模、职能和权力以及财政税收的制度与政策受到法律的限制和人民的监督，人民的权利受到法律的保护，形成一种宪政体制。否则，历史上曾经发生过的一切都是无法避免的。这是中国历史上千百次农民革命留给我们的深刻教训，也是我们的精神财富。

以往人们对中国古代财政赋税制度发展演变的研究，更多地是作为对一个具体王朝兴衰原因的叙述和分析，而在笔者看来，这个研究的更大意义，在于它空前鲜明地昭示了那种因为久远的历史和文化的滋养而发展到极为完善坚固程度的中国专制权力制度，因为自身不可克服的内在规定性而不断地、一次次地以“富国强兵”的名义加重农民负担并把自己完全置于农民阶级对立面直至走向灭亡的完整过程。因此，它的历史决不仅仅导致了某一个具体王朝的兴衰，相反，它们更大得多的意义，在于展示了中国皇权专制制度产生、演变和最后衰亡过程的一系列带有规律性的“制度综合症”。

研究中国两千年皇权专制制度演变史并研究现实中国的问题，必须以它的财政、赋税制度作为切入点，尽管这可能不是唯一的视角。这是要说的最后一句话。

注释：

[①] 魏光奇：《秦汉之制与公社古丹》，http://wtyzy.org/weigq1.htm。

[②] 谭嗣同：《仁学》。

[③] 余杰：“秦制：中国历史最大的秘密——论谭嗣同对中国专制主义传统的批判”。

http://211.140.162.59:8080/bbs/ccb/topic_view.cgi?forum=11&article_id=0011050810155206&publishtime_id=0011050810155206&t=0&page=210。

[④] 黄仁宇：《赫逊河畔谈中国历史》，生活、读书、新知三联书店1997年版，第158页。

[⑤] 见恩格斯：《德国农民战争》和《马尔克》，《马克思恩格斯全集》第七卷，第397页；第十九卷，第366页。

[⑥] 黄仁宇：《放宽历史的视界》，生活、读书、新知三联书店2001年版，第59页。

[⑦] 黄仁宇：《赫逊河畔谈中国历史》，生活、读书、新知三联书店1997年版，第158页。

[⑧] 黄仁宇：《放宽历史的视界》，生活、读书、新知三联书店2001年版，第143页。

[⑨] 黄仁宇：《赫逊河畔谈中国历史》，生活、读书、新知三联书店1997年版，第159页。

[⑩] 黄仁宇：《放宽历史的视界》，生活、读书、新知三联书店2001年版，第48页。

[11] 顾炎武：《天下郡国利病书》。

[12] 黄仁宇：《赫逊河畔谈中国历史》，生活、读书、新知三联书店1997年版，第158页。

[13] 程帆主编：《我听黄仁宇讲中国历史》，北京：中国致公出版社2002年版，第50页。

[14] 早在50年前，王亚南先生的《中国官僚政治研究》已经对这个问题进行了透彻的分析。

[15] 钱穆：《国史大纲》（上册），台北1996年版，第312页。

[16] 王毅：“中国皇权制度逆现代性的主要路径”，《开放时代》2000年第7期。

[17] 引自王毅：“中国皇权制度逆现代性的主要路径”，《开放时代》2000年第7期。

[18]《焦氏笔乘》“犬牙相制”条。

[19] 顾炎武：《天下郡国利病书》。

[20]《宋史·职官志》。

[21]《清史稿·职官志》。

[22]《续资治通鉴》卷81。

[23] 见李炜光：《中国财政史述论稿》，中国财政经济出版社1999年版。

[24]《旧唐书·沈传师传》。

[25] 蔡襄：《去冗》，《宋文鉴》卷102。

[26]《明史·食货志》。

[27]《明史·梁廷栋传》。

[28] 胡如雷：《中国封建社会形态研究》，生活·读书·新知三联书店1979年版，第159页。

[29] 黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，北京：生活、读书、新知三联书店2001年版，第116—117页。

[30] 魏光奇：《秦汉之制与公社古丹》，http://wtyzy.org/weigq1.htm。

[31] P﹒安德森：《专制主义政府的世系》，伦敦1986年版，第91页。

[32]刘启戈：《世界中世纪史》（上），生活、读书、新知三联书店1957年版，第267页。

[33]在法国，“1624年至1648年间每个省份年年都有一起或几起城乡骚乱或暴动发生”，一般都是为了抗税。1624年，路易下令撤消凯尔西三级议会对地区人头税的支配权，凯尔西各村镇居民“手执武器，抗拒王命”。1636年，昂古姆瓦、森通热、普瓦图和佩里戈尔等地爆发农民运动，反对政府增加人头税和葡萄酒销售税。1638年，被称为“赤足汉”的反对苛捐杂税的大规模农民起义席卷下诺曼底，等等。安德森指出：“西欧没有一个专制制度能像同时代亚洲君主那样随意处理贵族资产阶级或资产阶级的财产”。即使像波丹那样的专制主义的理论家也“赞成这一旨在限制统治者对其臣民的基本财政、经济权利的保守的封建格言：世俗君主没有资格随意对人民征税或武断地攫取另一个人的财物”，因为这是自然法所规定的权利，是上帝的旨意，君主无权逾越。（P﹒安德森：《专制主义政府的世系》，伦敦1986年版，第49页）。