王伟男，上海交通大学国际与公共事务学院副研究员、台湾研究中心副主任。
周文星，上海交通大学国际与公共事务学院博士生。
自唐纳德·特朗普（Donald J. Trump）于2016年11月当选美国总统以来，关于特朗普时代中美关系将如何发展的讨论一直是学界和舆论界的讨论热点。台湾问题作为中美关系中的一个重要问题，在2008年5月国民党在台湾重新执政后，却呈现出日益淡出中美关系核心议程的趋势，以致力于许多学者认为台湾问题已经被“边缘化”了。但特朗普在候任期间在台湾问题上搞的一些“小动作”， 一度引起舆论哗然，把台湾问题再次拉入中美关系的核心视野区。特朗普上任后不久，两国元首于2017年4月在美国举行首次会晤，大大缓解了此前的紧张气氛。由于在此次会晤中双方并没有公开谈及台湾问题，导致关于“台湾问题被边缘化”的讨论再次充斥相关媒体。2017年11月特朗普总统首次访华，在这次元首会晤中，虽然提到了台湾问题，但由于所用篇幅不长，“台湾问题被边缘化”的声音再次升高。这些讨论的本质是：台湾问题在中美关系大局中到底是什么样的定位？特朗普上任以来，这种定位有没有实质性改变？
台湾问题在中美关系中的定位
当我们谈到台湾问题在中美关系中的定位时，实际上存在两层含义。一层是逻辑定位，即从辩证唯物主义的逻辑视角，探讨“台湾问题”与“中美关系”这两个变量之间的逻辑关系。另一层是事实定位，即从历史与现实出发，考察台湾问题在中美关系中实际处于什么样的位置。
在美国的国家战略文献中，对台政策常常被置于对华政策的框架中，或者紧接着对华政策的论述段落，而对华政策又常常被置于其亚太或东亚战略框架中，其亚太或东亚战略则是其全球战略的重要组成部分。也就是说，美国的对台政策服务并服从于其对华政策，其对华政策又服务并服从于其亚太或东亚战略，其亚太或东亚战略则服务并服从于其全球战略。这样的论述安排完全符合辩证唯物主义关于整体决定局部、局部服从整体的基本原理，也决定了台湾问题在中美关系大局中的逻辑定位。
然而，辩证唯物主义也强调局部或个体的主观能动性。美国的台海政策反过来会对其对华政策产生重要影响，台湾问题同样也会对中美关系大局产生重要影响。1949年以来中美关系发展的历史事实也证明了这一点。准确地说，中美关系中的台湾问题产生于1950年6月27日，当时的美国杜鲁门政府通过派遣第七舰队进驻台湾海峡这个重大举动，放弃了此前对中国内战的“脱身”政策，改采武力“保台”政策，其大背景就是当时的美国决策层“尤其注重从远东全局的观点，结合其对华政策和对苏战略，把朝鲜、台湾和印度支那并列在一起，做通盘分析”。
朝鲜战争结束后，中美之间的博弈主要就是围绕台湾问题展开的，台湾问题是这一时期中美关系持续紧张的主要原因。1950年代的两次台海危机，美国在台湾问题上越陷越深。从日内瓦会谈（1955~1957年）到华沙会谈（1958~1970年），台湾问题是中美交锋的首要问题，“有关台湾问题的争论贯穿了整个华沙会谈”。 尼克松上台后欲缓和中美关系，也是从台湾问题入手，借助减少对台军事援助和在台海巡逻的次数等行为，向中方发出和解信号。在1972年尼克松访华和“上海公报”谈判过程中，最大的难点就是台湾问题。正是双方最后在台湾问题上达成了一致，该公报才得以发表。
在1978年的中美建交谈判中，台湾问题仍然是最大障碍。最后美方接受中方提出的“断交、撤军、废约”三原则，并暂时搁置对台军售问题，才达成建交公报。中美建交后，先因“与台湾关系法”、后因里根上台并在台湾问题上挑衅中方利益，导致双边关系发生动荡，后经谈判达成“八一七公报”，中美关系才再次趋缓。1992年美国售台150架F-16战机，1995年李登辉访美和1996年台海危机，导致中美关系持续动荡。在这几次摩擦与冲突中，台湾问题仍然是主要原因。
正是由于这些摩擦与冲突，使得中方对台湾问题在中美关系中的地位有了深刻认知。1995年10月赴美出席联合国成立50周年纪念活动的时任中国国家主席江泽民，在一次公开活动中做出“台湾问题是中美关系中最重要最敏感的核心问题”这个重大判断与定位。 这绝非应景式外交辞令，而是中方从自身立场出发，对1949年以来中美关系历史经验和基本规律的深刻总结。此后，“台湾问题是中美关系中最重要最敏感的核心问题”作为一个经典表述，开始频繁出现在中国领导人的谈话和相关部门的正式发言中，有时还会加上“始终”“历来”“一直”这样的修饰词。也就是说，无论中美关系的发展是否顺利，都不影响台湾问题在中美关系中“最重要最敏感的核心问题”地位。
台湾问题在中美关系中的重要性，至少来自以下五个方面的原因：一是涉及中国的领土主权完整，二是涉及大半个中国的战略安全，三是涉及中国的重大海洋权益（包括海洋主权、海洋资源、海上通道等），四是涉及中国共产党的执政地位，五是美国对台湾问题直接、长期和全方位的战略干预。特别是第五个原因，正是由于美国基于其对华政策和亚太战略考量，通过一系列（仍在“扩容”）国内法对台湾问题进行的战略干预，才使得前四个原因的重要意义被“激活”和凸显，才使得台湾问题成为中美关系中最重要最敏感的核心问题。只要这五个、特别是第五个重要原因继续存在，也就是美国继续依据其国内法保持干预台湾问题的“权力”，继续坚持其“以台制华”的战略思维，台湾问题在中美关系中的重要性和敏感性就不会有实质性下降。
进入新世纪以来，“台湾问题在中美关系中被边缘化”的观点多次被提出，但都不过是昙花一现，提出不久就很快被新的事实（主要是美国对台军售）所推翻。2010年后，虽然美方大力推进实际针对中国的“亚太再平衡”战略，但一直刻意回避台湾在这个战略布局中的作用，其中一个重要原因就是基于九二共识的两岸关系和平发展。这些都造成“台湾问题被边缘化”的假象。但在特朗普当选后，美方在台湾问题上不断出招，使得“台湾问题被边缘化”的观点不攻自破。而美方之所以在台湾问题上不断出招，根本原因就在于中美关系的历史性剧变。
特朗普时代的中美关系
2017年12月18日，特朗普政府发表上任以来的首份《国家安全战略》报告。这份报告与以前的报告一样，既有全球战略的论述，也有区域战略的论述。其全球战略被概括为“美国优先”，其实质与冷战后的历届美国政府一样，致力于维护美国在全球的唯一超级大国地位。这个全球战略由以下四个支柱（pillars）作支撑：一是保卫美国的人民、国土和生活方式的安全，二是促进美国的繁荣，三是以实力维护和平，四是提升美国的影响力。在区域战略上，该报告分别论述了特朗普政府对印太、欧洲、中东、南亚及中亚、西半球、非洲等地区的主观认知和战略构想。
在谈到美国与世界上其他国家和非国家行为体的关系时，该报告与以往美国政府一样，交替使用如下词汇：盟国（ally）、朋友（friend）、伙伴（partner）、竞争者（competitor）、对手（rival）、挑战者（challenger）、敌手（adversary）和敌人（enemy）。值得我们注意的是，以往的报告在提到中国时会根据不同的议题而对中国有不同的定位。例如，奥巴马政府于2015年发布的《国家安全战略》报告在提到气候、反恐、防扩散、伊核、朝核等议题时，把中国称为伙伴甚至朋友，在经济议题上把中国称为竞争者，在南海等具体的地缘政治议题上把中国称为挑战者，在更宏观的地缘政治议题上称中国为竞争对手。 但特朗普政府的这份《国家安全战略》报告无论在哪个议题上，都不再把中国视为朋友或伙伴，而更多地把中国视为竞争者、对手或挑战者，在某些议题上甚至还隐晦地视中国为“敌手”。这些标签完全契合该报告对中国的整体定位：修正主义者（revisionist）和战略竞争者（strategic competitor）。
该报告对中国的这种定位，来自于特朗普的国安团队对冷战后美国对华政策的“反思”。该报告认为，美国要反思过去二十年的政策，这些政策基于这样一种假设：与竞争对手的接触以及将其纳入国际机制和全球贸易体系，将使他们成为良性的参与者和可信赖的合作伙伴；支持中国崛起和融入战后国际秩序有助于实现中国的开放。然而，“这个假设在很大程度上被证明是错误的。……竞争对手通过宣传及其他手段推进反西方的观点，并在美国与盟国和合作伙伴之间制造分歧。……中国还试图在印太地区取代美国，扩大其国家主导的经济模式的势力范围，并以对它有利的方式改写地区秩序；正在建立仅次于美国的实力最强大、资金最充裕的军事力量，其核武库不断增长，而且呈现多样化趋势。中国的军事现代化和经济增长在一定程度上是由于它利用了美国的经济创新，包括美国的一流大学……” 。
常规武器上与中国竞争，在核武器的现代化上也要与中国竞争”。 以上认知并不仅是特朗普国安团队的认知，更是整个美国战略界的认知。在冷战后的克林顿政府时期，对华接触是美国战略界的基本共识，他们希望通过“接触”来引导中国的发展，最终使中国接受西方式自由民主制度和市场经济体制。小布什政府上任初期曾有意放弃对华接触政策，改采更为强硬的对华威慑政策，但由于“9?11事件”的发生，恐怖主义很快被美国战略界认定为最大的安全威胁，应对与恐怖主义相关的大规模杀伤性武器扩散、中亚和南亚地区的稳定、伊朗和朝鲜两个核问题，以及应对气候变化、全球公共卫生危机、粮食危机、非洲局势、推进经济全球化等重要议题，都需要中国的战略合作。于是，美国战略界曾经臆想的“中国威胁”退据次要位置，“接触”重新成为美国对华政策的主轴。
奥巴马总统上任后，美国在阿富汗和中东的反恐战争已经告一段落，美国本土安全得到了有效加强。与此同时，中国在东亚海域的维权行动、在气候问题上坚持发展中国家的基本立场、在其他重大国际问题上越来越自信的表现，都使得美国战略界开始对中国初具规模且仍在增长的实力地位产生警觉。奥巴马政府自2010年起高调推动的“亚太再平衡”战略，就是这种警觉的产物。这个战略在美国国内造成的严重后果之一，就是逐步恶化了美国战略界的对华认知，从而恶化了中美关系的整体氛围，特朗普也正是在这种氛围中当选的。《华尔街日报》刊文声称，“数十年来，西方政客们愚弄自己说，中国最终会像他们一样”，而现在，“西方政客们终于开始以中国的本来面目、而非他们希望的样子来看待中国。这种新的清晰感正在西方蔓延”。 更有评论者指出，美国国内有关中国的共识已从“鼓励与中国进行接触”转向“对中国进行报复与抵制”。
在这种日趋严峻的氛围下，特朗普国安团队在其《国家安全战略》报告中对中国的定位，实际上也是对中美关系的定调，这意味着两国关系即将迎来一个更多摩擦与频繁动荡的特朗普时代。特朗普时代中美关系的一个基本特征，是两国关系中的积极因素持续减少，消极因素持续增多。曾经的积极因素或者以积极面为主的因素，开始转变为消极因素或者以消极面为主的因素，如经贸、气候、朝核等议题；或者其积极作用大幅下降甚至消失，如反恐、防扩散等议题。原有的消极因素或者以消极面为主的因素，其负面影响持续增强，如南海、台湾等议题。中美关系中这些影响因素的性质转变，表面来看是起因于特朗普政府对这些议题上利益认知的转变，根本原因却是近年来美国战略界对中国和中美关系整体认知的转变，是他们对美国对华政策和中美关系“反思”的结果。这就意味着，特朗普时代的中美关系将在持续紧张与频繁动荡的轨道上运行，振荡的幅度也可能加大，对亚太区域和全球局势的负面影响也将增加。而台湾问题作为美国牵制中国的传统战略工具，也必将发挥其应有的作用。
特朗普时代的台湾问题
正如前文所述，无论从是逻辑还是从事实的角度来看，台湾问题一直都是中美关系中最重要最敏感的核心问题。这个定位是中方从自身立场出发，对1949年以来中美关系历史经验和基本规律的深刻总结。“台湾问题被边缘化”的观点脱胎于本世纪初“台湾经济被边缘化”的观点， 其历史背景是当时美国以全球反恐为最高战略，当时的中美关系以合作为主轴。故此，当时的陈水扁当局被美方称为“麻烦制造者”，中美在管控“台独”这个具体议题上存在高度共识。在特朗普时代，中美在台湾问题上还有那样的高度共识吗？从特朗普上任以来中美两国在台湾问题上的互动来看，这种共识毫无存在的迹象。
截止2018年8月底，习近平主席与特朗普总统已有过两次会面和十余次通话。在这些会面和通话里，台湾问题确实不是他们讨论的重点。除了在2017年2月10的通话中特朗普表示“美国政府坚持奉行一个中国政策”外，在其他会面和通话后的官方新闻稿里，对于双方“是否谈到台湾问题”都很难看出一致性。例如，美国白宫于2017年11月11日发布介绍特朗普访华成果的新闻稿，其中既未提到“一中政策”，也未提到台湾问题。但中方在官方报道中提到，中方向美方表明，“台湾问题是中美关系中最重要最敏感的核心问题，也事关中美关系的政治基础。希望美方继续恪守一个中国原则，防止中美关系大局受到干扰”，随后即有台湾媒体做出“不只边缘化，台湾问题在习川会上只剩一句话”的评论， 部分学者也赞同此观点。但换一个角度来看：既然双方在“是否谈到台湾问题”这个基本事实的表述上都不一致，那就可能说明双方在台湾问题上存在重大分歧，以至于对会谈情况的通报只能“各说各话”。
特朗普访华结束后不久，美方在台湾问题上就密集出招。2017年12月12日，特朗普签署《2018财年国防授权法案》，其中第1259条专门提及美台关系，主要包括：强化美台合作伙伴关系；继续对台军售；支持扩大台湾人员在美受训或与美军共同受训的交流计划；邀请台湾军队参与相关军演；执行美台资深军官与资深官员互相交流计划；美国政府应考虑美台军舰重新相互停靠的适当性与可行性，等。 众议院和参议院分别于2018年1月24日和3月1日通过《与台湾交往法》（Taiwan Travel Act），特朗普总统也在3月16日签署通过。该法案要求“美国的政策应该允许各级官员到台湾旅行，会见台湾对口官员，并允许台湾高级官员‘在受尊重的条件下’进入美国会见美国官员，同时鼓励台湾经济和文化代表在美国开展工作”。 虽然该法案对美国行政部门没有强制力，但它实际上等于给了行政部门一个便宜行事的授权，使得美方在台湾问题上制造新的麻烦时多了一项选择。
2018年4月，美国国务院批准对台湾“潜舰国造”的行销许可证，允许美国军工厂商透过商业管道与台湾官方洽谈潜艇技术，美国军工厂商因此可以直接与台湾“国防”单位和厂商接触。这是台湾当局期待多年的目标。而美台“防务工业会议”于5月10日首次在台湾召开，也得益于美国国务院的上述解禁行为。 此外，美国副助理国务卿黄之瀚（Alex Wong）3月20日访问台湾，公开申明台湾对美国“印太战略”（Indo-Pacific Strategy）的重要性。6月12日，“美国在台协会（AIT）”台北办事处举行新址落成仪式，美国务院负责教育文化事务的助理国务卿玛丽?罗伊斯（Marie Royce）代表美方出席并致辞，中方对此提出严正交涉。 8月13日经特朗普总统签署成法的《2019财年国防授权法》提出，“美国要加强与台湾的防务与安全合作，并支持台湾发展现代化的国防军力，维持足够的自卫能力；强烈支持台湾获得防御性武器；及时评估和回应台湾的采购需求，改善对台军售的可预测性；美防长应当推动提升台湾安全的交流政策，包括适当参与台湾军演，如年度汉光演习，以及让台湾适当参与美国军演等，并根据《台湾旅行法》促进美台高层国防官员和一般官员交流等；美台应扩大人道救援及灾难救助合作；支持美国海军医疗船只访台”。
美国国内在涉台议题上的整体氛围也不容乐观。近年来，美国战略界有一种“对台亏欠论”的声音，意思是说美国没有对台湾提供足够的政治和外交支持，导致台湾的处境在中国大陆的“压迫”下“日益艰难”。因此，美国国内要求“反思”一中政策、特别是在一中政策框架下向台湾方面更多倾斜的声音非常普遍。也就是说，特朗普有可能在这种声音的鼓动下拿台湾问题要挟中国：要么美国将改变现行政策，朝不利于中方的方向调整；要么中国在其他问题上让步，以换取美国维持现行政策。 而前述自2017年下半年以来美方在台湾问题上的密集出招，实际上就是对这种“反思”声音的政策回应。我们从上述动向还可以看出，安全与战略是特朗普上任以来美国对台政策的核心议题。而特朗普政府在《国家安全战略》报告中对台湾的讨论，也被置于印太区域战略的“军事与安全”条目下。这再次印证了台湾问题在中美关系中的本质属性，即两个大国围绕东亚地区地缘政治和地缘战略而展开的较量。“大国关系的最核心部分，无论在何种条件下都是、也只能是军事或安全战略关系，中美之间也不例外”。 在这种情况下，怎么可能得出“台湾问题被边缘化”的结论？
台湾问题不可能被边缘化
纵观学界关于台湾或台湾问题“被边缘化”的讨论，其实是两个不同维度的概念被混淆在一起。一个是“台湾被边缘化”，另一个是“台湾问题被边缘化”。“台湾被边缘化”主要是个地缘经济的概念，它更多地以台湾的经济困境为背景，意味着台湾在亚太经济版图和全球产业链中地位的下降。在大陆经济不断壮大、台湾经济持续疲软的大背景下，台湾作为一个经济体被边缘化是有可能的。而“台湾问题被边缘化”是一个涉及到国际政治的地缘战略概念，其是否成立主要取决于台湾的地理位置和中美关系（未来或许还有中日关系）的基本态势，与台湾经济产出的质量高低和数量多少关系不大。东海钓鱼岛和南海太平岛都是基本没有任何经济产出的弹丸之地，但它们在东亚海洋战略博弈中的重要性却不言而喻，根本原因就在于其天然的地理位置和所处的国际政治环境。台湾在东亚海域所处的枢纽位置、中国与美日之间长期的战略博弈、台湾当局对美日的战略依赖关系，都决定了台湾问题不可能被边缘化。
那么，为何近年来总有“台湾问题被边缘化”的讨论呢？除了前面提到的“台湾被边缘化”和“台湾问题被边缘化”这两个概念经常被混淆外，还有就是台湾问题在中美关系中的重要性和紧迫性这两个概念也经常被混淆。“重要性”体现的是台湾问题影响中美关系全局的最大可能程度，由于它“事关中美关系的政治基础”，所以一直是中美关系中“最重要最敏感的核心问题”。“紧迫性”体现的是台湾问题的实时状况是否需要尽快处理或应对。这两个概念之间也有内在联系：当台湾问题的紧迫性较高时，它在中美关系中的重要性就容易凸显出来。当紧迫性不高时，其重要性就容易被“埋没”，但“埋没”不等于消除。台湾问题之于中美关系，正如心脏之于一个正常的人：当这颗心脏健康完好时，其重要性就容易被忽视，身体其他器官的疾病更容易得到关注。但当发生心血管堵塞等严重心脏疾病时，其重要性就会凸显出来。
台湾问题在中美关系中不可能被边缘化的最根本原因，还在于美国以《与台湾关系法》等国内法为依据，保留对台湾问题随时进行战略干预的“权力”。对台“六项保证”、包含涉台条款的多个年度《国防授权法》、2018年3月生效的《与台湾交往法》、以及未来还可能出现的其他涉台法案，都是美国对台干预“工具箱”的组成部分，都为台湾地区的分裂势力提供了重要的心理凭籍。这只会鼓励执政的民进党继续坚持“台独”党纲、继续排斥体现一中原则的九二共识，甚至也可能诱使岛内其他政党朝分离主义方向发展。在这种情况下，两岸政治对立的本质仍然是统一与拒统、分裂与反分裂之间的零和博弈。在中美战略竞争和两岸政治对立同时存在的条件下，台湾问题只可能是美国在需要时牵制中国大陆的战略利器。这些都意味着台湾问题在中美关系中不可能被边缘化。
特朗普上任以来，中美关系在总体上延续着2010年以来积极因素持续减少、消极因素持续增加的发展轨迹， 两国在经贸、朝核、南海等重大议题的博弈同时展开，实际上是大国之间的综合博弈。美方为了在这种综合博弈中取得优势，完全有可能在台湾问题做出不利于中国利益的举动。事实上，美方自2017年下半年以来在台湾问题上的密集出招，已经表明特朗普政府和美国国会无意在台湾问题上保持克制，而有更大的冲动把台湾问题作为与中国进行综合博弈的战略工具，台湾问题在中美关系议程中的紧迫性日益上升。因此，如果未来美方在台湾问题上做出更出格的举动——比如提高美台官方互动的层级和“透明度”，或者在军事和安全领域有更张扬的合作——我们不必感到惊讶，尽管这将引发台海局势和中美关系的大幅振荡。
笔者认为，如果台湾问题在中美关系大局中真的被边缘化了，可能只有两种情景：一种是美国主动或被动地放弃对台湾问题的战略干预，特别是冻结、甚至废除相关涉台法案。这必将对中美关系产生极大的积极推动作用，也是中方强烈期待的愿景。但在中美大国博弈持续升温、美方不仅无意放弃对台湾问题的战略干预，反而在为进一步干预创造更多有利条件的背景下，任何对美国放弃干预的期待，都是不切实际的美好愿望而已。另一种情景是中国大陆把“两岸和平”与“中美友好”视为比“国家统一”更重要的战略目标，对“台独”势力和美国干预愿意保持最大程度的克制——笔者相信，这不大可能成为任何一届中国政府的战略选项。
结语
“台湾问题是中美关系中最重要最敏感的核心问题”作为中方对台湾问题在中美关系中定位的经典表述，绝非应景式外交辞令，而是中方从自身立场出发，对1949年以来中美关系历史经验和基本规律的深刻总结，特朗普的上台并没有改变这个基本规律。特朗普时代的中美关系难以令人乐观，甚至有持续恶化的趋势。从本质上说，这种发展态势并不是因为特朗普的上台而产生的，更多地是一种历史趋势，是长期以来中美关系中结构性矛盾逐步积累的结果。不管美国总统是不是特朗普，这些问题都会爆发出来，只是爆发的时间和方式会有所不同而已。在台湾，自2016年民进党重新执政以来，两岸关系和平发展陷入停滞。蔡英文当局不但不承认体现两岸同属一个中国的“九二共识”，还在教育、文化、社会等领域一波接一波地搞“去中国化”。如此下去，随着“台独”能量的持续积累，未来两岸关系再次出现剧烈动荡将是大概率事件。如果中美关系和两岸关系同时趋向恶化，就很容易激发美国利用台湾问题制衡中国大陆的战略冲动，届时台湾问题在中美关系中的紧迫性将会上升到一个新高度，其重要性也将再次凸显，“台湾问题被边缘化”的论调也将再次被证伪。
