摘要：中国与东盟国家在磋商“南海行为准则”的过程中，将建构具有一定约束力的次地区安全秩序，维护南海的安全稳定，体现11 个国家之间具有较高的政治安全信心和信任程度，为未来落实工作提供一定的基础和保障。从许多方面来看，“南海行为准则”和“一带一路”倡议，特别是“21世纪海上丝绸之路”建设具有较强的契合性和实施的现实基础，对促进中国与东盟国家在政治安全和经济秩序建设提供了两个强硬的抓手。中国需要借助磋商和落实“南海行为准则”的契机，与东盟国家建立和其他合作机制有联系但有所区别的南海合作机制，并纳入“一带一路”建设的内容，共同促进南海次地区的和平与繁荣，构建一个符合南海地区形势演进特征的新秩序，为未来通过外交谈判和平解决南海主权争端提供有利的环境。

南海问题绝不仅仅涉及安全问题，特别是和国家主权独立与领土完整密切相关的传统安全问题，还有更广泛的非传统安全问题，如保障国际水道安全、反海盗、打击海上恐怖主义、海洋环境保护，以及地区各国更加关注的经济发展问题等。南海问题不仅关系到各直接相关方关于领土主权争端而产生的竞争或斗争问题，而且涉及中国与东盟国家等相关方，甚至其他国家合作促进地区和平与发展的重大问题。近年来，南海局势长期处于高度紧张的过程中，南海问题被赋予了更多的安全意义，影响了地区国家合作的动力、速度和前进方向。

在2016年中国与东盟国家完成磋商“南海行为准则”框架草案后，当前的南海局势明显呈现出降温趋缓回归合作的转型时期，相关方都有意在进一步稳住南海局势向好发展的情况下，在达成“南海行为准则”框架草案的基础上，开始更艰巨的磋商案文细节的过程，巩固和增进南海地区的安全稳定，探索相互间在经济和社会文化方面的交流合作，并寻求建立相应的合作机制，促进南海次地区新秩序的再建构。

作为中国推进“21 世纪海上丝绸之路”倡议的“始发站”，南海正逐渐成为中国和东盟国家互动最密集的次地区之一。为此，中国和东盟国家正在密切协同合作，以推进磋商和落实“南海行为准则”和“21 世纪海上丝绸之路”为突破口，进一步突出所有相关方在建设反映“以规则为基础的地区合作机制”和促进地区秩序重构中的重要作用。尽管现有国际秩序在一定程度上反映的是那些最具影响力的国家在创造规则时的规范和倾向，但这些规则必须符合各国共享的某些共同价值。以规则为基础的国际秩序，提供的应是衡量所有国家而不是某个单独国家行为的标准。各国根据共同承诺的约定规则，如国际法、地区合作机制、贸易协定等采取自己的政策行动。换句话说，以规则为基础的秩序要发挥效用，最主要和最强大的国家必须首先遵守这些规则。毕竟，国际规则必须在一定程度上为促进国家利益提供有利的环境，或至少不损害国家利益。

同时，国际秩序的正义性和公平性，在更大程度上，是为国际关系提供稳定性与可预测性，而不是仅仅有利于大国利益。从地区组织的角度来看，东盟强调，规范东南亚地区秩序的规则，应为1976 年2 月24 日签署的《东南亚友好合作条约》，包括中美俄等大国也加入了这一条约。这意味着，东盟倾向的秩序是以《联合国宪章》第33 条第1 款为基础的建构争端管理和解决机制，促进地区和平与稳定。从这个角度出发，中国和东盟共同建构南海地区秩序的行为准则，必须符合所有相关方的国家利益，并为南海地区的安全稳定和经济繁荣及其发挥相互促进作用提供强劲动力。

一、“南海行为准则”的演进特征

从过程上看，中国与东盟国家磋商所谓的“南海行为准则”起始于2002年11月4日《南海各方行为宣言》达成之前。从某种程度上说，《南海各方行为宣言》是“南海行为准则”磋商进程中产生的半成品，成为长期维护南海安全稳定的重要基础，也是中国与东盟国家进一步磋商“南海行为准则”的关键参考。《南海各方行为宣言》得到中国与东盟国家普遍认可的关键原因在于，在当时的国际和地区形势下，达成这样的一个政策文件已经相当不易，基本上满足了各方关于南海问题的利益诉求。从任何一个角度上看，外交磋商始终是一个相互妥协的过程，而最终产生的文件必然具有一定的约束力，但这种约束力对东盟国家来说却可能会产生更大的战略压力，因此达成一个自愿执行倾向更强的《南海各方行为宣言》对它们来说并不失为一个明智的选择。毕竟，东盟国家集体形成的政府间地区组织，虽然具有国际法人的资格，但在处理各成员国之间争端的问题上，以及各成员国内部事务的问题上，是没有任何影响力或话语权的，因此在南海问题上也无法形成正式的立场。

在当前情况下，东盟国家如果愿意接受一个超越《南海各方行为宣言》的“南海行为准则”，可以说是在多边合作规范上实现了重大突破。这意味着，即使“南海行为准则”可以对东盟国家也产生较强的约束力，甚至可能因此建立一个超越东盟组织模式的机制，它们也希望与中国共同维护南海地区的安全稳定。于是，这些国家愿意在东盟的框架之外，在一些具体的安全问题上与域外国家进行合作。这从另一方面也反映出，东盟国家对东盟在南海问题上的作用没有什么信心，或者说，不敢抱有太高希望。其实，这种情况对东盟国家来说并不是特例，甚至可以说是长期一贯的外交政策。毕竟，东盟国家的这种外交自主性在《东盟协调一致宣言II》中具有非常明确的表述，只是所有成员愿意一道与中国达成一个具有约束力的安全合作架构，却是东盟政治安全共同体建成时都没有达到的水平。尽管当前还不能确定“南海行为准则”在未来会发挥多大作用，但这毕竟体现了东盟国家愿意和中国围绕处理南海问题建构集体安全机制的战略转向。

《南海各方行为宣言》在最后一部分中特别指出，“将重申制定‘南海行为准则’，进一步促进本地区和平与稳定”，显示出《南海各方行为宣言》与“南海行为准则”之间必然具有非常密切的联系。然而，《南海各方行为宣言》具有较强的局限性，主要体现在强调“各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”，并没有一般国际法所具有的高度强制性，各相关方必须坚决执行，没有任何讨价还价的余地。正是如此，在《南海各方行为宣言》达成以后，中国与东盟国家很快就开启了推进磋商“南海行为准则”的进程，主要表现为评估落实《南海各方行为宣言》的情况，主要形式为各国外交部高官会和联合工作组会议。在此情况下，《南海各方行为宣言》在促进南海地区安全稳定以及中国与东盟国家关系上，发挥了相当大的积极作用。至少，到目前为止，所有直接相关方既没有提出更多的政策主张，也没有以任何形式占领新的岛礁，更没有使用武力改变南海岛礁的最终归属问题。

随着美国奥巴马政府推出“亚太再平衡战略”后，南海问题成为地区热点问题以及地区合作的障碍，也影响了中国和东盟国家，特别是菲律宾与越南的关系。为了应对这种不利局势，东盟国家和中国在2011 年7 月20 日达成了《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》，强调将“迈向最终制定‘南海行为准则’”，显示出东南亚各国对稳定地区局势的迫切期待。当然，这依然不能阻止菲律宾阿基诺三世政府违反中菲两国政府之间达成的多项涉及南海问题的政策文件，以及《南海各方行为宣言》的原则宗旨，通过单边途径将南海问题诉诸国际仲裁。这大大破坏了中国与东盟国家长期以来建立起来的信任，让各方维护地区安全稳定的努力几乎完全付之东流，也对中国和东盟的关系，特别是中国与菲律宾的关系，以及菲律宾和其他东盟国家的关系，造成了极大的困难。

菲律宾政权改变后，新总统罗德里戈·杜特尔特( Rodrigo Duterte) 认识到，菲律宾如果抛弃中国与东南亚国家共同维护南海安全稳定的主渠道，不仅无助于南海问题的解决和地区形势的改善，最终也会使自己在南海问题上陷入更大的被动局面，因此采取了无限期搁置南海仲裁案结果的政策。正是在中国和东盟国家都不愿南海问题升级生乱的情况下，各方在共同努力磋商“南海行为准则”的过程中，达成了一些对各方都非常有利的“早期收获”合作项目，如建立“中国和东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台”、“中国和东盟国家海上搜救热线平台”和签署落实《海上意外相遇规则》等。2017年5月18日，中国和东盟国家落实《南海各方行为宣言》第14 次高官会审议通过了“南海行为准则”框架。2017年11月13日，中国和东盟国家领导人正式宣布启动“准则”下一步文案磋商。从目前来看，“南海行为准则”必须充实《南海各方行为宣言》原本没有涉及的问题，或加强原本没有明确的内容，未来才有可能在落实过程中消除各种难以避免的障碍。

第一，其适用地点在哪里，范围有多大，判定标准是什么。各国都认为自己当前占领的岛礁没有谈判余地，不愿甚至不敢在自己在南海地区的主权主张上做出哪怕是形式上的任何让步。在这种情况下，如果各直接相关方不能首先通过双边甚至小多边谈判的方式，明确各国的领土主权和海洋管辖权主张及其存在争议的可能性，即使“南海行为准则”能超越主权问题谈合作，在实践过程中也是难以推进的。

第二，约束力的强度适用性问题。东盟虽然批准并通过了《东南亚友好合作条约》和《〈东盟宪章〉争端解决机制议定书》等有关争端管理和解决的政策文件，体现着较强的一致性和连贯性，但从来没有使用过其所规定的内容，基本上都没有也无法对成员国产生约束力。如果“南海行为准则”的约束力超越了东盟自身的政策规范，则意味着东盟国家在安全合作规范上正在做出巨大转变。毕竟，如果各相关方未来在南海问题出现冲突时，东盟国家不可能也不应该通过东盟的平台相互支持，抱团取暖，而违反“南海行为准则”的国家则可能受到其他10 国的集体惩罚。然而，问题在于，如果中国违反了“南海行为准则”，或者执行不力，其他10个国家明显缺乏足够的实力或能力惩罚中国，会大大降低其他国家的积极性，而如果某个东盟国家违反了“南海行为准则”，或者执行不力，遭到包括中国在内的其他国家惩罚，则会大大分裂东盟国家之间的关系，直接或间接削弱东盟的团结、凝聚力甚至在国际社会上的声誉，连带影响东盟在地区合作中的中心和领导地位。

第三，磋商进程中的“共识”原则问题。部分东盟国家目前已经在广泛讨论内部安全合作上可以采取“10－”的模式处理一些不涉及所有东盟国家的敏感问题。尽管这仅停留在东盟内部讨论的层面上，但已经引起了老挝和柬埔寨等小国、弱国的关注和担心。“南海行为准则”磋商进程绝对不能出现“11－”的决策模式，避免牺牲任何一个国家的安全利益。

第四，域外国家的作用问题。对域外国家而言，南海问题并不构成中国与其关系的全部，或者没有直接的关系。“南海行为准则”磋商进程当前只有中国和东盟10 个成员国，尚没有包括任何域外国家，但域外大国是否愿意尊重当前的磋商结果，并等待其在未来产生效果后，在具体的合作机制中，以观察员或其他身份，监督甚至参与“南海行为准则”的落实进程，仍有待观察。

因此，中国与东盟国家在已经开启“南海行为准则”案文磋商进程的情况下，仍需要在以下几方面做出实质性的努力，才可能让其能真正促进南海安全稳定: 首先，“南海行为准则”如何与《南海各方行为宣言》接轨的问题。各方能否可以直接将《南海各方行为宣言》中的自愿原则改为具有约束力甚至强制力原则，根据《南海各方行为宣言》在海洋环境保护、海洋科学研究等方面开展一些合作性行动。其次，“南海行为准则”如何与《东南亚友好合作条约》接轨的问题，特别是其第四章关于“和平解决争端”的条款。也就是说，如果未来各直接相关方因领土主权争端而产生冲突时，是否必须建立一个由11 个国家根据协商一致原则组成的“高级委员会”阻止冲突朝着恶化的危机方向发展。再次，“南海行为准则”如何与《〈东盟宪章〉争端解决机制议定书》接轨的问题，特别是关于是否将争端提交给中国与东盟国家组成的争端解决机制进行仲裁，以及如何落实的问题。最后，“南海行为准则”与国际法原则接轨问题，即在出现冲突时，应以外交方式还是法律方式优先进行管理，以及如何把握两种方式的选择路径和参考程序的问题。当然，这些问题中的部分内容已经深度牵涉到国家领土主权等敏感问题，在“南海行为准则”不解决领土主权和海域划界争端的情况下，上述问题能否接轨以及如何接轨，都在考验这11 个国家是否愿意为此承担相关风险的政治意愿。

也正是如此，“南海行为准则”依然应将重点放在落实建立政治与安全信心措施上，特别是消除可能因领土主权争端而引发冲突的隐患上。在这方面，中国与东盟国家之间不仅需要增强政治安全互信，还要加强相互间的经济依赖，才能让南海地区秩序重构的过程更加稳健一些。

二、“南海行为准则”与“21 世纪海上丝绸之路”建设

南海问题的出现，不仅仅是国家领土主权争端问题和地区安全稳定问题，还有与此密切相关的经济因素问题。从历史上看，在20世纪70年代以前，没有国家对中国关于南海的领土主权和海域划界的主张存在异议。然而，随着国际社会普遍认为南海可能蕴藏大量油气资源，南海问题才开始出现并不断引发冲突。从目前来看，中国与各直接相关方围绕南海问题的斗争已经逐渐出现了从热处理到冷处理主权争端，转向如何让南海成为本国经济发展提供持续动力的新态势。中国在既占岛礁上进行建设除了满足基本的防御任务外，未来主要的功能应是促进南海的开发与利用，因为具有民用功能的设施会越来越多，更好地为促进国家经济发展提供服务。与此相类似的是，越南、菲律宾和马来西亚等国也加大了海洋资源开发和利用的力度，试图积累更多未来与其他直接相关方讨价还价的资本，同时也促进本国经济的持续性发展，提升本国民众对南海地位和作用的认知。在此情况下，中国与东南亚国家在南海问题上不仅存在着竞争关系，而且存在着合作可能，共同促进南海成为中国提倡的“21 世纪海上丝绸之路”的试验田之一。

从相互关系上看，“南海行为准则”和“21世纪海上丝绸之路”在许多方面都是相辅相存、相互促进的。“南海行为准则”虽然依然强调的是安全问题，但这些安全问题却与各国的经济发展存在着密切关系，甚至包含着一些与经济合作相关的内容。从《南海各方行为宣言》的内容来看，建立信心措施的最终目的除了消除可能导致冲突的安全风险和隐患之外，还要为各国开展更广泛领域的合作提供条件。反过来，各方在经济和其他领域的合作也有助于产生和增进相互间的政治安全互信。可以想见的是，具有约束性的“南海行为准则”是以各方对对方具有至少是最基本的信任为基础的，也更容易提升相互间的政治安全互信，不仅可以在围绕落实“南海行为准则”的多边形式表现出来，还有可能让这11 个国家在其他范围内，甚至双边在其他范围内落实这些原则，增强中国与东盟国家的安全合作水平。同时，“南海行为准则”框架中也必然会延续《南海各方行为宣言》包括海洋合作的内容，如海洋环保、海洋科学研究、海上航行与交通安全以及打击跨国犯罪等。这些内容的很大一部分是与促进经济的可持续发展密切相关的，甚至本身就是经济发展的一个重要方面。另外，要落实这些合作性措施，各国不仅要有一定的政治意愿，而且需要一定的经济实力作为后盾。这也需要各国在落实“南海行为准则”的过程中进行经济合作。

从倾向上看，“南海行为准则”与“21世纪海上丝绸之路”都强调包容开放、互利共赢的原则。“南海行为准则”的磋商进程，就是中国和东盟10个国家在考虑未来如何加强合作、促进各国共同利益的过程，具有较强的“正和”性质，体现出各国共同合作意愿可能在安全领域产生的效果，与各直接相关方关于领土主权谈判的“零和”博弈具有本质的区别。也就是说，在落实“南海行为准则”的过程中，各相关方通过合作性的政策措施参与具体的项目行动，不仅可以增强信心和信任，而且可以从中获得一些至少是安全上的好处。而且，这种合作安排基本上都存在着一定程度的义务约束性。比较而言，中国与东南亚国家合作推进“21世纪海上丝绸之路”的过程，也是一种建构公共产品的过程，不论是海港网络建设，还是在海上资源共同开发等都存在着一定的开放度，让相关方都可以根据市场规则进行合作，并从中得到切实的经济收益。因此，中国在推进“一带一路”倡议与东盟国家发展战略规划对接的过程中，也是推进落实“南海行为准则”的过程，将二者截然分开或混为一谈都是不正确的。毕竟，“一带一路”倡议并不包含政治安全合作的内容，而“南海行为准则”则是以促进地区安全稳定为宗旨的。

从目前来看，中国与东盟国家在落实“南海行为准则”与“21 世纪海上丝绸之路”上已经积累了相当丰富的经验，打下了厚实的现实基础。尽管落实《南海各方行为宣言》的评估工作取得的进展比较缓慢，也不是很明显，但经过11个国家高官会和联合工作组会议从2004年开始不定期地举行会议持续性地进行讨论和磋商，南海地区形势还是保持了相对稳定的总体局面，各方对相互间的安全关切和推进磋商进程的路径选择也相当清楚。此外，中国与东盟国家之间还通过东盟地区论坛、东盟防长扩大会议、中国—东盟外长会等多边以及双边关系框架下的各种论坛和演习等，在应对地区非传统安全威胁、人道主义救援和救灾、海上恐怖主义等开展相当广泛的合作，也建立了一定程度的信任关系。与此相对应的是，中国与东盟国家在推进“一带一路”倡议和各国发展战略规划的过程中，对促进地区经济发展也做出了巨大贡献，已经是东亚成为全球经济发展最具活力的地区之一。无论是中国与马来西亚的“两国双园”项目，还是和印度尼西亚的“全球海洋之轴”、越南的“两廊一圈”发展规划进行战略对接，都已经取得了非常显著的进展。需要指出的是，马来西亚曾长期是中国在东南亚的最大贸易伙伴，也是与两国在处理南海问题时比较温和、低调和理性有关，从某种程度上看，也是南海地区合作的典范。越南近两年迅速超越马来西亚，成为中国在东南亚的最大贸易伙伴，对稳定两国关系和南海局势也起到了积极作用。

当然，“南海行为准则”与“21 世纪海上丝绸之路”在南海地区的落实过程中还存在很多难点。从《南海各方行为宣言》的合作内容来看，其缺乏比较令国际社会关注的“渔业”和“油气资源勘探与开发”等敏感问题，这些与经济发展更为接近的南海问题往往成为冲突爆发的重要因素，是各方最需要但也是最难以达成共识的重要议题。无论是2014 年的“中建南”事件还是2017年的“万安滩”事件，以及南海沿岸各国渔民在捕鱼问题上引发的各种冲突等，都清晰地显示出，未来各方在磋商“南海行为准则”案文时仍需要谨慎处理这些问题。如果中国与东盟国家能够在南海地区促进“21 世纪海上丝绸之路”建设的过程中，在渔业和油气资源勘探与开发等问题上，就共同开发的形式或模式达成共识，并形成具体的合作项目，将大大促进“南海行为准则”在这些问题上的脱敏化，有助于各国对维持南海地区安全形势的信心。当然，磋商这些问题的许多细节非常棘手，仍需要各方继续仔细研究，找到稳妥的解决方案。例如，中国在落实“休渔”政策的过程中，已经引起越南、马来西亚和菲律宾等国渔民的不满，都需要中国与相关国家无论是通过双边途径还是通过“南海行为准则”建立的多边合作机制认真磋商，才可能得到妥善处理和解决。由于这些问题可能会涉及南海的领土主权和海洋管辖权争端，要将解决这些问题付诸实践还是非常困难的。

三、南海丝路秩序建设的前景

南海地区局势的安全稳定及迈向和平只是南海地区秩序建设的一个方面，还需要和南海经济秩序建设结合起来，甚至还要加上社会人文合作的内容，才能将中国与东盟国家建设命运共同体的合作态势较为全面地反映出来。在此情况下，中国与东盟国家在磋商“南海行为准则”的过程中，可以相应地加入“21 世纪海上丝绸之路”建设的内容，作为更多“早期收获”项目，在夯实与增进中国与东盟国家政治安全互信的同时，也巩固相互间的经济联系与融合度，形成南海地区秩序的全景图。另一方面，“南海行为准则”磋商进程和“21世纪海上丝绸之路”建设的未来前景，也是决定南海地区秩序建设是否顺利和成功的主要因素。

从趋势上看，“南海行为准则”磋商进程应该不止于建立信心措施的初级阶段，而是会适应自身约束性的外在要求，具有预防性外交的重要特征和措施。“南海行为准则”在功能上不仅要促进各方的海洋合作，而且要预防冲突，并在冲突发生时管理冲突，以及为和平解决争端提供有利的环境。①为此，中国与东南亚需要具有较高的政治互信，才可能切实有效落实预防性外交。从东盟地区论坛经历了20 多年的建设，至今仍主要停留在建立信心措施阶段，在预防性外交方面几乎没有什么进展的情况来看，“南海行为准则”在处理显在和潜在冲突的问题上具有明显的进步性，体现了中国与东盟国家在安全方面的合作已经相当成熟，各方对在南海地区落实预防性外交已经具有了一定的信心。在此基础上，各方在磋商“南海行为准则”的过程中，可以在建立信心措施方面，借鉴《中俄睦邻友好合作条约》的相关内容，将中国与东盟国家商签的“睦邻友好合作条约”纳入“南海行为准则”中，形成中国与东南亚国家在安全领域的机制性和常态化合作。另外，“南海行为准则”要得到落实，必然要相应地建立一个具有一定指导性和约束力的监督和评估机构，甚至是一个在安全合作程度上超越东盟的准地区组织，中国与东盟国家以南海地区为主要范围，围绕相关的合作议题，在这个组织中加强战略协作。

中国与东南亚国家推进“一带一路”建设的过程，将进一步提升地区经济一体化程度。中国与东盟国家的自由贸易协定及其升级版虽然是以中国—东盟自贸区的框架下进行的，但在本质上是中国与东盟国家通过双边方式落实这些协定。当前，中国几乎是所有东盟国家的最大贸易伙伴，而东盟国家加在一起才成为中国的第三大贸易伙伴。从海陆分布来看，中国与中南半岛5国已经建立了澜湄合作机制，中老铁路已经开始建设，未来还可能连接中泰铁路，实现泛亚铁路完全贯穿中南半岛，加上中老和中缅经济走廊建设，未来必将促进中南半岛经济走廊建设，最终也将加强中国与整个东南亚的互联互通。相比之下，中国与东南亚海洋国家的合作虽然比较顺畅，项目也比较多，但仍没有一个与澜湄合作机制相对应的合作机构。为此，中国当前已经提出了建立南海沿岸国合作机制的构想，未来还可以与东盟国家建立南海合作机制，将南海作为相互合作的新纽带，在海洋经济发展、港口网络建设、渔业、油气资源勘探与开发、海洋环境保护等方面加强合作，并寻求赋予其支持和促进落实“南海行为准则”的功能。

这样一来，未来的南海合作机制将具有促进南海地区安全稳定与经济发展的双重功能，且两者具有相互促进的作用。从构成成员上看，南海合作机制虽然包括了东盟所有的10 个成员国，但它是中国与东盟国家之间的合作机制，而不是中国与东盟的合作机制。尽管澜湄合作机制的东南亚国家也在南海合作机制中，但南海合作机制的成员主要是沿海国家，其促进海洋秩序建设的属性和导向性会更加明显一些，也有助于弥补澜湄合作机制在促进海洋经济发展方面的不足。从安全功能上看，它在具有约束性地维持地区安全稳定的手段可能是多种多样的，既可以是应对多种非传统安全威胁的，如通过联合演习、执法，打击海盗和海上恐怖主义等②，也可以是促进海上安全的，如处理海上偶尔相遇规则，维护海上航行与飞越自由等，以及促进可持续和包容性发展和海洋资源共同开发等。从机制建设上看，它与东盟会存在着工作关系，但并不从属于中国—东盟的框架之下，而是具有可以单独运行的组织机制，如领导人会议、部长级会议和高官会、联合工作组、专家组会议，甚至社会性的学术性机构和智库建设，如中国—东南亚南海研究中心，加强交流与合作等。从机构设置上，它不仅包括现在已经具有的热线联系，未来还可能建立相应的秘书处，协调促进海上安全信息交流、海上联合执法和海上互联互通建设项目等。在这种情况下，中国的“21 世纪海上丝绸之路”建设在南海地区就具有了安全上的保障，而南海地区安全稳定就存在经济发展的黏合剂和推动力。此外，南海合作机制还可以探讨设立南海生态保护区等项目，兼具保护海洋不可再生资源和与增进区域和平稳定的双重功能，符合所有各方的共同利益。③根据《联合国海洋法公约》，建设海洋保护区对所有国家都具有一定的吸引力和约束力。

当然，“南海行为准则”案文磋商进程的成功和南海合作机制的最终建立仍面临多重挑战。首先，“南海行为准则”如何处理域外大国与南海问题相关方的关系问题。美国、日本、澳大利亚和印度等国家在南海地区的国际水道等方面也存在较多的安全利益和关切。对此，“南海行为准则”要保持较高的透明度，提升这些域外大国对中国和东盟国家合作促进南海地区安全稳定的信心，同时这些域外大国也要尊重11个国家达成的关于南海问题的政策立场，避免过度负面渲染甚至不负责任地横加干涉。其次，南海合作机制如何处理与中国—东盟合作机制的问题。如前所述，两者在主体构成和功能上具有较强的重合性。南海合作机制虽然强调合作的范围在南海地区，但具体范围仍难以确定，特别是在某一方认为不存在争议的地方。未来中国—东盟合作机制可能需要适当减弱或减少关于南海问题的讨论，而将之完全转移到南海合作机制中进行讨论和处理。与此相对应的是，中国—东盟海洋合作基金等原本属于中国与东盟合作范畴的项目，也可以纳入南海合作机制中。再次，南海“丝路”建设与“21世纪海上丝绸之路”建设的关系问题。由于“南海行为准则”的存在，中国与相关方在南海地区的丝绸之路建设会更具安全保障，可能更值得其他地区学习和借鉴。从目前来看，有政界和学界已经开始对建设“印度洋行为准则”表示了强烈兴趣。如果中国在印度洋地区与印度洋周边邻国达成类似“南海行为准则”的约束力文件，必将促进印度洋地区的安全稳定，有助于提升中国推进建设“21 世纪海上丝绸之路”的信心。当然，印度洋周边国家是否愿意这样做，还有待观察。最后，南海合作机制与东亚合作机制的关系问题。东亚合作系列领导人会议和外长会中的许多场合，特别是东盟峰会、东亚峰会和部分东盟+1领导人会议，往往会讨论南海问题。如果南海合作机制在促进地区和平与繁荣方面发挥巨大的推进作用，将极大地削弱这些会议对南海问题对地区安全影响的关注。同时，南海合作机制在应对一些涉及非传统安全威胁的问题上，可以和东亚合作机制进行协调，提升南海合作机制的知名度和运作效率，也减弱一些国家对南海合作机制在战略上的疑虑。

结语

南海问题长期受地缘安全因素主导，导致“南海行为准则”磋商成为可能和必要，但这也会导致南海地区安全与经济上的失衡。中国推出的“一带一路”倡议，旨在推进中国与东盟国家的经济合作与融合，在很大程度上能对“南海行为准则”产生“再平衡”的效果。在与东盟国家围绕磋商和落实“南海行为准则”，加强政治安全领域协调与合作，增进相互信心和信任的过程中，中国也可以尽量将相关有助于加强安全合作、增进政治信心和信任的要素融入其中，并通过促进建设“一带一路”的成就弥补“南海行为准则”在经济合作上的缺位，使得中国与东盟国家在政治安全与经济两大领域建成两大“轮子”稳健前行。尽管“南海行为准则”案文何时才能磋商完成、相应的机制建设能否顺利实现还存在着许多困难，但“南海行为准则”与“21 世纪海上丝绸之路”在许多方面的契合性及其现实基础，都有助于促进南海合作机制建设取得成功。当然，南海合作机制在运作过程中是否会因为东盟国家更愿意使用东盟机制来处理南海问题，以及部分国家是否还会在南海地区制造摩擦，希望在与中国谈判解决领土主权争端时，争取更主动有利的位置，甚至是否会杜绝部分国家试图借助域外大国乃至国际第三方争端解决机制来处理领土主权问题，都有待中国与这些国家在建立信心和信任的过程中，能否顺利通过双边外交谈判的方式解决这些问题，或者潜在的南海合作机制在维护安全和促进发展上能否满足所有国家的共同目标。毕竟，无论采取何种方式，中国在处理南海问题的过程中，也是以国家利益至上为首要原则的，只是在政策宣示和实施手段上更加多样性、灵活性一些。当然，“南海行为准则”的磋商与落实，可能会让中国在南海地区处理和其他国家的关系以及其他国家之间的关系有了可以借力的工具，让这些国家认识到中国在维护南海安全稳定的决断与决心，以及促进地区经济发展的强大实力与能力。

（本文注释略）