改革的过程应当是维护和发展农民权利的过程。1978年以来，我们能够看到，中国农民的权利得到了不断扩展。同时，我们也要看到，中国农民的权利仍面临着许多新的问题。农民要成为享有基本权利和个人尊严的现代公民，仍需要继续努力。当代中国农民，置身于现代化进程和现代国家构建的大环境中，维护和发展农民权利，不单是推进农村改革的主要任务，它实质上是中国在现代化进程中构建现代国家的核心任务。我们关注农民权利，不能只局限于农村改革，而应当从整个国家的总体改革和发展全局出发，加以理解和把握。对于我们这个伟大的民族和国家来说，要真正解决“三农”问题，最重要的就是要认真对待农民权利。

一、从为民作主的发展主义转向为民服务的公共服务型政府

维护和发展农民权利，首先要做到的是真正尊重农民的意愿。是否尊重农民意愿，意味着是让农民自己作主还是代替农民作主。让农民自己作主，就是尊重农民的意愿，使农民在正义的法律框架中自由选择。代替农民作主，就是强制农民的意愿，使农民在权力的驱使下被动地服从。

实践经验表明，凡是强制农民意愿的事，往往会造成严重的社会问题；凡是尊重农民意愿的事，大都推动了社会的进步和发展。1950年代，强制农民走合作化道路，推行集体化运动，最后造成了大跃进和大饥荒的历史性灾难。改革以来，一方面，国家尊重农民的自主选择，出现了包干到户、乡镇企业、村民自治、建设小城镇、进城务工等源自农民的伟大创造，推动了经济和社会发展。另一方面，一些地方出现的强迫农民调整农业结构、逼迫农民致富，到最近发生的强制农民进行土地流转、强迫农民集中居住、强迫农民上楼等现象，无一不损害了农民的权益，遭到了农民的反抗。

党和国家在政策文件中一直强调尊重农民意愿。在1950年代有关农业合作化和人民公社的政策中，我们也能找到有关尊重农民意愿的具体规定，但在现实中却很难真正做到尊重农民愿意。从50多年前发生的强迫农民走合作化道路，到当前一些地方强迫农民上楼，虽然时代不同了，但强迫农民这个问题没有解决，这就是为民作主的价值取向和发展主义的权力导向在作崇。

为民作主具有悠久的历史传统。历史上涌现了无数为民作主的仁人志士。在传统农业社会，之所以需要知识分子和执政者为农民作主，是因为人口数量庞大的农民阶层， 在政治上却是一个“沉默的阶级”，他们在政治生活中没有话语权，缺乏参与政治的制度化渠道，他们的命运不能自己做主，只能交给受过儒家教育的知识分子和官员为其作主。正如马克思在论述法国农民时指出的那样，农民“不能以自己的名义来保护自己的阶级利益，无论是通过议会或通过国民公会。他们不能代表自己，一定要别人来代表。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。”[1]

为民作主确实有高尚的一面。但是，为民作主的权力也极可能成为损害农民利益的权力。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森就指出过：“做好事的权力几乎永远与做相反的事情的可能性相伴随。”[2]为农民作主的人必然要控制农民的意志，成为农民命运的摆布者。历史上，当农民忍受的压迫和不公正到达极限时，这个“不在沉默中灭亡，就在沉默中爆发”的阶级，就会以暴力革命来表达自己的存在。这是中国历史上发生周期性农民起义的重要原因。

发展主义的权力导向是农民的意愿难以得到尊重的另一个重要因素。作为后现代化国家，中国一直在追赶现代化。改革以来，以经济建设为中心成了最大的政治，以发展主义为导向的各级政府展开了空前的竞争，这使我国在经济建设上取得了举世瞩目的巨大成就，2010年中国已成为仅次于美国的全球第二大经济体。但是，这个辉煌成就的取得，也付出了巨大的成本，主要是牺牲了资源环境和农民利益，忽视了社会建设等。特别是，发展主义被简化为经济发展，经济发展又被简化为GDP增长。为了GDP的增长，农民的意愿就可能被忽视，农民的利益也可能被损害。因为在发展主义看来，任何妨碍发展大局的农民个人利益，都可能被发展的大道理所淹没。以一个目标压倒一切的思维和方式长期以来影响着我们的治理选择。任何一个社会，其实是各个因素相互依存的统一体，以一个目标去压倒一切，只可能造成社会的畸形发展。

违背农民意愿的政绩追求，往往造成事与愿违的结果。长期以来，我们没有对强迫农民走合作化道路到强迫农民上楼的现象作过认真的反思，因而也就难以从中吸取应有的教训。美国著名的人类学家和政治学家詹姆斯·C.斯科特教授对那些雄心勃勃试图改善人类状况的努力最后导致失败的原因作过深刻地分析，他指出，20世纪国家造成的许多大灾难都是统治者进行其社会巨大乌托邦计划的结果，这种国家发展的悲剧，来源于三个因素致命的结合，第一个是对自然和社会管理秩序的雄心，极端现代主义是表述这种雄心的合适词；第二个因素是是毫无节制地滥用现代国家权力作为达到目标的工具；第三个因素是缺乏抵制这些计划能力的软弱和顺从的市民社会。极端现代主义意识形态提供了欲望，现代国家提供了实现欲望的工具，无能的市民社会则为建筑乌托邦提供了平整的基础。詹姆斯·C.斯科特教授认为，社会理想本身并不可怕，但当社会理想为统治精英所掌握，而这些掌权精英不承诺民主或公民权利，并为达到目标毫无节制地使用权力的时候，实现社会理想的实验就会走向错误，当社会没有任何抵制能力时，社会理想的实验就会走向致命的错误。[3]

农民的愿意得不到真正的尊重，具有深刻的历史和现实根源。如果不改变代民作主的思维方式和行为逻辑，而仍然习惯于强制农民过上由精英们设计的“幸福生活”，那么，以“为农民造福”的名义开始的各种政绩运动，最后必然以损害农民权益而告终。

要真正做到尊重农民的意愿，让农民自主选择，使农民不再成为实现政绩的工具，而成为享受公共服务的主人，这对我们是一个巨大的挑战。但是，我们必须去应对这个挑战。

首先要从为民作主转向为民服务。从理论上说，这个转变应当是非常容易做到的，因为党的宗旨是全心全意为人民服务，而不是为人民作主。但在实践中要将为人民服务的宗旨落到实处，一方面要真正改变为民作主的观念和行为。政治精英的主要任务是为社会制定公平正义的规划，让农民自由选择，农民的命运由农民自己作主。中国古代的一句治国名言说：“民之所好好之，民之所恶恶之。”[4]这与现代国家奉行尊重公民自由选择的基本理念是一致的。政治精英不能以自己的喜好取代农民的喜好，更不能将自己的喜好强加在农民头上。另一方面要加强制度建设。这就好比要让居民享用自来水公司的自来水，就必须在自来水塔和用户之间铺设相应的自来水管、水表和开关等装置，否则，居民只能“望水兴叹”。如果将为人民服务的宗旨比喻为自来水塔，那么，人民要享受到服务，就必须建设一系列落实为人民服务的具体制度，通过制度建设，将为人民服务的宗旨与享受服务的民众连接起来，否则，人民只能“望服务兴叹”。

其次，要加快转变政府职能，真正建设公共服务型政府。既然党的根本宗旨是全心全意为人民服务，那么在党的领导下的人民政府，其根本职能就是落实为人民服务，也就是建设公共服务型政府，这与现代国家的政府职能是完全一致的。改革以前，政府的主要职能是以阶级斗争为纲，改革以后，政府职能主要定位于以经济建设为中心。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，提出了以人为本的科学发展观和建设服务型政府的目标。但是，政府职能的转变并不顺利，传统的政府职能仍以强大的惯性力量运行着。但政府自身的转型终究是要完成的时代课题。具体说，我们建议：一是切实改变唯GDP的发展观和考核体系。以公共服务取代GDP作为考核各级政府的重要指标。GDP只是作为统计数据使用而不再作为政绩考核指标。二是深化公共财政体制改革，建设与公共服务型政府相适应的公共财政体制。进一步优化财政支出结构，从立法上保障财政支出用于公共服务的比重，特别是要将教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务支出水平提高到国际公认的水准上来。三是推进行政体制改革。全面实行预算公开和政务公开，严格控制“三公”支出，大幅度降低行政成本，将节省下来的“三公”支出用于“三农”支出，将节省下来的行政成本用于提高城乡基本公共服务水平。

二、切实推行农村产权制度改革，赋予和保障农民拥有完整的产权

农村产权制度改革是维护和发展农民权利的重要途径。缺乏产权，是农民问题的核心症结之一。农村产权主要与集体所有制联系在一起。对农民来说，涉及的产权主要包括承包地、宅基地、林地、其他集体建设用地、住房以及经营性集体资产等。农村产权制度改革的目标是建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，使农民拥有完整的产权。

一是加快完成农村土地确权、登记、颁证工作，强化土地承包经营权的物权保护。确权是维护和发展农民权益的前提和基础。要加快完成对全国农村的承包耕地、林地、宅基地、集体建设用地等进行权威性的确权、登记、颁证工作，确定村集体的所有权和农民的使用权，统一颁发农村土地权属证书。根据党的十七届三中全会提出的土地承包关系长久不变的精神，统一更换土地承包经营权证书，将承包期由原确定的“30年”更改为“长久”。要警惕一些基层干部对“长久不变”的误解或曲解，防止出现第二轮承包期30年到期后再重新调整土地承包关系的倾向，同时要纠正和制止一些地方在租用农民承包地时以30年为期支付所剩年限租金从而损害农民承包地权益的做法。土地承包经营权作为《物权法》保护的用益物权，具有私人财产权的性质，要进一步完善农民对土地承包经营权的权能，逐步将承包土地的产权界定给农户，使农户拥有完整的排他性的承包地产权。任何组织和个人无权强迫农民流转承包地，也无权禁止农民流转承包地，土地承包经营权可以继承和抵押。

二是保障农民宅基地用益物权，实行农民宅基地的商品化。宅基地也是《物权法》规定的用益物权，具有私人财产权的性质，农民对宅基地依法享有占有、使用、收益的权利，在城市化进程中必须切实加以保护，特别是要尊重和保护农民对宅基地和房屋当家作主的权利，要防止以旧村改造、村庄整理、城乡建设用地“增减挂钩”等名义，对农民宅基地的新一轮掠夺，切实遵守《宪法》第39条“公民的住宅不受侵犯”，禁止任何违背农民意愿、侵害农民财产权和人身权的强制拆迁。一些地方推行的以宅基地换房，使农民上楼后永远失去了宅基地，宅基地权益没有得到应有的补偿。旧村改造应对农民的宅基地、住房的财产权予以高度保护。凡是仍然从事农业生产的农户，不宜提倡集中上楼。对于已无农业又无耕地的城中村，可以在尊重农民意愿的前提下，由农民自主选择集中上楼，但应充分保障农民的宅基地用益物权。现行有关严格限制农民宅基地流转的政策，要予以改变。城乡结合部地区的农民住宅在进行确权、登记、颁证后，可以合法有序地进入市场流转，率先实行商品化。古语云“有恒产者有恒心”，宅基地、承包地与农民的生产生活密切相关，要让承包地和宅基地成为农民的“恒产”。从土地使用的效率、公正和社会稳定来看，要适应社会主义初级阶段和社会主义市场经济发展的需要，加大土地制度改革力度，在坚持公有制为主体的前提下，可以将承包地和宅基地的产权完整界定给农户。

三是改革征地制度，允许和规范农村集体建设用地流转。要严格将征地控制在公共利益的范围之内，非公共利益需要占用农村集体土地的，应实行市场交易的办法，由用地单位与村集体和农民平等谈判，公平交易，政府制定公平的规则，合法收取相关土地税费，公正保护交易双方的合法权益。重点工程占有农民土地的，更要足额公平补偿，要改变长期以来重点工程建设占地反而给农民补偿严重不足的做法。确因公共利益征收农村集体土地的，也要按照市场价格给予农村集体组织和农民个人公正合理的补偿。在绝大多数情况下，凡需要占用农村集体土地的，一般实行土地租赁或土地入股等形式，保障农民集体土地所有权性质不变，维护农民的长远发展。完善土地储备制度，将土地增值收益主要用于农业和农村，重点是基础设施和公共服务。改革土地税制，除收取土地税费外，政府不再从经营土地中获利。建议尽快出台有关农村建设用地流转的法律法规，对集体建设用地流转进行统一的规范、引导、保护和管理，坚持和实行集体土地与国有土地的同权同价，加快建设城乡统一的建设用地市场，允许农民通过多种方式开发经营集体建设用地，维护农民的土地发展权，让农民分享城市化中土地增值的收益。通过村集体和农民进行土地开发建设，可以保障农民参与城市化进程，解决农民的长远生计问题。凡是外来流动人口比较集中的城乡结合部地区，可根据实际情况，鼓励和规范村集体和农民建设公共租赁房，重点解决流动人口的居住问题，增加村集体和农民的财产性收入，集体公共租赁房的出租收入应在村集体和农民之间进行公平的分配。

四是全面推进集体产权制度改革。全国农村都要按照社区股份合作制的基本模式，全面推行集体产权制度改革，实现资产变股权、农民当股东，让农民拥有实实在在的集体资产份额，享有集体资产增值收益。在城市化进程中，对城乡结合部地区要优先实行集体产权制度改革，保障农民带着集体资产进入城市化。征地补偿费归村集体经济组织所有和农民，区县和乡镇不得截留村征地补偿费，征地补偿费应主要用于被征地农民的生产生活安置与保障。对于存量集体资产如何处置的问题，首先应充分尊重村民的意见，进行民主决策，既可以公平分配部分集体资产，也可以将集体资产量化入股进行投资经营。在集体经济组织产权改革中，要降低集体股比例，在条件成熟的地方也可尝试取消集体股设置，对未取消的集体股则要强化账务公开和民主监督。进一步完善集体资产股权权能，突破农民集体资产股权受到多方限制的局面，赋予农民对个人股权享有占有、使用、收益和处分的完整权能，农民股权可以转让、抵押、担保和继承。农民享有的集体资产股权不受“农转居”、“农转非”等影响，农民可以带着股权进入城市，成为市民。“农转居”、“农转非”后，农民享有的集体资产股权保持不变，作为股东，农民继续享有集体资产收益，不得因任何行政手段予以剥夺。这既可避免强制“农转非”和为获取集体资产股权而进行“非转农”等现象，同时，也为城乡结合部地区的农村与城市管理体制实现并轨打开方便之门。农民股权的转让只能通过个人自愿或市场机制予以实现，原村集体经济成员在同等条件下拥有优先购买权。集体资产作为农民集体所有的重要财产，必须加强民主法治建设，坚持公开透明、民主管理，防止少数包办代替、内部人操作控制，确保农民的集体资产不被少数人控制、少数人利用、少数人受益。

三、全面破除双重二元结构，维护和实现农民的平等权利

城乡二元结构具有鲜明的中国特色，它是造成中国“三农”问题的重要体制根源。我国二元社会结构有静态与动态两种形态，二元结构的实质在于没有赋予农民及外来人口平等的公民身份，没有保障和实现其平等的公民权利。破除二元结构，推行城乡一体化的实质是实现农民的各项平等权利。

静态的二元结构是在计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份，以此建立城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系，实行“城乡分治、一国两策”，[5]使农民处于“二等公民”的不平等地位。动态的二元结构是基于本地居民与外来人口（主要是农民工，但不只是农民工）两种不同的身份，以此建立城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系，实行“城市内部分治、一市两策”，使外来人口处于“二等公民”的不平等地位。动态的二元结构是市场化改革以来原静态二元结构在城市中的新形态。静态二元结构与动态二元结构共同构成了当代中国的双重二元结构。在沿海发达地区和各大中城市，双重二元结构交织在一起，共同构成了城市化和城乡一体化面临的重大体制障碍。

我国静态二元社会结构形成于20世纪50年代，它是计划经济体制的产物，是政府主导的制度安排的结果，其基本特征是城乡分治，农民与市民身份不平等，享受的权利不平等，所尽的义务也不平等。这种以歧视农民为核心的城乡二元结构，将农民限制在农村，不准农民向城市流动，形成了一种静止状态的二元社会结构，我们称之为静态二元结构，静态二元结构从制度上歧视的对象是农民群体，他们被深深打上了农业户籍的身份印记。长期以来，我国在既定的城乡二元结构中谋发展。常的十六大以来，特别是党的十七届三中全会明确将破除城乡二元结构上升为国家的基本公共政策。静态二元结构已持续50多年，现在正处于破除之中。

我国动态二元社会结构形成于20世纪80年代，它是市场化改革的产物，是市场力量和政府行为双重作用的结果。其基本特征是城市内部分治，外来人口与本市人口身份不平等，享受的权利不平等，所尽的义务也不平等。这种以歧视外来人口为核心的二元结构，将外来人口排除在政府提供的公共服务之外，形成了一种因人口流动而产生的动态的二元社会结构，我们称之为动态二元结构，动态二元结构从制度上歧视的对象是外来人口。进入城市的外来人口很多是农民工，但也有其他非农业户籍的外地人员，他们被统一打上了外来人口或流动人口的身份印记。改革以来，我国各类城市在既定的动态二元结构中谋发展。近些年来，解决农民工问题引起了国家的高度重视，但包括农民工在内的外来人口始终未能真正融入城市成为平等的新市民，他们是城市严加管理的对象。动态二元结构已持续30多年。凡是有外来人口的城镇都存在着双重二元结构，在外来人口大量集聚的大中城市，双重二元结构表现得尤为突出。

改革以来中国城市的人口来源和构成发生了巨大的变化，城市居民主要由本市户籍市民、本市户籍农民和外来人口三大部分组成，他们共同构成了城市的常住人口，他们都是城市的市民，共同为城市的发展贡献力量和智慧，共同创造城市的文明与荣耀，共同塑造城市的品格与未来。要真正解决城市中的户籍农民问题与外来人口问题，建设具有开放包容和平等关怀的现代城市，必须全面推进城乡一体化进程，破除双重二元结构。

一要重新认识城市的外来人口，树立全面的而不是片面的城乡一体化思维。对于现代城市来说，其居民只应有职业的差别，而不应有身份的歧视；其移居城市生活的居民也只应有先后之分，不应有内外之别。各个城市的外来人口实质上都是所在城市的新移民，是所在城市的新市民，他们事实上是城市发展不可分割的重要组成部分。在城乡一体化进程中，各地要以破除静态二元结构的精神来破除动态二元结构，要让普照农村的公共财政阳光同样普照城市中的外来人口，要将覆盖城乡的基本公共服务同样覆盖城市中的外来人口，消除对外来人口的制度性歧视，使广大外来人口平等参与现代化进程、共享改革发展成果。要通过体制机制创新，重点实现和保障外来人口平等的就业权、受教育权、健康权、居住权和社会保障权，实现和保障外来人口对城市公共事务的选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。切实破除城市中的动态二元结构，应当成为各类城市加快城市化和城乡一体化的重中之重。要全面推进城乡一体化，就是要破除静态与动态两种二元结构，树立既统筹兼顾当地城乡居民权益，又统筹兼顾本地户籍居民与外来流动人口的权益，实现市民与农民、本地居民与外来人口的身份平等、机会平等和权利平等。既要使本市户籍农民共享城市发展成果，也要使外来人口共享城市发展的成果。忽视外来人口基本权益的城乡一体化，只是片面的城乡一体化，实质上并没有完全跳出城乡二元结构的传统窠臼。

二是着力改革户籍制度，促进农民和外来人口市民化。户籍改革的目标是消除户籍歧视，建立城乡统一的居住证制度，实现身份平等，保障公民的居住和迁徙自由权。城市中的户籍改革，既要赋予本市户籍农民的市民身份，又要赋予外来流动人口的市民身份，实现全体常住人口的“同城同权”，同享尊严。首先，按居住地进行户口登记，实行城乡统一的户口登记制度。其次，户籍改革既赋予农民享有与市民平等的社会保障等权利，又保障农民享有包括承包地、宅基地等在内的集体资产权益。农民的市民化既要保障农民享有集体资产等财产权利，又要平等享有社会保障等市民待遇。现代国家的公民，无论从事何职业、无论生活在城市或农村，都平等享有国家提供的社会保障。不得强制实行“农转非”，也不得阻止“非转农”。户籍改革的关键是要将户口与社会福利脱钩，使之回归人口信息登记的功能。再次，实行职业农户登记制度。国家有关支农惠农政策与职业农户挂钩，与户籍脱钩。通过平等的户籍改革，实现农民只是一种职业而不再是一种受歧视的身份。第四，要重新认识和公平对待外来流动人口，逐步实现农民工等外来流动人口的市民化。以农民工为主体的外来人口，是各大中城市的新移民和新市民，应当赋予他们平等的市民身份，使之平等享受就业、教育、医疗、社保、住房等基本公共服务。

三是加快财政体制改革，实现城乡基本公共服务均等化。公共财政体制是确保“发展成果惠及全体人民”的重要制度安排。对于城市政府来说，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，一方面要支持全国农村的发展，另一方面要支持本市郊区农村的发展。对每一座城市来说，实行以城带乡、城市支持农村最直接的方式，就是将外来流动人口纳入基本公共服务保障体系之中，实现外来流动人口的市民化。首先，将基本公共服务均等化作为城乡一体化的突破口和重中之重。实现城乡社会保障等基本公共服务均等化远比大拆大建式的拆村运动对社会的文明进步更具有长远的实质意义。其次，切实减轻集体经济组织承担公共产品供给压力。农村和城乡结合部地区的市政基础设施、公共服务设施以及社会保障等，均应纳入政府公共财政保障范围。再次，将征地补偿与社会保障脱钩。农民无论是否被征地，无论是否居住在城乡，都平等享有社会保障权。以征地补偿款抵扣农民社会保障的做法要予以改变。在历次征占农民土地中，农转居、农转工、超转人员、自谋职业人员因社会保险费用补缴困难等因素未能真正纳入城镇社保体系的，可由政府从土地出让金中给予适当补助解决。最后，提高社会保障等基本公共服务支出占财政支出的比重。在市场经济发达国家，社会保障和福利支出占财政支出的比重平均在30%～50%，有的在60%以上。例如，2004年美国联邦政府用于社会保障和医疗卫生等公共服务支出占总支出的45%，各州和地方政府用于教育、卫生和社会保障支出比例高达70%。要进一步优化财政支出结构，逐步提高社会保障等基本公共服务支出占财政支出的比重，将各级政府建设成为真正为人民谋福利的政府。

四、走以人为本的新型城市化之路，保障农民权利与城市化同步发展

我国正处在城市化快速发展的重要时期，城市化也是我国经济社会发展的重要推动力。但推进城市化，关键是要走以人为本的新型城市化道路，保障农民带着资产和尊严进入城市化，使农民的权利与城市化同步发展。

首先，新型城市化是维护农民权益的城市化。城市化不能以剥夺农民的权益为代价。传统的城市化过度损害农民利益，特别是侵害农民的土地权益和集体资产权益，造成了大量的失地农民，失地农民不能顺利转变为市民，造成了许多经济社会问题。新型城市化是切实维护农民权益的城市化，是让农民在自己的土地上富裕起来的城市化，是实现农民市民化的城市化。一要充分发挥农民的主体作用。城市化是农民土地非农化和农民身份市民化的过程，城市化是农民自己的事业。政府不能代民作主，要切实改变将农民排除在外的城市化、替代农民作主的城市化、强制农民意愿的城市化、剥夺农民利益的城市化，使传统的农民被动城市化，转变为农民主动的城市化。在政府规划的引导下，尊重农民的自主权，发挥农民的主体作用，使农民真正成为城市化建设的主人，成为自己幸福生活的缔造者。政府要着重提供规划控制和政策法律的引导规范，负责提供公共产品和公共服务。二要切实将土地的增值收益还给农民。城市化的核心是土地问题，关键是农民分享土地增值收益问题。2007年3月温家宝总理在会见中外记者时说：“土地出让金主要应该给予农民。”2010年10月，党的十七届五中全会通过的“十二五”规划《建议》提出将土地增值收益主要用于农业农村。2010年12月，中央农村工作会议提出土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保足额提取、定向使用。在推进城市化进程中，要明确土地出让金主要用于农业农村的详细内容，特别是要支持现代农业服务体系建设、农业专业合作组织和生态文明建设，改善农村基础设施和公共服务设施，实现基本公共服务均等化。三要有效保障农民带着集体资产进城。让农民带着集体资产进城，是城市化中的重大问题。要让农民拥有集体资产股份，分享集体资产收益，保障农民对集体资产的占有、使用、收益和处分权能，农民拥有的集体资产股权可以转让、抵押、担保和继承，使农民在城市化中带着集体资产进入城市，成为市民。

其次、新型城市化是善待外来人口的城市化。在城市化起程中，外来流动人口没有真正融入城市成为市民，使已有的城市化成为一种特殊的“半城市化”。新型城市化需要重新认识和公平对待外来流动人口。公平善待外来流动人口，不只是加强对外来流动人口的管理，更重要的是要维护外来人口的平等权益和尊严，构建公正的社会制度，实现外来流动人口的市民化，实现“同城同权同尊严”，使外来流动人口共享城市发展的成果。在同一座城市中，每一个人都应完全平等。在对待流动人口问题上，传统的思维和做法是加强控制和治安管理。但简单的限制流动人口的举措，既不利于保障公民的居住和迁徙自由权，也不利于形成城乡一体化新格局，应当将流动人口视为城市的常住人口，平等对待。要逐步将流动人口纳入就业、教育、医疗、社保、住房等基本公共服务保障体系，实现基本公共服务对流动人口的全覆盖。建议以新市民的概念取代外来流动人口的称呼。

再次、新型城市化是发展民主法治的城市化。城市化建设事关城乡居民的切身利益，是重大的公共政策，应当纳入民主法治的轨道。为人民谋福利、办好事的权力也必须受到严格的制约和监督。要以民主法治的方式推进城市化，以城市化来提升民主法治水平，使城市化与民主化相互促进，城市建设与法治建设交相辉映。各级政府要坚持依法行政，将民主法治理念贯穿到城市化建设中去，将城市化建设作为加快建设法治政府和服务型政府的重要内容，不断提高政府公信力和执行力，实现法治框架下的城乡善治，切实保护公民的基本权利和自由，维护社会的公平正义，一是要公开透明，民主参与。有关城市化建设规划、实施方案和其他规划性文件，都要向社会公开。公开、参与是提高决策民主化、科学化、法治化的基本保障。要按照国务院的规定，坚持以公开为原则、不公开为例外。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为有关城市化建设重大决策的必经程序，未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。没有法律、法规、规章依据，政府有关部门不得作出影响公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定。实行民主好处多，城市化建设要广泛实行民主，扩大公众参与，保障居民的知情权、参与权、表达权和监督权。要发挥城乡居民自治组织在城市化建设中的应有作用。二是定期清理，废止旧规。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布。城市化建设涉及到征地、拆迁补偿、人员安置、社会保障等诸多方面，各地不少政策文件时间跨度较大，与当前的新情况新形势不相适应，应当组织有关部门一一进行清理，废除或修改已不适应于当前城市化和城乡一体化发展需要的规章制度。三是与时俱进，依法行政。与过去在城乡二元结构背景下推进城市化建设不同，现在是在城乡一体化的背景下推进城市化建设。城市化不是简单的大拆大建，必须更加注重城乡一体化的体制机制建设，更加注重形成城乡经济社会发展一体化新格局，在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面实现新突破。当前迫切需要根据党的十七届三中全会精神以及《物权法》等相关法律，重新制定和出台一批新的政策法规，使城市化和城乡一体化有法可依，各级政府部门依法行政，农民群众依法参与，确保城市化建设走上现代法治的轨道。

五、从违法式改革走向立法式改革，加快建设现代法治国家

一般将改革分为激进式改革与渐进式改革两种，并将中国改革归于渐进改革之列。其实，我们还可以从另外一种视角将改革区分为违法式改革与立法式改革两种。

违法式改革就是在先不修改现行法律制度的条件下，以解放思想和大胆创新为号召，鼓励各地敢闯敢冒，冲破旧的思想观念和法律制度的束缚，“杀出一条血路”，开创发展的新局面，在改革实践取得实际成果并成为共识时，再启动修法程度，修改废除旧法律，制定通过新法律。立法式改革就是先提出改革议题，并就此进行广泛的讨论以取得共识，然后通过法定程序对改革议题进行立法，改革法案通过后再进行改革运作。违法式改革是改革实践在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革实践在后。简单地说，违法式改革是“先改革，再变法。”立法式改革是“先变法，再改革”。

30多年来，我国改革属于典型的违法式改革。违法式改革还可分为自上而下的违法式改革和自下而上的违法式改革。违法式改革的好处在于面对强大的传统观念和法律制度的阻力时，改革者通过基层或局部地区的大胆创新，开创一条改革路，以此降低改革成本，使新事物借助改革的缝隙破土而出。但社会在享受违法式改革好处的同时，也面临巨大的风险，承受严重的后果。其严重后果在于它使法律的权威性受损，从而销蚀法治国家建设的社会基础。从短期来看，违法式改革操作便利见效快；但从长远来看，违法式改革后患无穷。

在现代法治国家，改革模式均系立法式改革。中国选择违法式改革，有其历史必然性。但在经过30多年的违法式改革后，走向立法式改革应当成为中国改革的战略选择。特别是当前一些地方的机会主义盛行，违法式改革将鼓励地方政府严重的机会主义倾向，从而危及国家治理的根基。中国要建设法治国家，必须走上立法式改革之路。立法式改革须先立良法，再依法改革。法律以正义为依归，新制定的法律必须体现社会公平正义，合符宪法。如果宪法存在缺陷或不足，应当通过正当程序修宪。在良宪和良法的基础上，将改革纳入宪法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的轨道，才能从根本上摆脱违法式改革的困境。

改革以来，中央实行对地方政府的放权改革，这在调动地方政府发展经济的积极性的同时，也造成了一些地方政府权力的滥用。历史证明，如果没有建立有效的权力监督和制约机制，无论是中央权力还是地方权力都可能滥用。

当前，一些地方权力的失控主要有以下几个特点：一是以发展的名义侵犯公民的财产权利。一些地方政府往往打着新农村建设、统筹城乡发展、城乡一体化、城市化等旗号，侵占农民的宅基地，强拆农民住宅，直接侵害农民的宅基地用益物权和农民的住房权利。二是以维护稳定的名义侵犯公民的人身权和信访权。农民的财产权受到侵害后，一般会选择上访寻求上级政府主持公道，以维护权益。面对上访，一些地方政府常常以维护稳定的名义（实质上是维护其既得利益）对上访人进行围追堵截，甚至对上访人进行劳教，从而在侵害公民财产权的基础上进一步扩展为侵害公民的人身权和信访权等基本权利和自由。三是以提高效率的名义控制司法权。一些地方政府往往以提高行政效率的名义，要么将司法权撇在一边，要么将司法权绑在行政权上使之成为行政活动的一部分，要么冻结司法权，使之在重大行政活动面前“被缺位”。司法的错位、越位、缺位，实质上是迷信行政权力包打天下思想观念的体现。一些地方政府将司法排除在社会发展进程之外，显然能提高行政效率，但肯定会降低社会效率。一个国家需要司法机关，是因为“司法工作的最大目的，是用权利观念代替暴力观念，在国家管理与物质力量使用之间设立中间屏障。”[6]没有司法机关依据法律对公民权利进行救济，以维护社会公平正义，那么，整个社会就会充满暴戾的气息。公民自焚既是地方政府直接侵害公民私有财产权的结果，也是地方政府切断公民信访通道、同时又关闭司法救济大门的结果。

国家《宪法》第39条规定“公民的住宅不受侵犯”，第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和人个的干涉。”《物权法》明确规定保护公民的财产权利，《刑法》规定了“侵犯财产罪”。宪法和法律的上述规定，在一些地方政府的强拆运动中面临空前的失灵，地方政府的推土机摧毁了公民的住宅，也碾碎了国家的宪法和法律。公民的尊严和国家的尊严都在一些地方政府的推土机面前荡然无存。这些严重的社会现象，需要引起国家的高度重视。

近年来，各地强拆不仅没有停止，相反愈演愈烈。这说明，地方政府的权力没有得到根本性的改造和制约。地方权力的滥用不仅是对公民个人权利和自由的最大威胁，也是对国家长治久安的最大威胁。维护社会和谐稳定的根本在于防止地方权力的滥用。防止地方权力滥用，关键在于将地方权力纳入法治的框架，加强地方宪政建设。

一般宪政学者主要关注国家层面的宪政建设，而明显忽视地方层面的宪政建设。在中国单一制国家结构中，如何处理中央与地方的关系，有效推进地方宪政建设，既是迫切的现实需要，也是重大的理论课题。地方宪政建设的目标就是限制地方公权力，建设法治政府。现代法治政府的核心价值在于保障公民的基本权利和自由，维护国家的长治久安。

一要将保护公民权利作为国家的神圣职责。现代国家的核心是公民，没有公民的尊严就没有国家的尊严。国家负有保护公民财产权和人身权的基本职责，保护公民的个人权利，就是保护国家的公共利益；捍卫公民的尊严，就是捍卫国家的尊严。从地理空间上说，国家保护公民权利有两个维度，一方面，在国际上保护本国公民的权利，本国公民出国前往任何一个国家，其个人权利和尊重受到国家的保护。另一方面，在国内保护公民的个人权利，防止地方政府、社会组织和个人侵犯公民个人权利。1993年6月25日，世界人权大会通过的《维也纳宣言》提出：“人权和基本自由是全人类与生俱来的权利；保护和促进人权和基本自由是各国政府的首要责任。”人是目的而不是手段，坚持以人为本的科学发展观，就是要保障每个公民的基本权利和自由。“自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段。”[7]转变发展方式最根本最核心的任务是要从损害个人权利的发展转向保护个人权利的发展，要切实把政府的职能转变到尊重和保障人的权利上来。

二要在对地方政府“放权”的同时，更要“限权”。改革30多年后的今天，国家不仅要给地方“放权”，调动地方政府发展经济的积极性，更要给地方政府“限权”，将地方政府全面纳入现代法治的轨道,使地方政府更加注重尊重和保障人权，更加注重维护社会的公平正义。“放权”，就是将适应于地方政府行使的权力从中央下放给地方。但“放权”的边界是宪法和法规规定的权力行使范围，公权力行使的底线就是不得侵犯公民的基本权利和自由。“限权”，就是要对放下去的权力进行制约和监督。任何不受制约和监督的权力都可能导致权力滥用和腐败。中央政府不仅要从意识形态和行政上对地方政府进行控制，更要从现代国家制度建设上处理中央与地方的关系，明确地方政府的权力行使不得侵犯《宪法》规定的公民的基本权利和自由，公民的基本权利和自由既是地方政府权力运行的目的，也是地方政府权力运行的边界。为此，要加强公民权利方面的立法和相关制度建设，将地方政府建设成为真正的保护公民权利的法治政府。中国农民不仅要生活得富裕起来，更要生活得安全、自由和尊严起来。只有地方公权力得到有效的制约和监督，农民才会享有真正的自由和尊严。

三要将公民的财产权保护作为重中之重。财产权是文明社会的标志，财产权的保护程度是衡量一个社会文明程度的重要标志。[8]从各地发生的自焚事件中可以看出财产权的极端重要性。洛克认为：“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产。”[9] 财产权与生命权、自由权一道构成三项最基本的人权。“未经本人同意，不能剥夺任何人的财产”。[10] 哈耶克曾断言：“如果没有一个把保护私有财产作为自己主要目标的政府，似乎不太可能发展出先进的文明。” [11]私有财产具有不受政治权力侵犯的神圣性。“风能进，雨能进，国王不能进。”哪里没有财产权，哪里就没有正义。[12]2008年3月，温家宝总理在第十一届全国人大第一次会议上答记者问时说：“政府的任务就是保护人的自由、财产和安全。”住宅历来是农民最安全的生活堡垒，必须实行最严格的保护。毛泽东曾说过：“你拿根长棍子去拨树上雀儿的巢，把它搞下来，雀儿也要叫几声。”[13]一些地方政府随时以推土机将农民住宅推掉，或组织强大的队伍强拆农民住宅，这是和平时期一种空前的地方政治恐怖，不仅在全世界绝无仅有，而且在中国历史上亘古未有。对于侵夺农民宅基地、强拆农民住房的地方执政者，国家不仅要从行政上进行问责，更要从刑法上进行定罪。

发展经济的目的是为了改善民生，而要真正有效地改善民生，必须充分发展民权。没有民权的大发展，很难有民生的大改善。维护和发展农民权利，当然离不开政治体制改革和政治建设，也离不开社会体制改革的社会建设。在农村改革发展和城市化、城乡一体化进程中，最重要的是认真对待农民权利，形成尊重和维护个人权利与公平正义的社会环境。这不仅事关农民的幸福和尊严，也事关我们每个人的幸福和尊严。

注释：

[1]《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社1972年版，第693页。

[2] ［印］阿马蒂亚·森著《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社2002年版，序言第25页。

[3]［美］詹姆斯·C.斯科特著《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社2004年版，第115-117页。

[4] 《礼记·大学》。

[5] 陆学艺《走出“城乡分治、一国两策”的困境》，载《读书》2000年第5期。

[6] [法]托克维尔著《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第156页。

[7] [印度]阿马蒂亚·森著《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社2002年版，第7页。

[8] 相关讨论，参见张英洪《财产权利、个人自由与国家繁荣》，载《湖南公安高等专科学校学报》2009年第1期。

[9] （英）洛克著《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年版，第77页。

[10] （英）洛克著《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年版，第118页。

[11] （英）哈耶克著《致命的自负》，冯克利、胡晋华等译，北京：中国社会科学出版社，2000年版，第32页。

[12] 刘军宁《风能进，雨能进，国王不能进》，载公共论丛《自由与社群》，北京：三联出版社1998年版，第138-162页。

[13] 毛泽东《在中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上的讲话》，载《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第325页。

原载：张英洪等著《认真对待农民权利》，中国社会出版社2011年9月第1版。