本文原载《探索与争鸣》2018年第7期
科层制是现代组织管理的基本方式，在高等教育管理实践中得到普遍运用。但是，在高等教育管理的实践中，一方面由于科层制与高等教育组织的学术与知识属性相冲突，另一方面科层制又与我国大学管理的行政化相联系，导致高等教育管理理论与实践界普遍对科层制持批判态度，将科层制与大学管理的行政化、官僚化及行政滥权画等号。如何认识科层制的基本特征？大学管理为什么采用科层制？高等教育组织的科层制具有哪些特征？如何认识高等教育组织科层制的不足及其改进措施？本文结合国内外相关研究和高等教育管理实践中的具体问题，拟对这些问题进行初步探讨。
科层制的特征
“科层制”这种管理方式在古代中国、埃及、罗马等出现过，但真正将其理论化并作出系统总结的是德国社会学家马克思·韦伯。韦伯对19世纪普鲁士和德国军队的差异印象深刻，他发现普鲁士军队具有如下特点：占统治地位的是等级和地位；提升是基于个人关系或金钱利益，而不是基于军事能力；很少有指导管理和行动的书面规则；以及战略具有个人性、随意性，是凭借未与他人协调的一时冲动而制定的。而另一方面，德国的军队的特点是，通过法律权威而下达的命令，以及应用于全体人员的完善的规章制度。韦伯在其著作《经济与社会》中论及科层制，他提出科层制将普遍适用于基于法理权威的现代理性组织。
韦伯的科层制的元素包括：1.把劳工分配到专门任务中的分工；2.程序规范——常规化，标准化；3.规则——被书面规则管理的操作和活动；4.非个人化——理性和普遍应用的规则；5.基于客观标准以及在资历限制下的技术能力的选拔和提升；6.权威等级——仅扩展到正式职责的地位和权利的级别；7.工资和未来的固定范围；8.被确信的和看得见的职业轨迹；9.技术培训；10.择优任用。
首先，科层制是一种理性的制度设计。上述十个方面是关于科层制的经典总结，一个具有科层性质的组织，不可能完全具备上述十个特征，这是韦伯认为科层机构应该具有的理想特征，是关于科层制的“理想类型”。正如布劳和迈耶所指出的：“韦伯关于官僚制的著作，目前正被他称为‘理想类型’。这是一个方法论的概念，是被韦伯用来归纳有关组织的官僚制形式的一个装置。它并不代表所有现存的科层体制（或其他社会结构）的平均水平，而只是一个纯粹的类型，它源于从所有已知组织中提炼出来的最具特色的科层制的面貌。由于完美的科层制从来没有完全实现过，因此在现存的组织中，也没有能精确地适合理想型的。”同理一个组织只具有上述十个特征中的一两个也不能算作科层组织，上述十个方面不是孤立的，而是相互联系的，科层组织应具备上述方面的基本特质，但不一定存在一一对应关系。
其次，“科层制”是一个中性词而不是一个贬义词。否定科层制，否定现代大型组织的管理方式，就会走向反组织的乌托邦主义；而把科层制运用到极致，就会走向科层制的反面，亦即大家经常批评的官僚主义、官僚化和行政化。
再次，科层制是现代各类组织实现其功能的必然结果，没有任何社会组织形态可以代替科层制，没有它，社会组织就无法正常运转。可以批判科层制和官僚制，但不是要取消它，而是要改进它。
大学组织的管理运行为什么要采用科层制
大学组织作为现代社会组织的一种形态，其管理运行和治理同样离不开科层制。知识性质的转变和知识生产模式的转型为科层制在大学组织的实践提供了合法性。中世纪大学是基督教文化发展的结果，也是中世纪理性沉思反思宗教教义的必然结果，其导向是大学以纯粹的知识和理性思辨为基础，这导致大学成为以纯粹理性知识为基础的学术组织。大学是以知识为载体的组织，对于这一点，学术界形成高度共识。美国教育学家布鲁贝克的《高等教育哲学》和伯顿·克拉克的《高等教育系统——学术组织的跨国研究》中都有详尽论述。知识尤其是高深知识与学问，处于任何时代高等教育系统的核心。
大学的“知识”具有专门化特点，专业化知识和学科、专业分工的知识生产是大学的一大基本特征；大学的知识生产具有广阔性和多元性，一所大学所涉及的学科专业往往有上百个，“广阔的知识领域是高等教育机构和系统的一个独特和主要的特征”，并且这种知识是独立自主、互不联结的，拥有各自独立的思想体系、研究方式和历史传统；同时，大学的知识生产的自主性程度越来越高，“越来越多的知识领域表现出来内在的深奥性和固有的自主性”，“学术系统的工作材料具有日益专门化、数量越来越多，知识密集性、知识广博性和自主性程度越来越高的特点”。这是伯顿·克拉克等人在上世纪70—80年代所探讨的大学的知识生产模式。但是，当代大学所面临的生产知识模式正在发生变革。
当历史车轮跨入21世纪，全球高等教育呈继续扩张趋势，高等教育逐步走向大众化与普及化，高等教育在经济与社会中的影响日益强化，高等教育由社会边缘走向中心地带，由象牙塔走向社会服务站进而成为社会发展的“发动机”；但同时，人们又发现大学的浮躁日益显现，喧嚣的校园替代了宁静的教学与研究。大师远去，虽然科研成果众多，人才培养成群，但是人们心中的大师与名师已成为逝去的风景。这究竟是大学发展的必然，还是学术研究与大学探索背离了高等教育发展的本来目的？如何认识大学世俗化与大师远去这一时代话题，如何看待新时期的知识性质与教师群体？
以知识生产与传播为核心的大学面临知识生产模式的变革。新的知识性质与知识生产模式体现在：
第一，从以学科为基础的知识生产转变为以问题为中心的知识生产。原来的大学知识生产与传播是依据学科来进行的，教学与研究是围绕着学科、专业来进行的，“学科是最重要的组织基础”。新知识的生产已不再局限于学科内部，而是产生于不同学科的变化过程中，以问题为中心的研究把相关学科与专业知识联结在一起，学科边界日益模糊。
第二，知识生产由学科内部扩展为跨学科知识生产。这种跨学科并不是相关学科专业的机械组合，而是基于应用的问题为导向的有机组合，从而打破了原有的知识生产模式中的相互隔绝，打破院系间的松散联结与独立自主。
第三，知识生产的组织化图景，由单一化、同质性变为异质性、多元化。原来高等教育系统是知识生产的中心机构甚至是唯一机构，但在知识生产模式转变的背景下，大学的原有优势地位正在丧失，成为知识生产的一个机构而非唯一机构，新型知识生产机构不断涌现，并呈现加速发展态势。与此同时，大学知识生产的自主性程度正在降低，研究与人才培养方式发生变化，学术优先权正在下降，而经济与社会的优先权不断增强，传统的学科知识模式向问题导向的应用生产模式转型。
第四，质量控制由学术同行评议转变为社会问责。在以学科为基础的知识生产模式中，质量控制是依靠同行评议来进行的，标准是看其对于学科所作出的贡献。而新的知识生产模式需要更广泛的评议体系，需要一种更加多维度的质量控制。传统知识生产的目标具有模糊性，而新模式的目标更加具有确定性，评价标准和评定细则要反映知识生产参与者的特征和多样性，不同参与者的标准都将进入到质量控制的过程之中，学术标准将让位于更加杂合多元的质量控制方式。
第五，知识成果中传统的学术发表模式向知识产业转移。随着知识生产模式的变革，自由探索开始让位于目标性强的问题导向、使用导向研究，“好奇心驱动，高等教育系统能够自由支配资金的研究得到足够的支持越来越少，而由外部机构出于现实目的资助的特殊项目的研究越来越多”，研究从好奇心驱动转向解决问题优先。
概言之，由理论化知识、纯粹理性思辨为主的知识转变为以社会需求为导向的实用知识为主，知识生产模式由学术知识为主导的生产模式转变为多学科交叉融合的知识生产模式，知识本身性质的变革和知识生产模式的变化为大学组织采用科层制提供了合法性基础。
而大学规模的扩张导致管理方式发生深刻变革，出现了专业化管理团队和大规模职员队伍。大学已经变成了人员众多、专业领域广泛、组织结构复杂的大型组织，随着学校规模扩张、多样性的发展和职能的增加，高等院校中的教师人数相对稳定，而专业管理服务人员却快速增长。例如，从1975年到2005年，美国大学管理职位类别如校长、助理、主管等增加了85%，专业管理人员增加了240%，但教师只增加了51%。高级管理人员控制着预算、规划和其他权力，在学校的管理中发挥着重要作用。
随着高等教育大众化、普及化时代的到来，学生规模与学校职能快速扩张，学校管理职责与管理人员会以比教师增速更快的速度发展，这是国际趋势。欧美大学都拥有庞大的职员队伍。哈佛大学、耶鲁大学、剑桥大学等13所欧美世界一流大学平均拥有学生20652人，教师1882人，职员10682人。从人员比例来看，这些一流大学都拥有庞大的职员队伍和较低的师职比，13所欧美世界一流大学平均师职比为0.22∶1，生职比为2.06∶1。公立大学与私立大学虽然在生师比上差距显著，但在师职比、生职比方面差距相对不显著，公立大学师职比为0.21∶1，私立大学为0.22∶1，几乎没有差别。
大学规模的扩张和功能的扩展导致管理主义和科层制的兴起。“学部已经成为组织的而非学术的范畴，科系也被视为行政单位而非知识中心。真正的学术单位变成了课程或研究团队。”大学不能固守原有的院系或研究中心的架构，而形成以“问题逻辑”为导向的、结构比较松散的新型组织架构，大学的组织形式更趋向专业化，大学的管理不断趋向于公司模式，开始有了高级管理团队和学术计划、部门经理以及成本中心等带有商业化性质的部门和人员组织。美国高等教育专家斯特鲁普认为，三个因素导致了美国高等教育的科层制：一是大学的规模不断扩大；二是大学组织日趋复杂；三是大学承担的功能不断增加。因此，大学需要通过科层制来提高管理效率。
高等教育规模的扩张、功能的丰富和多样化，特别是高等教育知识生产模式的转变和知识性质的革命性变化，都为科层制在大学组织管理的运用提供了合法性基础和现实性诉求。科层制已经成为了现代大学管理的基本方式。
高等教育组织科层制的特征
（一）劳动分工与协调
韦伯注意到，当组织成员被允许专门从事一项特别任务的时候，其工作可以更加有效地完成。为了提高工作效率，科层制必须通过功能的专业化实现组织成员的劳动分工。因此，专业化可以被定义为“组织的任务被细分为各项现实工作的程度”。高等教育机构的劳动分工，一是随着高校规模扩张和功能增加，行政教辅人员大量增加，形成了高校教师与行政教辅后勤两支队伍，教师从事教学科研与学术活动，其他人员从事行政管理与服务保障工作；二是高校教师按学科与学院划分，其教学和科研领域呈现高度专业化的趋势，每个教师只从事某个学科的某一主题的研究与教学工作。
相关研究结果表明，专业化程度与劳动生产率之间的关系是曲线而不是直线。在某一临界点之前，专业化可能带来更高的效率，但过了临界点之后，则会导致效率下降。如果教师的劳动分工过度专业化，则会造成学生学习课程的碎片化，同时在科学研究方面也会阻碍学科交叉融合与创新，降低科研生产力。行政与服务保障人员过度专业化则会造成人员浪费和管理成本提高。专业化的程度越高，就需要更多的横向协调。当组织规模较小的时候，决策集中在顶层并亲自传递给执行者；而规模较大的组织则分散决策，同时通过规则、程序来进行管理。
（二）程序规范与形式化
科层制管理通过文字化的书面语言与手册文件来发布其政策和流程，而不是依赖日常经验与惯例运转。这种管理方式体现于常规化、标准化、形式化三个方面。常规化是指程序的正规化，即建立规则，规范所有组织成员处理日常工作的办法；标准化是为了避免组织成员对每一个情况或问题都要判断，因而对每一项工作都有严格的书面说明和程序；形式化是组织通过正式的规则和程序来指定其成员行为的程度，通常是指制定明确的规则、程序、指令和信息。常规化、标准化和形式化是限定在工作中的个人裁量权，把决策限定在更为狭窄的可以精准预测的范围之内。
科层制的常规化、标准化和形式化可能会使大学师生员工特别是从事学术活动的教师感到压抑和压迫，让他们感觉到办事流程的复杂和处理工作的复杂化。但从工作效率的角度看，规则与程序不仅仅是使个人满意，而是为了让所有人有章可循，明白无误地知道如何工作，是为了组织目标的最佳实现。规则有助于让师生员工遵守正式的条文和规章制度，使高等教育管理有章可循；有助于减少组织成员摩擦并使冲突矛盾最小化，遇到矛盾和问题按规则处理；规则也有助于师生员工明白工作的目标与方向，知道怎样做才能达到晋升与工作、学习要求，怎样做才符合组织目标与价值追求。
当然规则毕竟是人为制订的，是为组织发展服务的，如果仅仅以追求“遵循规则”本身为目标，有可能会以所谓规则要求取代组织的发展目标，导致本末倒置。如果学校设立了“双一流”建设目标，财务管理、学术管理、教师队伍建设就要与组织目标相一致，但如果各项规章制度并未随之调整，可能会使师生员工只能静守规则而无助于创新发展，“双一流”目标就会落空。另外，如果管理人员过度拘泥于规则，则会导致繁文缛节、形式复杂。所以，科层制要求管理遵守中庸之道，过犹不及，讲原则而又灵活地处理日常事务。既坚持科层制的规范化、标准化与形式化的基本要求，又能不完全拘于规则，而是以工作目标为中心处理各种事务。
（三）明确的权力层级
与其他社会组织一样，大学作为科层组织也需要通过等级制度组织起来。在事务复杂的机构，唯有通过理性化的安排，社会组织才能存在。大学的发展历程，也是大学组织正式结构不断强化并且权力层级日益清晰明确的进程。按照韦伯的解释，权力可以是世袭的，也可以是依据传统而形成的权威。如在大学里，要尊重为学校长期服务的员工，因为他们是集体智慧和机构记忆的体现者；也要尊重那些德高望重的教授，因为他们是知识和学术的化身。但韦伯更重视法律理性的权力。以正式职位为基础的权力与权力等级，一个明确的、不间断的、垂直的、涵盖从最高管理者到等级底端的链条，这比经常强调的统一管理更为明确有效。等级明确的命令链条使任何管理者都不能被绕过，有助于科层制度的有效运行。
大学的科层制不同于企业、政府机构的科层制度，因为大学组织从学校、学院到系所层面存在两个平行的权力系统，一个是常规的科层系统，另一个是学术专业系统。这种科层权力与专业权威并存的双重权力架构，既保证了组织决策的合法性与效率，又保证了专业人员在学术决策中的决定性影响。明茨伯格曾提出“专业科层制（ProfessionalBureaucracy）”的概念，即大学专业科层制中的专业权威不是由传统的组织制度形塑的，而是来自于专业的标准与价值，而专业的标准、价值与规范主要是源于组织外部而非内部。斯特鲁普也指出专业型权威的特点：需要更高程度的技术能力；专业技能由同行而不是上级来认定，受到不同于科层制的学术伦理规范的制约。
由于高等教育组织存在常规科层系统与专业科层制，两个系统的组织目标与管理决策方式有所差异，所以容易出现我们经常提到的学术权力与行政权力冲突。在高等教育组织中，只要存在这两套不同的科层系统，冲突矛盾就不可避免，这是由其特征不同造成的。科学的治理结构是非常重要的，斯特鲁普认为美国大学管理未陷入科层制陷阱，就是因为美国有独特的管理系统——外部的董事会作为决策权力机构，校长为代表的行政体系是执行系统，这有助于防止校长过度专权。同时外界专业型组织如大学教师联合会等也在一定程度上缓和了大学僵化的科层架构。
欧洲大陆的德国、法国高等教育管理中，由于行政系统太弱、教授权力过强而导致形成了专业科层制管理模式，专业科层制固然有助于发挥教授积极性，但同时压抑了青年教师成长，容易导致学科与学术研究的固化，阻碍了学科成长与学科交叉融合发展。近年来德法等国加大改革力度，弱化了以教授为代表的专业科层制权力范围，扩大了以校长为代表的行政系统的权力。
（四）基于能力的晋升机制
在科层制设计中，确立了依据资历和业绩的职务晋升机制，大学行政人员的职业发展，更符合传统科层制，个人可以依据年资、经历与工作业绩晋升到不同的等级体系中以获得更多的责任、权威、地位和薪酬。教师的职务晋升机制与一般的科层制不同，它更遵循学术标准与学术评判，其晋升依据是教师教学科研与服务的业绩与工作年限，晋升的标准则是各学科会有所差别，晋升评价则由学术同行决定而非上级领导或顾客决定。
在世界上绝大多数国家和地区，大学教师一般享有终身制、永久制或终身聘用制。美国高校是实行6—7年短期考察基础上的终身聘用制，欧洲国家一般是经过2—3年工作后，通常可得到终身聘用的职位。日本、韩国、印度等国家的终身聘用虽缺少程序上的保障，但所有教师都是事实上的终身制。在世界范围内，除美国等极少数国家外，大学教师的终身制与学术自由并没有必然的联系。
阿特巴赫指出：“学术自由似乎并没有与教授的聘用标准和条件挂钩”，“终身聘用及其他形式的聘用是与大学的用人状况、公务员制度以及其他管理程序密切联系”。在欧洲，终身制有着各种法律的和大学制度方面的根源和保障，大学教授和大多数公务员都受到终身制的保护。教师的待遇也根据公务员的工资标准确定。例如，德国的公务员法规定，无论大学遇到经济还是其他问题，包括学科专业的停办或重组，教师都享有严格的工作保障。
大学教师的终身制是在精英教育模式中形成的。随着高等教育由精英化向大众化的改变，高等教育规模空前扩大，教师人数也在剧增，大众化改变了大学教师的身份、地位、作用与聘用制度。教师聘用制度出现了新变革，即终身制或终身聘用制度虽得到保障，但是其在教师人数中所占比例在不断缩小。与此同时，专职的、有固定聘用期限的非终身职位比例不断扩大，兼职教师也在不断增加。欧洲国家签订了终身聘用协议的教师比例各不相同。德国和芬兰终身制教师占40%—50%；奥地利、比利时的弗兰德斯地区、荷兰、挪威和西班牙，终身制教师比例在50%—60%之间；法国和爱尔兰有80%；意大利则为90%。
高等教育大众化不仅意味着教师人数的剧增，也意味着教师地位与身份的激烈变革，带来了教师终身制的重大变化，非终身制教师和兼职教师大量增加，改变了大学教师职业群体的面貌。大量的非终身制教师和兼职教师的法律身份不明确，他们的工作条件与工资待遇并没有切实的保障，他们在教学与研究的地位也不如终身制教师，他们不能正常参加全国性学术活动，无法进入主流学术圈。如何处理终身制教师与非终身制教师和兼职教师的关系，如何建设好这一群体，也是世界高等教育大众化面临的一大难题。
（五）组织形式
学校可以分为以职能为基础的组织形式、以产品为基础的组织形式和矩阵式组织形式。以职能为基础的组织形式主要是学校的各个职能部门和学院的职能部门。按职能设置的部门将其集合起来可以提高工作效率，促进技术和服务、管理的专门化和减少重复服务，促进工作专门化，提高了办事效率。但是这容易导致过分强调狭窄范围的技术，专注于短期范围的工作，忽视整体工作目标。并且，当功能性组织通过分工实现效率提升的时候，不同部门之间的横向沟通与合作就会出现问题，对大学组织造成了功能整合的问题。各个部门只注意到自己的常规任务而造成视野狭隘，各个部门之间会出现交流与合作不畅、协调困难的问题。所以，在大学管理中，也经常强调相关职能部门的交流与合作。
以产品为基础的组织形式是院系的设置。每个院系拥有从招生、培养到毕业的人才培养全过程管理权限，以及科研方面从课题立项到研究再到评价的管理权限，可以促进整体目标的设置与实现，有助于形成各具特色的人才培养方式与科研方向，但是如果学院设置划分过细则会导致知识分割与碎片化严重、资源使用效率低下、跨学科交流与合作困难、对个体提出多重角色要求的问题，牺牲了规模经济而导致产品分割严重、效率低下。
矩阵式组织形式是把产品与职能结合起来的组织形式。矩阵设计起源于航空航天领域的需求，在军工生产领地，军事力量需要许多由同一家公司生产的不同产品，而每个新的产品，都需要来自很多不同过程的专家的临时投入，特别是在设计阶段。在矩阵式组织中，每个成员都忠诚于两个不同的权威——临时项目的负责人和专业部门的管理者。矩阵式组织形式可以自主性地适应外部环境的变化，但是两个部门的同时存在，也会引起组织成员的角色冲突，造成组织的不确定性。矩阵式模式能够有效利用人力资源，如统计系的教师既可以在统计系上课和从事科研，也可为其他院系提供有效技术支持，参与有益项目的研究工作。但是，矩阵式管理需要临时项目与专业之间的沟通与协调，聚焦于组织的定位，特别是建立科学的资源配置机制和评价体系，促进教师的双向合作与流动。
任何高等教育组织并不是通过单一的形式组织起来的，通常是以上三者的混合，在高等教育科层设计中，既要考虑组织效率，也要考虑学术组织特征，把效率机制与学术机制结合在一起进行权衡。
科层制的局限及其改进举措
科层制理论主要是从军队、企业和政府组织的管理实践中抽象出来的，而高等教育组织作为知识生产和传播为主的学术组织，科层制并不能完全适用。社会学家帕森斯（TalcottParsons）曾专门探讨学术组织的特殊性，他认为美国的大学管理虽有集权趋势，但所谓学术组织，最重要的不是等级结构，而是自治与自主的传统。马克·汉森（MarkHanson）也强调了学校是专业性组织，科层制在学校管理中的运用，无论理论还是实践上都略显不足。
科层制本身的弊病在高等教育组织与管理中还会逐步显现出来。比如，等级制度是科层制的显著特征，一旦划分讲师、副教授、教授等级设计，并且副教授、教授内部又划分为几个等级，再加上所谓资深教授、院士等，这种科层制度设计就会诱导教师只关心自己在等级制度的晋升问题，而不是自己的教学与科研职责。职务晋升成为教师职业生涯中竭力争取的目标。那么，怎样评聘职称呢？在没有有效学术评价体系和学术共同体的背景下，只能通过设定所谓发表论文的刊物级别等带有行政色彩的规定来约束职称评聘工作，其后果是导致教师只关心发表的刊物级别和论文数量，而把根本性的学术创新放在其后，也导致了大学教育中的“重科研、轻教学”现象。
科层制的等级制度本身有激励意义，但也可能会起到负面作用。等级制度使人们充满了自我期许，如果与他人比较，自己的经历、实力与这种期待不符，就会成为他们离开学校的动因。但是如果取消等级制度，高校人事管理难有更有效的制度设计来取代它。再比如，高等教育管理的所谓规范化、标准化为人诟病，是大家批判高校行政化的主要意见之一。法国社会学家克洛泽的《科层制现象》曾对法国公司组织中的等级制度详尽描述：规章制度十分严格而且死板，日常工作中的每件小事都要严格地按照规章制度按部就班地执行。高校管理制度如果过于严苛，什么事情都要找文件依据，都要所谓照章办事，就会导致僵化、官僚化与行政化。
职员人数多少和科层制运行的僵硬、行政化、行政滥权等没有必然关系。科层制的有效运行和科学管理反而需要一支数量充足、结构合理的高校职员队伍。我国大学的职员队伍是多还是少，这个问题争议很大，许多人认为职员队伍太多，人浮于事，缺乏服务意识。但是与世界一流大学、与高等教育发展需求相比，我国高校职员与行政人员偏少而不是偏多。问题出在两个方面，一是行政与职员队伍服务意识差，强调管理而不是服务；二是校部机关与院系人员比例失衡，国外大学的行政教辅人员主要在院系，而我国大学在学校层面的集中度很高。所以，我国高校建立学术权力体系并不意味着要减少职员数量，关键是合理布局职员在院系和学校的分布，科学配置人力资源，使他们专注于服务师生而不是管理。
我国高校的“去行政化”并不是不要行政管理服务，随着高等教育规模扩张和高校规模的扩大以及职能的拓展，大学行政和服务人员的扩大是必然要求。当然，最为重要的是转变职能，从管理转向服务职能，为教师和学生服务，而不是为少数领导干部服务。
任何制度都兼具两面性，科层制的弊端显而易见，人们往往指责、批评它，但还找不出合适的制度取代它。科层制是高等教育组织与管理中的重要制度设计与管理运行规则，一方面促进了高等教育管理的规范化、制度化与标准化，另一方面确实存在着与高等教育组织本质属性相冲突的地方，特别是科层化会导致官僚化与行政化。如何最大限度避免科层制本身存在的弊端及运行中所出现的问题，还需从高等教育组织本身的特性出发，遵循高等教育组织规律和高等教育管理特征，在重视科层制度的同时，重视高等教育组织的学术组织、政治组织与企业化组织的管理制度设计。
学术组织属性是高等教育最为根本的、历史最为悠久的组织特征，强调学术自治与学术自由，强调学术共同体在管理中的作用，强调学术同行评价、学术自主、学术平等的价值取向。政治组织属性强调不同利益主体在管理中的地位，承认大学是利益相关者组织，强调共同协商、妥协、谈判来解决矛盾和冲突，强调利益共存与协商妥协在大学管理中的作用。企业化组织认为大学可以借鉴企业管理经验与做法，承认企业管理的绩效、竞争、资源配置等管理方法在高等教育管理中的价值，大学管理要强调竞争、绩效。
把学术组织的学术自由与学术共同体建设、政治组织的协商与妥协、企业化组织的竞争与绩效与科层组织的管理与等级制度结合起来，一方面可以充分反映高等教育组织特性和管理规律，另一方面也可以抑制科层制的弊病，真正使高等教育管理按照组织特征与高校本来面目来运行和治理。
