[提要]民主是构成现代政治合法性的重要因素，其原则是平等。现代民主国家中同时存在发达的科层组织，其原则是等级。现代民主国家将民主与科层制结合在一起，来实现良好的政治和对多元价值的追求。
[关键词] 民主；科层制；平等；效率；支配
刘致平，政治学博士，任职于国家某部委。
追求多元价值是人的自然本性，诸如安全、尊严、自由、平等、荣誉、财富等价值往往是被个人同时追求的，而且个人需要在他所追求的不同价值之间实现均衡。人们之所以结成政治共同体是为了过一种更优良的生活。一个好的政治共同体应尽可能满足人们对多元价值的追求，在其不同成员对同一价值或同一成员对不同价值的追求之间实现均衡。现代民主国家中同时包含了民主与科层制[①]两种看似矛盾的结构，民主的原则是平等，科层制的原则却是等级。民主意味着公民们平等地拥有某些价值，科层制意味着对于公民个人而言，某些价值只能做不平均的分配。在现代民主国家中，民主与科层制相生相克，却又缺一不可。
一、民主与政治合法性
从词源学的角度来说，民主意味着人民的统治。在现代的民主观看来，政府的所有权威最终都来自于具有天赋人权和自由的个人，民主首先意味着统治者必须获得人民的同意，只有民主的政府，才是一个具有合法性（legitimacy）的政府。一个政府如果不是建立在人民同意的基础之上，人们就没有服从它的义务。相反地，专制政府冒犯了人们的尊严，因为它无视人民的意志。这种观念的源头可以追溯到古代希腊，“希腊人在灵魂深处觉得专断的政府对他是一种冒犯”[②]。不同之处在于，在古代希腊，民主只被适用于各个城邦的一小部分自由人，如今这一观念则普及到了政治共同体的每一个人。
民主虽然起源于古代希腊并且在雅典创造了最辉煌灿烂的成就，但雅典人柏拉图却是民主的第一个著名的批评者，在柏拉图这样的古典政治哲学家眼中，民主被贬斥为一种低等种类的政制，民主制崇尚的自由和平等会败坏公民德性，造成法律权威的丧失和城邦的混乱以致衰败，过度追求自由平等将以导致极权统治告终。尽管柏拉图对民主的批评有夸张的成份和树立假想敌的嫌疑，但在此后两千多年的历史中，民主确实一直蒙受恶名，而且在现实中也销声匿迹。直到最近200多年，民主在克服了古代形式的一些关键缺陷后以自由民主制的形式重生。如今，民主是构成现代政治合法性的重要因素，而且也许是最重要的，世界上的绝大多数国家要么宣称自己是民主国家，要么宣称自己正在向民主国家迈进。民主甚至取得了这样的优势——那些内心对民主不以为然的人，在公开场合却不得不对民主表示敬意。卡尔·科恩说：“民主已成为整个世界上头等重要的政治目标。它受到各方面的颂扬。那些在其他哲学观点上存在根本分歧的人都同样颂扬它。有些并不理解和需要它的人也自称信奉它。”[③]罗伯特·达尔称：“民主思想仍然广受欢迎。大多数政体仍然标榜‘民主’，那些没有自诩民主的政体也常常坚持认为，非民主统治的特例是最终通往‘民主’的一个必然阶段。”[④]萨托利则承认，今天人们对民主一词有普遍的敬重。[⑤]
在作为民主制国家典范的美国，民主是构成政治合法性的首要因素。《独立宣言》宣称：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的造物主那边被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们之间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。”这段话体现了民主的双重含义：第一，人民是主权者，政府的权力源出于人民，其合法性建立在人民同意的基础上；第二，人们平等地拥有某些基本权利。美国宪法是以全体美国人民的名义制定的，宪法序言仅有一句话，以“我们合众国人民”（We the people of the United States）为主语，意在宣示宪法的意旨出于人民，主权属于人民。
二、民主与平等
平等是现代性的特征之一。民族主义、自由主义、社会主义等现代最主要的政治意识形态都对民族国家之间或个人之间的平等有着强烈的诉求。民主作为一种政制，意味着按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务。作为民主的经典作家，托克维尔认为，民主的本质是平等，追求平等的激情是一个不可抗拒的力量，凡是想与它抗衡的人和权力，都必将被它摧毁和打倒。托克维尔在考察美国的民主时，指出给他印象最深的是美国人的“身份平等”（the general equality of condition among the people），即人们平等地都是国家的主人。他还发现身份平等这件事对美国政治和社会的风尚产生了重大作用，身份平等对于舆论方向、法律原则，对于执政者和人民的行为方式都具有决定性的影响。[⑥]
在民主国家中并不是一切方面都平等，但人民拥有三种重要的平等：平等地拥有某些基本权利、平等的人格、法律面前人人平等。现代的民主国家创造了一种重要的政治领域的平等，即每个人都平等地享有免于支配的自由，这是一种在奴隶与自由人对立意义上的自由，它意味着借助政制设计，每个人都可免于服从专断的支配，服从他人潜在的、反复无常的意志或乖戾的判断，也即每个人都可免于对他人的依附。[⑦]这种自由理想的最佳体现是法国大革命。法国大革命的理想是自由、平等、博爱，它反对的是等级制度，它所要做的就是把被压迫者从政治上的被奴役境地解放出来。因此，法国大革命不仅仅是民主主义的，也不仅仅是共和主义的，而且是自由主义的。英国思想史家安东尼·阿巴拉斯特在《自由主义的兴衰》中便把法国大革命作为自由主义的高潮。罗尔斯在《正义论》中提出了著名的两个正义原则，其中第一个是“每一个人都有平等的权利去拥有可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权”。拥有这些权利实际上也即是意味着人们平等地享有免于支配的自由。
民主社会中的人们也存在不平等，一些重要的不平等是：自然的不平等，如体力、智力、外表等；社会地位的不平等；在组织中所处位置的不平等；所掌握财富和其他资源的不平等。这些不平等，有的是不可改变的，有的当其不平等程度适当时对社会反而是有益的。
三、民主与自由
有一派观点认为，平等与自由是有矛盾的，从而民主与自由有时是不相容的。例如，哈耶克认为，在政治不平等的宪政国家，人们也可以有自由，而一些旨在追求社会平等的政策，把富人的财富转移给穷人，反而将损害人们的自由。但哈耶克这里所谓损害自由是自由的范围问题，而不是那种免于支配的自由。无支配自由分析性地蕴含了一种重要价值：享有基本权利的平等。
托克维尔在使用民主一词时，主要是指“身份平等”。托克维尔把贵族社会和民主社会视为一组对立的事物和概念。在贵族社会里，人们是分等级的；在民主社会里，人们的身份是平等的。身份平等有其特指，并非是指一切方面都平等。在民主社会里，人与人之间不再存在人身依附关系，任何人都不能在完整的意义上支配别人，所有人都是自由的。托克维尔注意到，在民主社会里，依然会有主仆关系，但这种关系不同于贵族社会里的主仆关系。在贵族社会里，主仆之间是一种完全地支配与被支配的关系，而在民主社会里，主仆关系的建立是基于自由人之间的契约，在契约规定的范围内，他们才是主仆关系，主人才有权力支配仆人。托克维尔还注意到，在民主社会里，等级组织也是存在的，他提到法国军队的例子。
托克维尔认为，没有追求平等的激情的支持，就不可能实现自由。他对民主现象的观察与黑格尔的历史哲学对自由的论证是一致的。黑格尔认为，在东方传统的专制国家，只有一个人是自由的，在古代希腊、罗马，只有少数人是自由的，历史发展的方向则是所有人都成为自由的。这意味着所有人都是平等的自由的，在这里，自由与平等统一了起来。因此，自由与平等并不是必然矛盾的。人们是自由的，这表明他们在拥有免于支配的自由方面是平等的；人们是平等的，所以他们都拥有免于支配的自由。一个在一切方面都平等的社会是不可能的，也是太过于单调乏味的。一个美好绚丽的世界需要个性，而民主制度是自由的最有利保障，是个性得以成长的前提。现实经验已经足以表明，民主制度比其他类型的政治制度更能保障无支配自由。有些像列奥·施特劳斯这样的政治哲学家担心民主会把一切都拉平，把人们变得千人一面。他的这种担心固然有其合理性，但是，我们看到，自由民主社会的目的不在于为人们树立特定的目标，而在于为人们提供自由发展的条件和机会，在一个自由民主社会里，通往伟大之路仍然向那些渴望它的人敞开着。而且，正如托克维尔所言，贵族社会里少数人的光辉灿烂是建立在多数人的苦难之上的，民主社会也许没有贵族社会那么光辉灿烂，但是更少苦难。
托克维尔曾在他的书中写道，民主的到来是不可避免的，民主是天意使然，一切事情都在促成民主。新教的平等观念、动产的日益重要、科技的发展、知识的普及、脑力劳动成为力量和财富的源泉，等等，这一切因素都在促成民主。民主的发展是一种不可抗拒的规律，这是历史上已知的最经常的、最古老的和最持久的现象。这样看来，民主似乎会一路凯歌高奏了。
四、寡头统治是一条铁律吗？
与托克维尔的看法想反，米歇尔斯认为寡头统治是一条铁律，他宣称，少数人的统治是不可避免的，民主是不可能的，所谓民主事实上只不过是少数人统治的一种表象而已。实现大众主权无论从机制上还是从技术上说都是不可能的。[⑧]马克思曾经批判资本主义社会的民主只是资产阶级的民主，资本主义国家不过是管理资产阶级事务的委员会，但他认为未来的共产主义社会将会建立真正的、全面的民主。与这种看法相比，米歇尔斯的观点相当悲观和颓唐。
米歇尔斯认为，组织是寡头统治的温床。在任何组织中，无论它是一个政党、工会组织，还是其他任何类型的协会，其贵族化倾向是显而易见的。组织的结构在赋予自身稳定性的同时，却使组织的大众发生了深刻变化，完全改变了领导者与被领导者之间的关系地位。组织使得政党或专业工会分化为少数领导者和占人口大多数的被领导者。[⑨]由于组织的广泛存在，民主因此成为不可能的。
人们在使用同一个词语的时候，往往所指的未必是同一件事物。米歇尔斯观念中的民主实际是古代雅典式的民主，这种民主意味着人民中的每个人都可以直接统治，人民中的每个人的意志均可以在政治生活中得到反映。然而，这种人人直接统治的民主在现代的地域广阔的大型主权国家中无法实现，即使在雅典，我们也不能忘记雅典民主制是以奴隶制的存在为基础的。由于商业、宗教以及人类道德与知识的进步，现代民主国家不允许有奴隶存在。自由人必须从事所有职业，提供社会的所有需求。国家规模的扩大导致每一个人分享政治的重要性降低，奴隶制的废除剥夺了自由人因奴隶从事大部分劳动而带来的所有闲暇，商业的特性使社会没有给人们的生活留下间歇，这些都使得直接民主制在现代国家中成为不可能。[⑩]
但是，直接民主的不可行，并不表示现代国家无法建立民主制。代议制民主不同于直接民主，但它通过制度设计使得人民保留了他们的主权，其表现就是人民可以通过定期的选举等形式对统治者进行有效的制约。因此，要判断是否存在寡头统治铁律，必须思考究竟何为“统治”，何为民主国家的“统治”。
五、科层制与有限支配
在不同的社会里，“统治”的表现很不相同。现代民主国家的人民并不直接统治，而且这种国家里的“统治”显然和专制国家中的统治并不相同。在专制国家中，统治者总是在压迫和剥削被统治者。民主制则追求人人皆是统治者与被统治者，不再存在政治压迫。亚里士多德很早便将统治行为区分为两种，一种是主奴之间的统治，另一种是自由人对自由人的统治。一个自由人作为城邦的好公民，既要懂得统治，也要知道怎样接受他人的统治，也就是说，他既应懂得怎样出令而指挥，也应知道如何受命而服从。
从整个人类的历史上看，我们可以把支配（即统治，英语中均为domination一词）的形式区分为无限支配和有限支配。在无限支配的关系中，被支配者是奴隶，他的一切包括生命都是属于主人的。在有限支配的关系中，被支配者拥有基本自由，但在与支配者订立的契约范围内，他需要听命于支配者，不能违抗支配者，否则他就违反了契约；当然他也可以选择中止契约。古代社会曾经存在无限支配，现代的自由民主制国家已经消灭了无限支配，只允许正当的有限支配的存在。
有限支配的存在是出于人类集体行动的需要，现代社会中发达的科层组织是有限支配的突出表现。现代民主国家里容纳了许多科层制组织，最重要的几种是军队、政府的行政部门、企业，这些科层制组织以法理型支配作为正当性基础，服从不是对个人的个性化服从，而是主要体现于对于法律规定的某个职位的服从。其中，军队是最为严格的科层制组织，类似“军人以服从命令为天职”这样的观念充分反映了军队科层制的严格性。与米歇尔斯的看法相反，政党其实并不必然是一个科层制组织。政党更类似于国家，党员相当于人民，党的领导相当于国家领导人，党的行政人员相当于政府的行政人员。米歇尔斯所描绘的寡头统治铁律反映的是党内的精英统治和非民主倾向。党内不民主的部分原因是为了服务于政党间竞争，这类似于当一个国家处于严酷的国际环境中时，为了生存竞争的需要而在一定程度上牺牲其内部的民主。
现代民主国家是自由民主制国家，然而科层制却是与自由有矛盾的。各种科层制组织的广泛存在，使得现代自由民主制国家中人们的自由存在很大的局限，人们在政治领域是自由的，是一个自由人，在组织内却不得不受上级支配，即使这种支配是正当的，也仍然减少了被支配者的自由。在自由民主制国家中，一个身处科层组织中的人和一个独立经营者都可以是自由人，但身处科层组织中的人却比独立经营者缺乏自由——无干涉的自由。“统率一支军队的将军或负责一项工程的主管，也可能大权在握，在某些方面，甚至是不受制约的权力，但比起一个农夫或牧人，他的自由也可能更少，因为只需上司一句话，他便不得不改弦易辙，也不能根据自己的需要来改变生活方式，作出对他来说最重要的选择。”[11]
如马克思所言，“人是一切社会关系的总和”，只有政治领域的自由是一种被削减的自由。人们之所以选择接受正当的有限支配，不过是说，人们为了追求别的价值，而放弃了他们的部分自由。
六、民主与科层制都是必不可少的
现代民主国家为了实现对多种价值的追求，采取了不同的原则来安排不同的政治制度。在人民直接行使主权的时候，人民的地位是完全平等的，表现在选举中每人只有一票。在代表人民行使主权的机构中，立法机构是反科层制的，议员们的地位是平等的，或者说是民主的。民主国家的行政部门则是科层制的，这是为了追求效率。现代民主国家的这种复合设计表明它既需要民主也需要科层制，代议制民主是人民主权的实现形式，它保障了公民的政治平等，也可以提高决策的科学性，科层制则用于保障公共政策的执行效率。因此，为了实现良好的国家治理，民主与科层制都是不可缺少的，两者既相互对立，又相互补充。特别是科层制在实践中显示了它的超强生命力，毕瑟姆说：“科层制罕见地受到了所有政治派别的诅咒。右派以自由市场的名义寻求对它的限制，中间派以开放和责任的名义改革它，左派以参与和自我管理的名义想要取而代之。然而，它展示了抵制所有这些侵犯的惊人能力。”[12]
除政府之外，现代其他大型组织的组织原则也往往是多元的，例如公司的董事会和大学的教授委员会是以比较平等的原则组织起来的，而公司和大学的行政部门则是层级制的。因此，科层制是现代社会中大型组织的执行部门无可逃避的组织形式，舍此组织就无法实现它对效率的追求。
现代民主国家的一个发展趋势是行政部门的扩展和行政权力的膨胀，这是为了适应日益增长和日益复杂的社会管理和公共服务的需要。在美国，行政部门的扩展是一个长期的趋势。1789年联邦政府初建时，行政部门只设立陆军部、财政部和国务院三个部，共雇用文职人员351人。在以后的岁月，联邦行政机构缓慢发展。南北战争前夕，文职雇员增加到3.5万人。到1900年，联邦文职机构人员增加到23万人，1930年达到59万人。1983年，联邦行政部门共雇用文职人员282万人（联邦政府三部门共雇用文职人员287万人），2009年达到419万人。据估计，有一个人直接靠联邦政府为生，就有四个人间接靠联邦政府为生。[13]行政部门规模的扩大表明，在现代国家里，人们从生到死，越来越依赖于组织特别是政府的行政部门提供的各种公共服务。现代社会中的一个事实是，我们中的大多数人已作为各大组织的被雇佣成员而工作。
科层制不可避免，但对其加以改造也确有必要。科层制所带来的形式主义、压抑创新、反应迟缓等弊病都是阻碍人们寻求和实现更加美好生活的负面因素。科层制最根本的可怕之处在于，它的工具理性将成为抑制人类激情和个人自由的“铁笼”，个人在科层体制中已经被物化和原子化了，只被要求作为“会说话的劳动工具”而存在。
自由民主是现代人政治生活的理想，民主制是人们迄今为止所找到的最好的一种政制。对于正处在民主国家建设进程之中的人们来说，我们需要理解，将一种优良的政制称为民主制，不过是取其最突出的一项特征而言，民主并不是意味着一切都平等，在一个民主国家中，有些平等是必要的，有些不平等则是合理的。在这种理解的基础上，我们需要探索怎样把民主与科层制结合起来，使其各得其位，充分发挥自身的效能，实现一种良好的政治。
[①] Bureaucracy，又译“官僚制”，考虑到官僚制一词容易导致人们对Bureaucracy的理解局限于政府机构，本文采用“科层制”的译法，意在强调这种组织不仅限于政府机构，而是广泛存在于现代社会的各个领域。
[②] 基托：《希腊人》，徐卫翔译，上海人民出版社2006年版，第3页。
[③] 科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第1页。
[④] 达尔：《民主及其批评者》，曹海军、佟德志译，吉林人民出版社2006年版，第2页。
[⑤] 萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社2009年版，序言，第11页。
[⑥] 参见托克维尔：《论美国的民主》上册，董果良译，商务印书馆1988年版，第4页。
[⑦] 免于支配的自由是当代澳大利亚政治哲学家菲利普·佩迪特提出的一个概念，详细阐述可参见其所著《共和主义》一书。
[⑧] 米歇尔斯：《寡头统治铁律》，任军锋等译，天津人民出版社2003年版，第21页。
[⑨] 米歇尔斯：《寡头统治铁律》，第28页。
[⑩] 参见贡斯当：《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文等译，上海人民出版社2003年版，第51-52页。
[11] 哈耶克：《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社1999年版，第38页。
[12] 毕瑟姆：《官僚制》，韩志明、张毅译，吉林人民出版社2005年版，导言，第1页。
[13] 参见李道揆：《美国政府和美国政治》，中国社会科学出版社1990年版，第445页。其中，2009年联邦行政部门雇用文职人员数来源于维基百科。
原刊：《理论视野》2013年第12期
