党的十八大提出中国迈向生态文明新时代的重大战略，是顺应中国与世界文明转型及发展大势做出的重大战略决策。十九大再度从时代的高度，把生态文明建设战略内化到中国特色社会主义、全面建成小康社会、人与自然和谐的现代化战略目标之中。可以说，“五位一体”中的生态文明建设，是影响中国未来发展命运和发展方向最大的时代变量，也对中国未来理论探索与创新提出了新的挑战与机遇。从十九大提出的新矛盾、新时代、新思维看当前中国生态文明建设在理论与实践、决策与落地、中央与地方、时代与创新等方面，存在的四个不均衡问题值得我们关注。

“不均衡”一：理论与实践的不均衡

党的十八大将十七大提出的“两型社会生态文明”上升为“五位一体”中的生态文明，十八届五中全会再度将“五个文明”内化为“五个发展理念”。自从十八大以来，中央围绕生态文明建设战略，密集出台文件。短短5年时间围绕生态文明建设的顶层设计，推出了一系列新理念、新思维、新制度。但与此不匹配的是，围绕生态文明的理论研究较为滞后。长期以来，理论与实践层面的关系往往是，理论创新的节奏要快于政府的战略与政策出台，而十八大以来，在生态文明建设战略上，却出现了理论滞后于决策的情况。主要表现在两个方面：

一是许多媒体发表的文章以及个别专家学者对生态文明的解读，仍然停留在把生态文明建设等同于环境保护的层次，而且这种认识在理论界与社会上占据较大比例。十八大提出生态文明建设，是针对解决环境问题而提出的，环境问题也是生态文明建设迫在眉睫需要解决的重大问题，但绝不能把生态文明等于环境保护。如果将生态文明建设等同于环境保护，十八大没有必要提出“五位一体”中的生态文明建设思想。环境治理与保护，在西方发达国家已经进行了将近半个世纪，为什么我们今天遇到同样的环境问题，却要通过生态文明建设来解决，对于这个问题，十九大报告中使用的两个关键词，值得我们关注：中国智慧与中国方案。十八大提出“五位一体”中的生态文明建设，可以说是基于中国智慧，提出的不同于西方的新环境治理之路。西方对环境治理的思维，属于西医式的头痛医头、脚疼治脚，治标不治本的不可持续的治理。而十八大提出的“五位一体”的生态文明建设，恰恰是基于系统辩证、五行生克的中国智慧，尝试把环境问题置入到政治、经济、文化与社会的系统中来解决的新探索。所以，不能把十八大提出的生态文明建设等同于环境保护。

二是学术界的分科思维、线性思维与“五位一体”中的生态文明理论研究需要系统整合、跨界创新的要求不匹配，由此形成了对生态文明内涵的解读，变成了盲人摸象，各执一端的乱象。哲学学者单纯从人与自然关系来定义生态文明，认为生态文明存在于古往今来的各个社会形态中，只是由于当时社会生产力水平的不同，生态文明在不同的历史阶段具有不同的内涵。环境科学学者认为，生态文明建设要解决环境问题，顺着解决环境问题的路径，提出生态文明建设最重要的不是理念，而是科技进步和治理环境的制度创新。经济学学者认为，按照利益—行为—制度—激励的经济学分析框架，生态文明建设就是基于新利益、新主体、新产权的市场制度的再设计。

总之，上述基于学科逻辑看，都有自己的自洽性。但是，放在生态文明建设“五位一体”总体布局来看，这些局限在传统学科思维的演进，离要科学地界定生态文明的内涵，还有很大差距。近代以来，服务于工业文明时代，形成高度分科的大学教育和科研体系，无法适应生态文明时代，跨学科、非线性的复杂性研究，无法满足生态文明建设所需要的理论创新和人才培养。所以，要根本解决生态文明建设与理论、教育的不匹配问题，需要大力推动满足生态文明新时代需要的思维方式变革以及教育与科研领域的改革。

“不均衡”二：战略决策与内化落地的不均衡

战略决策与内化落地不均衡的主要表现，就是已经完成顶层设计的生态文明制度尚未内化在主流的体制机制中。 十八大以来，中央出台的一系列关于生态文明建设的文件不仅赋予了生态文明建设很高的使命，同时就如何落地，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》。该方案明确提出了生态文明建设需要内化与落地的八个方面的制度建设与改革内容。这八个方面涉及经济、政治、文化与社会的所有方面，也涉及到几乎所有的行政管理部门。但由于改革开放以来形成行政的管理理念、管理方式、管理机构设置、管理体制都是服务于如何最有效学习追赶西方工业文明、搞工业化和市场化而形成的。40年的改革开放，形成的这条管理体制已经成为一个具有很大惯性的稳态体制。可以说，生态文明建设是涉及到许多方面的一次重大的体制改革。因此，要将目前的生态文明建设制度顺利推行、不断产生卓越成效，还需要各方较长时间的调整和努力。

“不均衡”三：中央与地方的不均衡

不可否认，党的十八大以来全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强。但是，从中央与地方看，对于生态文明建设认识与重视程度，在一定程度上存在“中央热，地方冷”的问题。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，以壮士断腕的勇气治理环境问题，从时代高度布局生态文明战略。但是，有不少地方对建设生态文明建设的重要性的认识远滞后于中央的要求。他们把生态文明建设看成单纯的城市绿化，看成是环境、林业等部门的事，而不是主抓的事。更为严重的是，个别地方政府在追求GDP思维惯性的作用下，仍然以让环境为增长让步的思维来对待生态文明建设。生态文明要落地，必须扭转这种思维和认识。笔者调研发现，某地上级政府对下级政府千分制绩效考核中，生态文明建设只有10分。为了扭转这种局面，2015年年底，中央环保督察巡视从河北省开始，到目前为止已覆盖全国31个省份。2016年，中央环保督察对16个省份的6000余人问责。一些地方领导干部开始真正意识到生态环境保护的重要性，认识到生态文明建设是“党政同责”“一岗双责”的份量。

“不均衡”四：时代挑战与自主自信不均衡

生态文明的概念在20世纪70年代理论界就已经提出，但是到目前为止，把生态文明战略上升到一个国家的战略，在世界上是少有的。而且，中国生态文明建设的理念与方案，得到了国际社会的高度认可。 2013年2月，联合国环境署第二十七次理事会就通过了《推广中国生态文明理念》的决定草案。2016年，联合国环境规划署发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，是对习近平总书记提出的绿水青山就是金山银山“两山理论”的高度认可。

总之，十八大以来，国际社会对于中国生态文明建设理念与方案的高度认可，充分说明了中国迈向生态文明建设新时代，不仅仅是中国的需要，也是世界的需要。这也充分说明，中国在世界的角色正在发生着巨大变化，中国正在从世界边缘走向世界的中央，正在从追赶西方工业文明转型向引领世界生态文明的角色转变。

这个重大角色转变，需要中国必须有更大的担当和自信、更大的创新能力来迎接新时代的挑战。但值得我们反思的是，我们对这个新角色和新时代的挑战，还缺乏足够的自信和主体性认知。改革开放40年来，我们初步完成对西方工业文明的学习与追赶，但因此我们也形成了西化思维的倾向。生态文明建设是一条前人没有走过的路，但在传统思维惯性的作用下，我们对生态文明建设与理论研究，总是习惯先从西方世界找答案开始，理论与实践的自主创新精神不足。

近代以来，影响世界的主要理念和思想，往往来自西方，但21世纪世界从工业文明向生态文明时代转型，需要东方智慧。对这个世界大变革，既要继续汲取世界先进理念和思想，更需要习近平总书记所讲的“四个自信”，担当起探索未来人类面向生态文明新道路、新思维、新文化、新理论的使命。

（作者为国家行政学院生态文明研究中心主任、教授）