目前，我国粮食生产出现了“高产量、高库存、高进口”的怪象，粮食产量虽然从2003年至今平均每年增产318 亿斤，但2017年的粮食进口却达到了1.3 亿吨以上，其中大豆进口就占到约四分之三。另一方面，农业对于我国GDP的贡献已不足10%，但农业从业人数占比却远不止10%（2017年城镇化率为58.52%）。

为了稳定农民收入，政府又不得不对农业生产进行补贴，造成了很大的财政负担，形成了“补贴-库存增加-继续补贴”的恶性循环。此外，由于部分城市实行了排斥低技能劳动力的政策，于是又出现了农村土地“流转难”的现象。

我们在调研中发现，不少进城务工人员，宁肯将家中耕地撂荒，也不愿流转出去。他们这样做是因为明知在城市中留不下来，为的就是有朝一日回到农村。由此可见，可用耕地其实并未得到充分的利用。在劳动力流转不畅的情况下，当前在农村大规模兴建基础设施，这会使得土地细碎化的现状趋于固化，为将来的土地整并增加难度和成本。

正是由于中国城市化的滞后和制度性障碍的制约，导致农业劳动力过多，土地严重细碎化，使得粮食生产丧失了规模经济。虽然在大量补贴农业的条件下，农业产量在上升，但由于规模经济缺失，推高了生产成本，使中国的粮食在国际市场上缺乏价格竞争力，因而产生了上述“三高”现象。所以，提高农民收入和我国粮食竞争力的最根本途径，在于持续推进城市化，逐步取消限制劳动力自由流动的制度障碍。

我们的研究发现，在全球范围内，劳动力流动障碍越小的国家农业劳动力人均耕地面积越大，农产品出口竞争力越强。以2011年全球经验为基准，我国若能通过转移农村劳动力适当提高农均耕地面积，使得农业劳动力占比能和农业占GDP的份额相匹配，那么我国的粮食净输入将下降约89%，其国际竞争力会大大增加。

从国际经验来看，“大农场”的美国模式远比“小农经济”的日本模式有竞争力。规模经济是农业现代化的必由之路，美国模式具备普遍意义，法国、加拿大、澳大利亚等发达国家都采用这种模式。

和我国国情类似的发展中国家中，巴西也采用了大农场模式，因而在过去30年成为了世界粮仓。该国的政策是通过不断的城市化，转移大量农村人口，为农业规模经营创造条件，然后再引入国外资本，对其农业生产模式进行改造，效果显著。在农业不断增产的同时，巴西的贫困人口比例从2003年的24.9%下降到2014年的7.4%。

需要补充的是，这种鼓励农业规模经营的做法和“二战”后的法国，以及19世纪末20世纪初的美国非常类似。在这些传统农业发达国家，即便政府一直在补贴规模经营，但劳动力留在农村的意愿持续降低，城市化率依然在攀升。这说明，越来越少的农村劳动力养活了越来越多的城市人口，这正是农业现代化的一般性特征。

在我国制定下一步农业政策时，应避免重蹈日本覆辙。日本2012年农均耕地0.18公顷，它的农业发展模式是备受争议的。“二战”后，该国城市化突然加速，农业人口大量向城市集聚，产生了一系列城市问题。因此，政府通过立法促使城市人口向农村回流，以缩小城乡收入差距。

但是，由于日本面积狭小，由该政策所导致的人口重新分布大大提高了农村土地的细碎化程度。所以，日本政府在农业政策上一直处于两难境地：一方面，为了追求城乡均衡发展、维持粮价稳定并提高农民收入，政府给予大量补贴；另一方面，日本政府不断采取措施鼓励土地流转兼并和规模经营。

但这两种政策本质上是冲突的，所以规模经营一直难以实现。其结果是，日本在小规模经营的基础上实现了农业机械化，农产品成本走高，以至于日本粮食价格一直居高不下，在国际市场上缺乏竞争力。现在日本政府扬弃了这种模式，但我国的政策导向却显露出这种趋势。

在十九大报告中，习近平总书记指出“发展多种形式适度规模经营”，也提到要“构建以城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。通过以上国际经验不难发现，农业现代化有其一般规律可循。

在具体的政策细节上，我们提出以下改革步骤：第一步，推进户籍制度改革，建立并完善覆盖常住人口的城市公共服务体系。城市常住人口在拥有本地户籍或缴纳一定年限的社会保障后，应平等享有医疗、廉租房和子女教育等公共服务，取消对进城务工的低技能劳动力的政策歧视。这不仅是在为农业规模经营提供必要的条件，也可缓解城市劳动力短缺，降低诸如家政、快递等消费型服务业的成本，提高城市的竞争力。

第二步，“三农”补贴的方向应往推进城市化和促进农业规模经营的方向调整。我们建议加强补贴农村移民的职业培训和进城之后的廉租房，帮助他们在进城之后尽快找到工作和定居。同时，逐步减少农产品的价格补贴，转而对放弃小规模土地经营权的农民进行补贴。与此相对应，应允许农村居民有条件地放弃宅基地，以获取进城务工的补偿。在此基础上，进一步推进土地流转，尤其是经济欠发达地区的土地流转，在人口流出的同时再引导资本下乡，使生产要素合理配置，进一步提高生产效率。

先鼓励在城市就业和安居，后推进退出农村的耕地和宅基地，是兼顾城市和农村协调发展的战略路径。在农均耕地面积较少的情况下，就鼓励开展农业机械化，这种政策导向应做出调整。只有当农业人口减少、农业规模经营扩大时，更为资本和技术密集型的生产方式才会被生产者自发采用。如果离开了农业劳动力转移向城市和农村土地流转，农业的规模化、机械化、资本密集化是没有根基的。眼下农民看似守地如命，并非恋土情结所致，而是担忧他们移民到城市中却没有保障，是无奈之举。在全球化、城市化和现代化的时代，土地作为农民社会保障的思想和做法应被抛弃，更不应以此作为政策依据。

全社会应该形成大力推进城市化、农民工市民化和农业现代化的共识。我们要认识到，排斥低技能劳动力进城就业和安居的做法，直接抬高了城市消费型服务业的价格，间接地又通过削弱农业规模经营，抬高了农产品价格，增加了对于“三农”补贴的财政压力，这种现状既降低了社会总福利，也增加了城市反哺农村的负担。城市以更开放的姿态接纳农村转移人口，不只是为实现农业规模经营打下基础，更是整个国民经济更为健康可持续发展的重大战略，是迈向社会主义新时代的必由之路。

（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授）

（本文首刊于2018年5月7日出版的《财经》杂志）