问题的提出
治理理论是20 世纪90 年代以来政治学和行政学领域最为重要的进展之一。但是，在经过迅速的发展之后，这一理论正在面临挑战。在诸多挑战之中，如何持续地引领公共行政领域的实践是最为突出的一个。众所周知，妥善处理政府、市场和社会组织的关系是治理实践之中的关键问题。
既然治理理论面临的突出挑战是一个具有理论背景的实践问题，那么对于这种挑战的回应就应该兼具理论性和实践性。
在笔者的阅读范围之内，鲍勃·杰索普和奥斯特罗姆夫妇关于治理问题的工作是少数兼具理论抽象度和实践可行性的研究。 但是，在理论的完善程度以及理论框架的实践意义等方面，奥斯特罗姆夫妇的研究更有优势，可以成为具体地回应治理理论面临的挑战，即发展出关于政府、市场、社会组织在治理机制之中的地位问题的具体分析框架的基础。
一般来说，政策科学领域的新理论不但需要提出抽象理念，而且必须形成基于这种理念的具体分析工具。在政策科学的发展过程之中，一些理论在形成初期即同时具备了抽象理念和具体分析工具；另外一些理论在形成初期只具备抽象理念，具体分析工具在随后的发展过程之中逐步形成。对于第二种理论，如果说抽象理念的出现意味着该理论处于发展的第一阶段的话，那么具体分析工具的形成则意味着该理论进入了发展的第二阶段。从上述角度来看，当下的治理理论属于第二种理论，处于从第一阶段向第二阶段转型的时期。如果不能完成这种转型，那么治理理论将只是拉卡托斯所说的一种研究纲领，难以完全实现库恩意义上的研究范式变迁。本文的理论意图是从奥斯特罗姆夫妇和西蒙的经典研究出发，为完成这种转型提供具体的思考方向。
产品性质与治理机制：奥斯特罗姆夫妇的贡献与局限
（一） 奥斯特罗姆夫妇的研究与治理理论：从来源到方向
在关于治理的文献之中，存在一个令人费解的现象：尽管奥斯特罗姆夫妇的研究涉及了治理理论的主要论题，在事实上构成了治理理论的早期来源之一，但是主流的治理理论家似乎没有充分地重视他们的研究。讨论奥斯特罗姆夫妇的研究和治理理论的关系不仅具有研究史意义上的价值；实际上，他们的研究不但是治理理论的早期源头之一，而且潜在地包含了治理理论的发展方向。
尽管作为公共行政理论的治理理论仍不成熟，学者们在研究取向甚至基本范畴的含义等问题上都存在争议，但是全球治理委员会被频繁引用的以下论述大体上是这一领域的共识。
治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
阅读过奥斯特罗姆夫妇作品的读者大概都会同意，以上论述高度接近他们的研究内容。很明显，奥斯特罗姆夫妇倡导的解决方案包含了治理理论的几乎所有关键词，与治理理论特别是作为治理理论的善治理论高度接近。因此，将奥斯特罗姆夫妇的研究列为治理理论在事实上的早期来源之一是恰当的。
奥斯特罗姆夫妇的研究对于治理理论的意义不仅在于他们的研究在事实上构成了治理理论的早期来源之一。更为重要的是，他们的研究为治理理论的持续发展潜在地提示了一种方向。作为公共行政理论的治理理论具有强烈的应用导向， 其主要意义之一在于发展出“管理公共事务的全新技术” 。很明显，这里所说的全新技术只能是可以指导公共管理实践的分析框架和具体方法。
（二） 产品性质与治理机制：奥斯特罗姆夫妇的贡献与局限
奥斯特罗姆夫妇的研究经历了长期的发展过程。埃莉诺·奥斯特罗姆的博士论文是关于加州地区地下水资源的研究。在这一研究之中，她讨论了不同利益主体之间的协调问题，在一定程度上为后来关于公共池塘类资源的研究提供了基础。其后，她的研究转向一般意义上的公共产品，开始讨论警察系统的结构、高速公路等基础设施的建设和维护等问题。在20 世纪80 年代后期，她完成了具有重要影响的关于公共池塘类资源的治理机制的研究。
值得强调的是，奥斯特罗姆夫妇等人在1988 年共同出版了《美国地方政府》一书。首先，他们在这本著作之中比较详细地总结了警察、固体垃圾回收、消防、教育等领域的公共产品的提供机制，在事实上提出了关于公共产品的提供机制的研究思路。其次，在本书之中，他们实际上回应了政治结构和公共产品的提供机制之间的关系问题，而这一问题在后来出现的关于治理理论是否可以应用于发展中国家的实践的讨论之中是一个富有争议的关键议题。
尽管奥斯特罗姆夫妇关于公共池塘类资源和公共产品的治理机制的具体结论有所不同，但是这些结论都指向同一个理论命题：公共池塘类资源和公共产品的性质是决定这些资源和产品的理想治理机制的基础变量之一。笔者认为，在治理理论从第一个发展阶段进入第二个发展阶段的过程之中，上述理论命题具有指引意义。
在埃莉诺·奥斯特罗姆关于公共池塘类资源的分析之中，关于这类资源的性质的讨论处于所有相关分析的出发点。很明显，在她的分析之中，如果这些资源不具有区别于其他资源的性质，那么通常由政府或市场机制主导的解决方案足以解决分配和使用这些资源的问题。反过来，正是这类资源的性质，决定了自我组织是一种潜在的理想解决方案。如果将这里所说的解决方案称为治理机制，那么，埃莉诺·奥斯特罗姆的相关分析的实际意义就是指出这类资源的性质是决定理想治理机制的基础变量之一。
奥斯特罗姆夫妇关于上述公共产品所进行的研究的主要目的是挑战一个在美国地方政府的管理实践之中具有重要影响的认识，即地方政府或地方政府下辖的机构之间的合并可以提高政府效率。
奥斯特罗姆夫妇通过总结包括他们自己的研究在内的大量实证研究，确立了多元性、自治度和优势度等体现治理主体多样性、各治理主体之间的关系、特定服务提供者的份额的可以度量的理论范畴，论证了在美国那样巨大且复杂的国度之中简单的集权化不能满足多样化的需求、无法提高公共产品的供给效率。很明显，上述研究的结论以及在推导出上述结论的过程之中提炼出来的若干关键理论范畴具有重要的现实意义和理论价值。他们指出，“关键问题不是规模更小更好还是更大更好，而在于怎样将不同规模的组织结合起来，哪种组织间安排类型对于哪种特定的服务来说绩效最好，就采用哪种安排”。对于本文来说，重要的是，他们不但直接指出了公共产品的提供机制受到产品性质的影响，而且间接地暗示了不同公共产品的提供机制的差别和产品性质的差别之间的关系。
首先，他们直接指出了警察服务和垃圾回收两种公共产品的提供机制和产品性质之间的关系。比如，在论述为什么多中心的警察服务提供方式在大多数城市地区效率更高的时候，他们强调了警察和市民之间的协作对于提高效率的意义。在讨论垃圾回收服务时，他们明确指出，对于不同类型的垃圾，存在不同的理想的服务提供方式。
其次，他们间接地暗示了不同公共产品的提供机制的差别和产品性质的差别之间的关系。他们发现，在类似规模的城市地区，提供警察和固体垃圾回收服务的过程中存在不同的理想机制。关于警察服务，在多数规模较大的城市，复数服务提供主体共存时的效率或混合服务的效率高于只有较少服务主体时的效率；在这些地区，服务提供主体的多元性和效率之间存在相关关系。但是，关于固体垃圾回收，规模较大的城市更适合于由市政机构来提供服务，而较小的城市则更适合私营机构或者特许、私营机构和市政机构以混合的方式提供服务。由于政治制度、城市规模等变量已经被控制，所以两种公共产品的理想治理机制的不同在相当程度上可以归因为两种公共产品性质的不同。
在公共产品的治理机制问题上，奥斯特罗姆夫妇不但指出了产品性质的关键地位，而且提出了一些具有应用前景的分析视角。比如，他们分析了规模经济对于公共产品的提供的影响；区分了劳动密集型公共产品和资本密集型公共产品；更为重要的是，他们讨论了提供公共产品过程之中的直接服务和间接服务。
但是，需要指出的是，他们关于产品性质的分析并不是系统化的，具有改进的空间。具体而言，关于产品性质的讨论，可以从产品的内部结构特征以及产品和社会的外部关系两个角度进行。尽管奥斯特罗姆夫妇的相关论述同时涉及了以上两个侧面，但是他们关于产品性质的讨论缺乏具有整合性的框架。
另外，在间接地论述产品性质和治理机制的关系这一命题的时候，奥斯特罗姆夫妇也讨论了治理机制的内涵。在这个问题上，他们的论述具有两个要点。首先，他们实际上将治理机制理解为在提供公共产品的过程之中形成的组织间安排。其次，他们在与主张通过政府机构合并来提高效率的学者辩论的过程之中，实际上指出了存在更为集权的和更为分权的两种组织间安排或治理机制。在他们的分析框架之中，关于更为集权的和更为分权的治理机制的区分主要围绕政府结构来进行，前者指单一政府机构在治理过程中占据主导地位，后者指复数政府机构在治理过程中相对平均地发挥作用。
在笔者的阅读范围之内，尽管治理机制是治理理论的关键主题之一，但是现有文献没有对于这一范畴给出清晰的定义和分类。因此，他们关于治理机制的上述讨论具有理论价值。
至此，我们发现，奥斯特罗姆夫妇在对公共产品的性质和治理机制进行了具有创意的讨论的基础之上，间接地提出了公共产品的性质和治理机制之间的关系这一理论命题。但是，他们关于公共产品的性质以及治理机制的内涵的讨论并不是非常体系化的。这一问题导致他们的研究难以和一般意义上的管理学研究对接，阻碍了我们从他们的研究之中抽象出具体的、可以指导治理实践的分析工具。
产品性质与治理机制：产品建构理论的视角
如果说产品性质和治理机制的关系是奥斯特罗姆夫妇的研究工作的主题之一，那么在一般意义上的管理学文献之中一直潜在地存在这个主题，而这一主题在基于西蒙的经典论述的产品建构理论兴起之后开始浮现出来。
产品建构理论的来源可以追溯至诺贝尔经济学奖获得者、组织理论家、在公共行政学界具有重要影响的赫伯特·西蒙。在他看来，人类社会由人工物构成。所谓人工物指一般意义上的产品、法律、企业、社会计划和市场体系等。在这些人工物之中，都存在冗余。除去这些冗余，我们可以发现这些人工物都存在“近似可分解性”（ nearly decomposability），即都可以分解为相互联系的子系统，这些子系统之间的关系或相互作用体现了人工物的工作逻辑。
西蒙的上述认识指出了两个重要的研究方向。第一，他实际上指出了通过理解构成人工物的子系统以及子系统之间的关系（即产品建构理论研究者所说的产品建构）来理解人工物的逻辑的研究方向；第二，由于企业和公共组织的产出都是人工物，都遵循类似的逻辑，所以他实际上揭示了在同一个分析框架之下理解企业和公共组织的产出，即一般意义上的产品和公共产品的研究方向。
简单地说，产品建构理论的出发点是产品建构的定义，核心是产品建构和组织建构之间的互补性，发展方向是产品性质和治理机制之间的关系。
依据西蒙的思路，可以将作为人工物的企业的组织形态理解为组织建构并对其进行分类。具体来说，模块型的产品建构往往要求企业的组织建构也是模块型的；集成型的产品建构往往要求企业的组织建构也是集成型的。这种对应关系不但存在于逻辑分析之中，也被实证研究所证实。由于企业组织形态是企业治理机制的表现形式，所以从上述研究之中可以进一步引申出以下假说：
治理机制和产业竞争力的形成机制之间存在内在联系。由于不同产业群的竞争力形成机制不同，所以对不同的产业群来说，最优的治理机制也是不同的。股东主权型（或模块型） 的企业治理机制更适用于模块型产业，而利益相关者型（或集成型） 的企业治理机制更适用于集成型产业。
尽管西蒙的经典论述意味着在逻辑上存在一个将关于一般意义上的产品和公共产品的分析整合起来的分析框架，但是产品建构理论在这个方向取得的进展不多。
产品性质与治理机制：当奥斯特罗姆遇到西蒙
将奥斯特罗姆夫妇的研究和产品建构理论联系起来的尝试必定遇到如下质疑：将分别主要研究公共产品的提供和一般产品的供给的两个理论联系起来的基础何在？关于这一问题，奥斯特罗姆等人的以下论述提供了明确的回答。
“美国地方公共经济，就像固体垃圾回收、消防服务、警察服务等一样，要依靠不同的地方政府单位、不同的私人经营者、合作性协会以及志愿性组织等之间复杂的组织间安排。与其他机构合作共同为当地社区居民提供某一特定类型产品和服务的机构，可以被看作是公共服务产业中的公司。一个产业就是一个系统，在这个系统中多个公司互相协作来提供相似类型的产品和服务。公共部门和私营部门在产业结构上的根本不同在于，公共服务的使用者或消费者是集体组织起来的，合同关系存在于集体消费单位和生产者之间以及不同的生产者之间，而不是个体和生产者之间。与建立在组织取向基础上的研究相比较而言，我们效仿产业取向，在研究警察服务时，采取诸如生产和消费的概念。产业取向使我们有可能探究服务的“组织间安排”。……我们熟知私益物品和服务市场中零售商和批发商之间的区别，我们也熟悉居民小区、快递服务、限选公司和大型超市或综合百货公司之间的差别。这些差别对我们考察提供公益物品和服务的组织安排颇有助益。”
以上论述表明，对于奥斯特罗姆等人来说，将他们的分析和一般意义上的管理学分析框架相结合在理论上并不存在问题。
奥斯特罗姆夫妇关于公共产品性质的论述涉及诸多侧面。在讨论这些论述的管理学含义、将这些论述和产品建构理论结合的时候，以下三点值得关注。
第一，在分析警察服务的时候，他们提出了关于公共产品的直接服务和间接服务的视角，而这一分析视角指向工序可分性问题。这种视角和产品建构理论研究者关于经过不同工序提供的产品或服务的分析思路比较接近。借助这种视角，参考产品建构理论关于构成服务的不同工序之间的可分性问题的研究，我们可以提炼出提供公共产品的不同工序之间的可分性这一范畴。
但是，需要注意的是，所谓公共产品的工序可分性可以从两个角度进行理解：一个是奥斯特罗姆等人指出的直接服务和间接服务之间的可分性问题；另一个是构成直接服务的各个工序之间的可分性问题。对于后一种可分性，奥斯特罗姆等人没有给予强调。
第二，在分析公共产品的提供效率的时候，他们强调一些公共产品的提供效率和接受服务者或广义的利益相关者的参与程度有关。在产品建构理论研究者关于商业模式的分析之中，不同主体之间的关系是分析的焦点之一。参考这一研究思路，我们可以将公共产品的提供者和消费者之间合作的程度称为协作生产程度，将其作为刻画公共产品性质的标准之一。
第三，他们高度重视公共产品的规模经济问题。这里所说的规模经济既可以指作为整体的直接服务或间接服务的规模经济，也可以指构成直接服务或间接服务的具体工序的规模经济。
本文的研究存在以下问题。第一，不但仅仅分析了两种公共产品，而且对于这样两种公共产品的性质的讨论也局限在较大的城市地区。第二，对于不同公共产品的理想治理机制的讨论主要是定性的。解决这样两个问题，不但需要研究更多公共产品的提供过程，而且需要进行量化分析。就后者来说，我们可以对于奥斯特罗姆等人提出的多元性、自治度、优势度等范畴进行量化，以数量化的形式刻画不同公共产品的治理机制的应然和实然形态。完成这一工作之后，我们可以比较同一公共产品的应然形态和实然形态，找出完善公共产品的治理机制的具体路径。第三，本文的讨论主要以发达国家的公共管理为分析对象。
本文原载于《北大政治学评论》第3辑（商务印书馆，2018）。北大政治学（微信号：PKURCCP）为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。
