摘要：企业安全事故频发和职业病危害面扩大是影响我国构建和谐社会不可忽视的重要问题。实现企业健康安全管理，需要建立、健全从宏观到微观且运转协调的治理机制。而治理机制发育不全将导致“制度形式主义”的严重后果。

关键词：治理机制  安全管理  制度形式主义

一、企业健康安全是和谐社会的重要内容

2003年十六届三中全会提出的科学发展观，2004年四中全会提出的构建和谐社会，代表着新世纪中国社会发展的最强音。但不可否认的是，在中国经济结构快速转型的过程中，也显现出一些与社会发展不和谐的音符。其中，企业安全事故频发和职业病危害面扩大是不可忽视的问题。

根据国家安全生产监督管理总局调度中心公布的近三年数据：2003年，全国发生一次死亡30人以上特别重大事故14起，死亡818人；全国发生一次死亡10-29人特大事故115起，死亡1,732人，同比增加1起、39人。2004年，全国发生特别重大事故14起，死亡861人；全国发生特大事故119起，死亡1,702人，同比增加4起，死亡人数减少30人。2005年，全国发生特别重大事故17起，死亡1,200人；全国共发生特大事故117起，死亡1,849人，同比减少2起，死亡人数增加147人。企业安全生产形势十分严峻。发生安全事故的既有中小企业，也有国有大型企业。另据报道，在2005年4月18日北京召开的“第10届职业性呼吸系统疾病国际会议”上，卫生部的相关负责人指出：我国的职业病形势十分严峻，目前我国有毒有害企业超过1,600万家，受到职业病危害的人数超过2亿。就这些受害主体来看，绝大多数是中青年农民工。这是由于我国矿山、机械、建筑、加工业等易于发生工业事故和职业病的行业中，中青年农民工已经是工人的主体。

中国的经济发展不可能离不开农民工。但就目前状况而言，与巨大贡献不对称的是，农民工所受到的待遇在多数地区并没有得到改善，城市对农民工普遍存在着所谓的“经济的吸纳，社会的拒入”现象。农民工在就业、社会保障、权益保护等方面都存在着严重的问题。受国务院办公厅和中央办公厅的委托，2004年广东省农调队对广东省民工生存现状做了专题调研。调研报告显示，由于劳动时间过长、劳动强度过大，许多农民工身体素质下降，疾病多发。疾病、工伤、职业病已是农民工健康的“三大杀手”。所以，谈及中国职业安全问题，主要是农民工的职业安全。

应该说，每一起不健康、不安全事件的发生，都有其具体的原因。概括起来主要有四，一是企业层面：有些企业无视法律法规，为了追求利润，不顾职工生命安全，违法违规生产；企业安全生产措施不落实，不少措施只是停留在会议、文件和口头上，没有得到认真执行；安全生产责任不到位，基础工作薄弱，管理混乱，违规作业、违章指挥、违反劳动纪律的现象不断发生；企业安全投入不足，历史欠账较多，生产安全设施设备落后。二是员工层面：不少职工缺少安全生产的培训，自我保护意识和能力差。三是行业层面，以煤炭行业为例，由于近年来煤炭需求过旺，生产和运输绷得过紧，超能力开采，超负荷运输，加大了安全生产压力。四是监管层面：安全执法和监督不到位，一些地方安全监管职责不清、监管不力，安全监察缺乏权威性和有效性；安全法律法规不健全，执法不严，查处不力；一些地方领导干部和工作人员严重失职渎职，甚至徇私舞弊，纵容和庇护非法生产行为。

由于劳动过程中不可避免地存在着不安全、不卫生等不确定性的因素。如果在生产过程中发生事故，员工就会失去他们的健全体魄、他们的肢体、甚至他们的生命，有些家庭由此失去主要的甚至惟一的生活来源，有的还为此背上沉重的经济负担。员工经常生病而不能及时完成工作，或者由于疲劳、心理状态不稳定等原因造成差错，势必会影响企业的正常运行，给企业带来损失。安全生产事故对于企业和员工，都将是摧残性的打击。由此产生的国内影响和国际影响更加不可低估。因此，做好企业健康安全管理，是构建和谐社会的应有之义。

二、完善治理是企业健康安全管理的长效机制

对于频发的重大安全事故，中央政府给予高度重视。仅2005年，年初国家安全生产监督管理总局由副部级升格为正部级；国务院一年就有六次常务会研究安全生产问题，出台了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》简称《特别规定》）和《国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》（简称《紧急通知》）；2005年我国共有1,500余部法规开始实施，其中，有46部法规涉及到与公众密切相关的食品、环境、交通、生产等领域的安全问题。相关政策、措施的实施和落实，必将对缓解目前严峻的安全生产态势起到一定的作用。但企业健康安全管理的真正落实，需要有从宏观到微观且运转协调的治理机制。

在目前的安全事故特别是矿难中，民工几乎没有任何抗拒能力，不仅没有能力抗拒自然的或技术的灾难，更没有能力抗拒人为的灾难。为此，民工的权利保障，还要靠社会机制来实现，必须要有社会组织对劳动者的健康和安全承担责任。市场经济条件下，这种组织首先应该是企业。企业保证劳动者生命健康，是其应该承担的法律责任和道德责任的底线要求。但大多数企业并不会自觉地履行这一职责，因为，一方面，企业营运需要有一定的外部环境，特别是政府和法律的保护；另一方面，企业作为生产经营单位，在市场竞争和利益驱使下，不排除有某些危害企业员工健康与安全的行为，或者忽视对员工的健康与安全进行管理。因此，在“企业失效”的情况下，需要有外在的强制力量，约束、监督和促进企业对员工的健康与安全提供保障。

中国正处于计划经济向市场经济转轨的关键时期，体制不完善，法律不健全，市场不成熟，企业运行不规范等矛盾交织在一起，使得治理问题更为复杂。一方面，良好的公司治理机制赖以生成和发挥效能的体制平台、法制平台和市场平台还正在形成或构建之中，此时的公司治理尤如空中楼阁，难以找到支撑点；另一方面，公司治理机制本身的形成和培育，又不容许等待外部体制环境和市场环境改善或成熟之后才来进行。

对于企业来说，治理机制的核心应分内部治理和外部治理两个层面。前者就是建立适合于企业规模的“资本、经营、劳动”三大主体的权利、责任和义务的制衡机制。后者则要求在企业与企业外部的利益相关者（包括行业组织、工会组织、社区协会、消费者协会、政府，等等）之间形成共赢的格局。内部治理与外部治理互为关系，协调发展，两者缺一不可。

一般来说，内部治理三大主体之间的关系分别是：资本主体的权利通常是有确定企业基本战略和政策、重大投资决策、重大决策方法、重要行政与人事安排、重要对外关系，按出资额承担有限或无限责任，利益是获得由资本产生的收益。经营主体的权利是自主经营，责任是守法经营、保持资本的质量、使资本增值，利益是获得由经营产生的收益。劳动主体的权利是安全、尊严和其它自身事务的保障，责任是按相应要求完成劳动任务，利益是获得劳动报酬。

就成长中的中小企业来说，大多是靠个人资本不断扩张完成初始资本积累的，股权投资者仅限于亲朋好友以及与企业主关系密切的人。企业股权绝对集中，必然使绝大多数企业主既是企业的董事长，同时又是企业总经理，企业股东大会、董事会人员具有很大的重叠性。董事会成员主要是企业内部人员。一般中小企业中没有监事会，即使设有这个机构，其人员构成也决定了它难以发挥应有的监督作用。在内部治理不完善的情况下，需要有相应的外部治理机制，既保证投资者利益，更保证劳动者的人身安全。

就煤炭业中小投资者而言，小煤窑整改、关停从1998年起就反复不断。当初的诱因主要还不是事故多发，而是小煤窑冲击市场，“低价倾销，导致全行业亏损”。国家不是通过竞争优胜劣汰，而是试图通过压缩总量，保护国有大型煤矿的生存。在投资者利益缺乏保障的情况下，企业不仅没有动力进行员工培训、大型设备的更新和维护，相反是加大机器和员工负荷、节约成本，抱着“赌一把”的心态，希望早日收回投资并“狠捞一把”。这里治理机制的核心绕不开中小企业与国有企业、地方利益与中央利益的分配这一复杂问题。

集体谈判是员工权益中最为基本和最为核心的权利。集体劳权的特点，主要体现为这些权利并不是由员工个人来行使的，而主要是由员工集体的组织——工会来行使的。员工运用这一权利与雇主形成力量平衡，即集体劳动关系的平衡与协调，是现代劳动关系的主要特点，而以集体劳权——广义的团结权保障作为主要内容，也正是现代劳动法制的主要特点。在发达市场经济中企业的劳动安全管理中，工会主要起着监督管理的作用。它一方面监督经营者执行法律、法规的情况，另一方面从企业员工自身利益出发，提出各种需要、建议，促使国家政府部门建立相关的法律规范。最典型的例子是，美国1970年通过的《职业安全与健康法案》就是在工会、雇员压力下产生的。在我国，工会历来是工人阶级利益的代表，它是联系国家监察、群众监督的纽带，其作用确保了许多安全法规的顺利实施。但是，随着外资、私营企业的涌现，我国工会的工作在具体操作上遇到许多困难。虽然基层工会的组建率和入会率大幅度上升，但也有不少工会组织没有发挥应有的作用，影响了工会在产业工人中的形象和威信。今后如何更好地发挥工会的作用，自然要继续探索和创新。

三、治理机制发育不全的结果是“制度形式主义”

如上所述，在缺乏相应外部治理的情况下，企业内部治理机制不可能有效地发挥作用，企业三大主体的利益均将难以得到保障。而从微观到宏观的治理机制发育不全的结果，极有可能是宏观政策和制度难以落到实处，正如有媒体概括的制度形式主义”。从中央到乡镇每次小煤窑整改，都会有各种各样的数字报上来，但是到底有多少小煤矿谁也说不清楚。更有甚者，无论中央政府如何“三令五申”，总有一些地方敷衍应付或者顶着不落实。在国务院制定了《特别规定》和《紧急通知》两个文件不久，山西省吕梁市又发生已责令停产整顿的煤矿，违法生产导致特大事故。正如国家安全生产监督管理总局局长李毅中痛心地说，“这说明有令不行、有禁不止的状况，已到了不能容忍的地步”

拒不执行中央政府决定命令，不仅是挑战中央权威的表现，更是拒不执行法律、无视法治权威的行为。自2002年全国人大常委会通过《安全生产法》以来，以这部法律为中心，我国形成了一整套和安全生产相关的比较完整的法律体系。据粗略统计，全国人大所立的与安全有关的法有10多部，国务院制定的各种条例达50多部。此外，国务院还发布了30多个加强安全生产的通知，各部委的规章有100多个。虽然我们制定了大量的法律法规，但是这些法律法规尚未形成自动运行的机制。当法律被“束之高阁”，被架空的法律制度造成的不仅仅是监督的缺席，更重要的是引发民众的对制度的信任危机。如果长期里上百个法律法规都遏制不住频频发生的安全生产事故，立法者尴尬，守法者也失去了守法的信心。