党的十九大报告明确提出要完善承包地“三权”分置制度。改革开放以来，随着市场化、城镇化进程的加快发展，北京市农村承包地的流转已比较普遍。在实践的基础上进一步完善京郊承包地“三权”分置制度，对于更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的各项权益、推动乡村振兴、促进乡村治理现代化具有重要的现实意义。
北京市农用地基本情况
根据北京经办2014年全市集体土地资源清查统计，截至2013年年底，北京市农村集体土地面积2049.3万亩，占全市土地总面积2461.6万亩的83.3%。在农村集体土地中，农用地1594万亩，占77.8%；农村集体建设用地261.1万亩，占12.7%；未利用地194.2万亩，占9.5%。在1594万亩农用地中，直接用于生产经营的农用地637.1万亩，占40%，其余60%是生态林。随着改革的深化和经济社会的发展，京郊农用地的流转已经大量出现，承包地“三权”分置在实践中不断发展。概括起来，京郊农用地基本情况具有以下几方面的特点：一是集体直接经营的农用地比重较大；二是确权方式多样；三是土地流转的比例较高；四是农户家庭经营与新型经营主体的规模化经营并存；五是土地流转市场相对比较规范，确权登记颁证工作基本完成。
存在的主要问题及原因分析
在集体所有权、农户承包权、土地经营权等方面存在一些问题，造成这些问题的主要原因是多方面的，一是政策研究滞后。由于城镇化的快速发展，京郊农村的土地流转发展较快，但相关政策研究却明显滞后，造成对农村土地流转产生的问题认识不到位、情况不清楚、解决问题的思路不清晰、应对措施跟不上。二是政策制度滞后。未能根据京郊农村改革发展的实际及时研究制定相关政策制度，是造成农村承包土地“三权”各种问题的重要因素。北京市至今没有研究制定有关完善“三权”分置制度的政策文件。2004年实行的《北京市建设征地补偿安置办法》中有许多条款已经过时，已不适应现在发展的需要，但却至今没有纳入地方立法调研修改计划。国家有关法律也没有明确赋予集体所有权、农户承包权、土地经营权这三权的充分权能等。三是监督管理滞后。目前，京郊农村集体账面资产已达6000多亿元，如果包括集体土地在内，总估价在10.4万亿元。面对农村集体资产的快速增长，相应的集体资产监督管理水平却没有及时跟上，监督管理漏洞不少，给“小官”们留下了“贪腐”的许多空间，造成村集体和村民财产权益的重大损失。四是产权保护滞后。长期以来，各级党委和政府把政策工作的注意力和着重点都放在增加农民收入上，而对如何保护农民的产权则明显重视不够。特别是有的地方的领导干部法治意识不强，产权保护观念淡薄，为片面追求当地经济增长而强征农民土地、强拆农民住宅，对农民财产权利的侵害极大。五是乡村治理滞后。随着市场化、城镇化、城乡一体化以及农业现代化、人口老龄化的发展，京郊农村经济社会结构发生了很大的变化，但与此相适应的乡村治理体系和治理能力还没跟上，致使乡村的自治不力、法治不灵、德治不足，社会风气和政治生态有待进一步净化。
对策建议
针对以上这些问题，笔者提出四点建议。
第一，围绕彰显农民集体，加强集体所有权的制度建设。一是要突出农民集体是土地集体所有权的权利主体的地位。要改变由村干部而不是农民集体行使和管理集体所有权的局面。农民集体不是抽象的，而是由一个个具体农民组成的。必须加强农村集体经济组织建设和民主议事制度建设，保障集体经济组织成员或代表依法行使知情权、表达权、参与权、监督权、决策权。二是要防止集体所有权行使中的两种错误倾向，一种是要防止乡村干部借口集体所有权而随意收回农户承包权的现象，另一种是要防止乡村干部在集体所有权受到侵害时无所作为或无能为力的现象。三是要明确规定集体所有权的具体权能。从法理上说，集体所有权人即农民集体对集体土地依法享有占有、使用、收益、处分的权利，但这种行使又是有条件、范围和限度的。这是由我国农村土地集体所有、家庭承包的基本经营制度决定的。建议《农村土地承包法修正案草案》增加“集体所有权的保护和行使”一节内容，将发包方的有关内容纳入其中并充实完善，使之与“土地承包权的保护与转让”“土地经营权的保护与流转”并列。
第二，围绕明确充分赋权，加强农户承包权的制度建设。一是要对承包地进行充分赋权，核心是扩大农民对承包地的处分权能，具体是赋予农户对承包地享有继承权、赠与权、融资担保权等权能，转让权可以不限于本集体经济组织范围之内。二是将土地承包权分为初始承包权和继受承包权。在第一轮或第二轮承包时获得土地承包权的农户享有初始承包权，此后通过转让、继承、赠与获得承包权的为继受承包权。特别重要的是，如果不建立继受承包权制度，农民的土地承包权将随着人口的自然消亡而消亡。三是第二轮承包期到期后，自动延长土地承包期30年，要继续坚持“增人不增地、减人不减地”原则，不得打乱重分土地。集体经济组织新增人口，既可以通过转让、继承、赠与获得继受承包权，也可以通过市场流转获得土地经营权。四是要保护农户承包权免遭来自所有权和经营权两方面的夹击与侵蚀，既要谨防乡村干部借口坚持集体所有权而侵害农户承包权，又要警惕地方政府与社会资本借口放活土地经营权而损害农户承包权。
第三，围绕规范土地经营，加强土地经营权的制度建设。一是将土地经营权区分为承包经营权和流转经营权。承包经营权是作为集体经济组织成员获得土地承包权时自我经营土地的权利，或者继受承包权人自我经营土地的权利；流转经营权是通过土地流转市场获得的土地经营权。对这两种经营权既要区别对待，又要共同保护。所谓区别对待，就是要看到承包经营权和流转经营权的不同之处，承包经营权中既有承包权又有经营权，而流转经营权中只有经营权没有承包权，这两种经营权中的权利含有量不同。所谓共同保护，就是既不得因强调承包经营权而忽视流转经营权的保护，也不得借口扩大规模经营、发展新型经营主体而只扶助流转经营权却漠视承包经营权，要建立覆盖两种经营权的普惠型农业支持保护补贴政策体系。三是明确规定土地经营权人享有占有、使用、收益的权利以及出租（转包）、入股、融资担保等合理的处分权，尤其是要建立普惠型的融资担保制度，保障小农经营户获得必要的金融信贷支持。重点是要将土地经营权的保护纳入规范化、法治化的轨道。四是随着农户承包期的再延长，要相应延长土地流转合同，稳定土地经营人的预期。五是进一步重视农业基础设施建设，加大农业基础设施建设投入力度，真正落实土地经营权人根据政策法律法规建设农业配套设施的权利。此外，在保障土地经营权人正当权益的同时，也要重点防止基层组织和个人强迫或限制承包农户流转土地、防止流转土地的非农使用。要适当限制土地经营权的多次流转等。
第四，围绕保护农民产权，加强乡村治理的制度建设。一是根据中共中央、国务院印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，研究制定《北京市完善农村土地所有权承包权经营权分置办法》。进一步明确和规定京郊农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权的具体权利，进一步理顺“三权”之间的关系。二是切实修改《北京市建设征地补偿安置办法》，重新制定《北京市征地补偿安置办法》。重点有三个方面：首先，要根据宪法精神，将征地范围局限在公共利益的需要上，并给予公正补偿，加快建立城乡统一的建设用地市场；凡是经济建设需要产业用地的，由用地单位与村集体根据市场原则进行协商租地，或村集体以土地入股参与建设。在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经济组织可以自主利用集体建设用地发展产业，壮大集体经济。其次，凡因公共利益征收农村土地，属于确权确地的土地，应当将土地补偿费的85%或90%补偿给农户，其余10%或15%补偿给集体经济组织，以体现征地对集体承包地的集体所有权和承包经营权的征收补偿。而征收确权不确地的确股、确利土地，土地补偿款只能补偿给集体经济组织，由集体经济组织合理进行按股分红或分利。再次，尽快停止和取消现行农转居政策。2014年国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确规定取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为居民户口。2016年9月，北京市政府也发布《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，同样明确了取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为居民户口。在此形势下，再实行农转居政策就显得十分荒唐，必须立即停止和取消已实行多年的征地农转居政策。要加大城乡社会保障制度建设力度，尽快实现城乡基本公共服务均等化。三是进一步健全完善农村集体资产监督管理体制机制。特别是要针对一些圈占农村集体土地却长期荒废、以租代征土地未能确权、早期低价大规模出租集体土地、工商资本投机流转大量土地却闲置未利用等突出问题，要加强调查研究，采取切实有效的措施加以解决，以维护村集体和农民的土地权益。四是要将全面从严治党、全面依法治国向乡村全面延伸和全覆盖。牢固树立农村产权保护意识，建立健全农村产权保护政策法律制度，全面营造风清气正的良好乡村政治生态。
原载《中国经济时报》2018年4月10日
