国企改革历经二十年，未有根本性突破，多数国有企业未能摆脱困境，这一严酷的现实，应当引起我们多方面、多层次的反思，其中，国企改革本身的问题。尤为需要。在我看来，以往的国企改革，存在着三大失误。
一、缺乏广泛的群众基础
国企改革与农村改革差不多同时起步，但后者几乎没走太大的弯路就取得了举世瞩目的成功，在人民公社的废墟上建立起来的以家庭联产承包责任制为基础的双层经营体制，已成为公认的适应中国农村生产力水平的经营体制，今后三十年不变，三十年后也无须变。农村改革之所以成功，有两条相当关键：一是始终将亿万农民的切身利益放在首位；二是充分尊重亿万农民的首创精神和自主选择。从安徽凤阳小岗村18户农民包干到户的字据到中共中央的一号文件，是一个亿万农民的切身利益得到释放和确认的过程，一个最了解中国农村的农民群众自行选择和推行适合于自己的改革模式的过程，由此，亿万农民的前途和命运与改革紧密相联、休戚与共。改革给亿万农民带来了实实在在的利益，吸引和促进了亿万农民参与改革和支持改革，因而有了无坚不摧的强大动力。而国企改革就缺这两条。
国企改革一直被定位于国家与企业的关系，由于种种原因，具体落实下来，基本上就成了代表国家的政府官员和代表国有企业的厂长经理之间的关系，因而，国企改革实际上变成了政府官员和厂长经理之间的事情。至今为止，除了最初的扩大自主权之外，没有哪一次国企改革不是由政府官员和厂长经理所决定推行的，没有哪一次国企改革充分考虑到改革必然触及的最大利益群体¾¾国企职工的意愿和利益，企业被承包租赁出去了，挂上公司和集团的牌子了，或者被卖掉送掉了，企业职工不仅没有发言权，而且还常常被蒙在鼓里。在将国企改革归结于产权问题的人看来，这样做理所当然，因为国企职工不是国有企业的产权人。然而，我们知道，计划体制下的国有企业是一个具有多种社会功能的共同生活体，在这里，产权的意义历来是可有可无的，起作用的是国家利益、集体利益和个人利益。国企职工是国有企业的利益主体之一，拥有许多诸如铁饭碗和公费医疗之类的既得利益，这些利益确立和保障了国企职工主人翁的地位和社会成就感，不仅是物质的，而且还具有政治与社会意义。当国企改革力图将国有企业改造成纯粹企业并推之于市场之中，必然要对原有的利益及其结构予以梳理和调整。从企业与市场的价值取向上，国企职工的一些既得利益必然会受到挑战和威胁，因为既然国有企业可以破产，自然就不应有铁饭碗，既然国有企业要讲效益，国企职工的收入和福利就应与之挂钩。国企改革使得国企职工的既得利益受到相应程度的损害，这在客观上是无可避免的，我们不能因此而不搞国企改革，但在主观上，国企改革完全而且应该充分考虑国企职工对改革的承受力和分享改革利益的问题，这对于促使国企职工拥护改革、参与改革具有重要的意义。而要做到这一点，就不能将国企职工撇在一边，不能一方面说国企改革不关国企职工的事，另一方面却要国企职工无条件地承担改革的成本和后果。在怎么改革的问题上，将为改革作出牺牲的国企职工，应有足够的发言权和一定的决策权，否则，国企职工难免心存疑惑和不安，消极对待改革，甚至站在改革的对立面上。
在广大国企职工被冷落的情况下，国企改革难以走“从群众中来，到群众中去”的路线，于是，通过行政渠道自上而下地推行各种改革，成为国企改革的最基本的方式，由此导致了国企改革的盲目性、片面性和狂热性。国企改革走过了扩大自主权、承包租赁、股份制、现代企业制度试点、优化资本结构等阶段，切莫以为这是国企改革不断深化的历程，事实上，前后改革不具有连续性，属于一计不成又生一计。一租就灵时没有股份制的声音，承包租赁搞不下去了，一股就灵便冒了出来，股份制不灵了，重组、兼并、产权交易就成了中心，卖光送光受到抨击了，只能开始念叨邯钢管理经验。每当国企改革陷入困境时之时，总有一些对企业实际状况不甚了了的研究人员，凭着对国外企业制度的一知半解和似是而非的经济学、法学知识，提出一些急功近利的对策，而政府部门常常饥不择食，在缺乏充分论证的条件下急切采纳。这些对策通常着眼于国有企业中的某些突出问题，针对性强，但对问题的成因以及相关问题失于理性分析，不仅不能从根本上解决问题，而且经常顾此失彼，适得其反，以承包租赁为例，将国有企业及其职工当成了承包租赁合同的客体，与改革要将国有企业培育成独立法人的目标，可谓南辕北辙，由此造成的混乱无法尽言，一批原本还不错的国有企业，就垮在承包租赁之中。政府部门下了决心，就制订文件、召开会议、布置各地各部门进行试点，一段时间后，总结和宣传试点的成功经验，以全民动手、大办钢铁般的热情和方式推广实施，形成改革高潮，有的地方和部门还定时间、定指标，派出工作组督办，这时如有不同意见，常被上升到对改革开放持何种立场和态度的高度。其实，试点时有领导重视、政策优惠，小环境相对封闭，容易控制等有利条件，而这些条件在全面推广时不复存在，因此，这些拍着脑袋想出来的改革对策，一旦全面推广便漏洞而出，最后总是以问题成堆、不了了之收场。国企改革不得不在“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死再放”中循环。
我无意否定行政力量对国企改革的重要推动作用，而是认为，国企职工应当成为国企改革的基本力量，否则，就会沦为少数人的改革。历史上，少数人的改革鲜有成功者，很少是因为改革不符合历史潮流，而是因为多数人不响应，本身就构成改革的巨大阻力。没有群众基础的改革，往往长不了。
二、陷入产权至上的误区
产权问题一直是国企改革的一个兴奋点，两权分离、产权明晰、法人财产权等提法先后出现在党的重大文件中。国企改革起步于扩大自主权，随着政府部门的放权让利，国有企业形成了自身的财产权益，要求在法律上、政策上得到确认和保障，由此产生了确实重要的国有企业财产权问题。但是，这个问题¾¾流行的说法是产权¾¾在改革的具体理论与实践中，被逐渐推向极端，成了国企改革的根本问题乃至于全部。法人所有权学说和卖光送光之风，都是做足了产权的文章，似乎只要明晰了产权，国有企业的一切问题就能迎刃而解。
这是一个有关法律神话，搞法律的容易从法律能够决定某一个人的权利义务的事实上自我膨胀，进而将法律当成推动文明与进步的最终动力。在中国，法律的现实地位不高，这种被马克思称之为法学家的幻想在法学的圈子中还不太盛行，不幸的是，这样的经济学家和政治家却不少。他们不仅极端崇拜法律权利，甚至还创造使用了大陆法系包括中国的财产法律制度所没有的“产权”一词，并使之风糜中国。到处都在高谈阔论，但谁都没能讲清楚什么是产权，而国企改革却以此作为出发点和归宿点轰轰烈烈起来。然而，法律权利不过是一定社会经济生活条件的反映，属于上层建筑的范畴，其作用有限而且是需要客观的前提和条件的，法律权利也不可能成为解决现实问题的唯一手段。重视法律权利是必要的，但绝不能因此而迷信。
国企改革的命运不能系于产权之上。首先，国有企业的许多问题并不是产权不明晰所造成的，而是与中国的生产力水平和体制结构联在一起的，以最难解决的减员增效与下岗失业之间的矛盾为例，谁都知道人浮于事是国有企业效益不高的一大原因，但谁都懂得在现阶段不能允许国有企业任意裁员，为什么？就是因为中国的国有企业历来是个小社会，具有相当程度的社会保障功能，如以企业效益作为裁员的唯一依据，牵涉到社会能否容纳大量的下岗失业人员的问题，这与产权明不明晰并无关系，说到底，是因为中国的经济发展水平有限和人口过多导致社会保障供给低下以及就业机会不足，再清晰的产权也替代不了失业救济金。另一方面，明晰产权与实现产权之间是有距离的，宣布国有企业有什么产权是容易的，但真正落实起来，就是想怎样就能怎样了，这里既有产权界定是否客观的问题，又有客观条件和时机是否成熟以及主观努力是否得当的问题，1991年，国家搞《全民所有制企业转换经营机制条例》，旨在以法律界定国家所有权与国有企业经营权的相互关系，这个思路应该说是非常正确的，但在具体操作时，由于各部门的利益冲突，最后着眼于谁放多少权，国有企业能有多少权之上，既没有分析和说明法律界定的标准和依据，也没有考虑实际执行时的客观需要与可能，甚至连国有企业的经营权是民事权利还是行政权力都没有分辨，因而尽管给了国有企业一堆自主权，没有一项能够真正实现，现在已很少有人记得这个条例了。有人认为明晰产权至少可以防止政府部门任意干涉国有企业，这绝对是书生之见。集体企业所有权在文革时间也为宪法所确认和保障，很明晰，但集体企业同样被政府的二轻局管得死死的，并不比国有企业自由或自主多少；上市公司的产权够明晰的了，但政府部门同样能以大股东的身份操纵和控制上市公司的一切经营活动甚至盈亏，想要亏损，通过关联交易转移上市公司的利润或加大风险和费用，想要盈利，通过资产重组将优质资产连同利润注入上市公司以便随后配股圈钱。产权明晰，当然有其积极的意义，但不应夸大到无所不能的地步。就因果关系而言，与其将之看成是推进国企改革的动力，不如看成是国企改革的结果，从一定意义上，只有国企改革成功之时才有真正的“产权明晰”。
就事论而言，国企改革初期，产权早就明晰了，这就是国家对国有企业拥有所有权，国有企业拥有经营权，对这一产权关系，没有理由责之为模糊或不当。国家作为出资者，对国有企业拥有所有权，与公民或法人投资行为和权利一样，天经地义。说国家投资的企业不应属于国家所有而应是法人所有，确实令人十分费解。至于国有企业拥有经营权，与现代企业制度没有丝毫冲突，即投资者与其投资的企业在人格上加以分离，使企业能够自主经营，满足现代商品生产和经营的客观规律和需要。有人以国家是抽象的，国家所有权主体是虚化的来说明国有企业产权关系的模糊，依其逻辑，法人所有岂非同样如此？法人是拟制的法律人格，其一切活动仍需法人代表机关及其成员代为进行，这与国家的活动由政府机关及其成员加以代表并无不同，何以不说法人所有权主体是虚化的？其实，问题不在于产权明不明晰，而在于产权的内容是否具体、确定、和有无权利保障，说国家所有权，就要解决由谁去代表国家、以什么方式代表国家、对国有企业有什么具体的权利、以何种程序和方式实现权利等问题，说国有企业经营权，不能不解决国有企业如何独立、在什么样的条件下独立、在多大的范围内独立等事关所有者、经营者各自权益的问题，而这些都不是法律上定个什么权能解决的，需要根据实际情况经过不断的探索和改革逐渐调整到位。
产权只是经济利益的一种法律形式，因而国企改革纠缠于产权问题没有太大意义，国有企业存在的问题，其背后是一定的经济利益及其相关的动机、目的和行为，只能放在经济的范畴内才能得以彻底地解决。国务院将纺织工业的压绽作为国企改革三年战役的第一仗，表明国企改革的实践已有走出误区的迹象。这也许还不是自觉的，但有强烈的启示意义。国企改革，应少谈点产权，多研究点如何兼并、破产、下岗分流、再就业之类的问题。
三、疏于防范改革中的腐败
中国正在走向市场经济，而市场经济的参与是以一定的资本实力作为基础的，中国社会有着强烈的原始资本积聚和转化的冲动，凭借权力及其特殊条件快速致富，是其中之一。国有企业的巨大财产资源，为中国社会任何一种财产所不及，自然成为以权谋私的首选目标，而国有资产管理体制在改革中的动荡不宁，为腐败提供了可乘之机。国企改革中，有两类群体在腐败面前是要经受特殊考验的。一是政府官员，他们在放权让利和处置国有资产上处于决策地位，拥有广泛的权利，一个国有企业怎样改革，何时改革，交给谁经营，乃至于是否履行监督国有企业职责都能成为政府官员谋取不法利益的筹码；二是厂长经理，他们实际控制着国有企业的经营和收益，有更多的机会在自主经营的名义下挥霍和侵吞国有资产。如果放松警惕，防范不力，腐败就会象瘟疫一样蔓延开来。
然而，国企改革恰恰忽略了这一点。由于改革的注意力总是集中在如何搞活国有企业，每一次改革的主题和内容都是放权和松绑，并将与此相关的积极作用作为评估改革方案的依据或理由，因此，几乎没有放松和松绑以后会不会出现失控以及如何防范的考虑，更没有对改革方案的内在缺陷和可能产生的消极后果进行冷静而深入研究的过程。哪些方面、哪些环节容易流失国有资产；哪些部门、哪些人员容易发改革财；哪些形式、哪些程序容易出现权钱交易，事先缺少研究，事后麻木不仁，甚至将已经出现的严重和普遍的腐败，归之为国企改革不可避免的失误和代价。这在客观上放纵了一部分政府官员和厂长经理的腐败行为，导致了国有资产的大量流失。因为既然承包本质上是包盈不包亏，那么，发包承包自然就成为有利可图的交易；既然股份制可以黑箱操作，那么公司的上市指标就不难变成一沓沓人民币或原始股票；既然兼并、重组和产权交易全凭感觉，那么只要在资产评估上略施小计就能发家致富。这几年穷庙富方丈的现象越来越为社会关注，企业亏损、工人下岗，厂长经理照样挥金如土，典型地说明国企改革在这个问题上是如何丧失警惕，毕竟，庙不是一天就穷的，方丈也不是一天就富的，一个厂长经理要搞垮一个国有企业，是需要时间的。
国企改革疏于防范改革中的腐败，后果相当严重，从某种意义上，甚于其他失误。首先，引发了国有资产的大量流失。有人估计改革以来国有资产流失日以亿计，这当然不是一个精确的数字，但不能不承认，在某些地方和部门，改革已不是为了搞活国有企业，而是为了搞光国有企业，国企改革有沦为少数人疯狂掠夺和瓜分国有资产的合法形式或借口的危险。国有资产流失其实是一个极其暧昧的表述，怎么流失的？在谁的手上流失的？流失于何处？这些实质性的问题长期被搁置在一边，但有一点可以肯定，与一般的老百姓无关。国有资产流失的事实严重败坏了国企改革的声誉，任其发展，国企改革绝无出路。另一方面，助长中国社会的腐败之风。中国社会的腐败发展到今天事关党和国家存亡的程度，说到底，主要是靠国有资产支撑起来的。行贿受贿、吃喝嫖赌，都能公费出帐，是何等的气派。这是可以忽略不计成本的腐败，有此实力，没有什么腐败不能发生。
也许有人会认为这只是司法机关是否得力的问题。其实不然，追究法律责任，必须以行为人违反法律的事实作为依据，贪污受贿打击不力，在很大程度上可以归之于司法机关，如果问题出在行为性质不明和法律责任不定上，司法机关是无能为力的。国企改革引起的社会关系和社会意识变化是剧烈而深刻的，许多新的现象、新的行为，其正当性、合法性往往为原有的行为规范所无法界定，只能依靠国企改革本身的内容加以界定，国企改革不重视国有资产流失及腐败问题，会使许多以合法形式掩盖非法目的的行为和事件，缺乏判断是非的标准，从而使一些人梦想成真。实际生活中，国有企业为个人提供贷款担保、与私营企业从事高进低出的业务，甚至签订一些合同让他人通过诉讼追究企业的违约责任，时有发生，国有企业往往因此损失几十万、几百万，却极少能追究到厂长经理的身上，因为按照一般的说法，这些都是国有企业的行为，只是厂长经理经营不善而已。如果国企改革有监督和制约厂长经理滥用权力的有力措施，厂长经理至少不能如此肆无忌惮。国企改革不能推卸防范腐败的社会责任。
研究国企改革的自身缺陷极易引起误解和非议，但这不是研究所应顾及的。国企改革已经搞了二十年，应该进入理性的阶段了。是否承认以往的国企改革存在着这些失误，无关紧要，重要的是，今后的国企改革必须重视这些问题。
原载《求是•内部文稿》1999年第7期
