[案例]黑龙江恢复强制性婚检引发争议
2003年8月8日，国务院颁布新的《婚姻登记条例》，取消婚检作为结婚登记必要条件的规定。但全国人大常委会1994年10月27日颁布的《母婴保健法》规定，男女双方在结婚登记时，应当持有婚前医学检查证明或者医学鉴定证明。由于《母婴保健法》的相关规定没有修正，国务院的新条例出台后，强制婚检的法律规定面临尴尬。2005年6月24日，黑龙江省人大审议通过了省卫生厅修改后的《黑龙江省母婴保健条例》，保留“准备结婚的男女双方应当接受婚前医学检查和婚前健康教育，凭婚前医学检查证明，到婚姻登记机关办理婚姻登记”等内容。使该省成为自2003年10月1日实行自愿婚检以来，我国第一个恢复强制婚检制度的省份。但之后很快有消息显示，黑龙江省婚姻登记处明确表示，将继续执行《婚姻登记条例》的有关规定。这就意味着，《黑龙江省母婴保健条例》中规定的强制婚检，将不会被婚姻登记部门采纳为登记结婚的前置条件。这个态度将黑龙江省人大置于一个尴尬的位置。尽管如此，黑龙江的这一“突破”还是引起了其他省份卫生部门的关注。赞同者认为，婚检自愿损害下一代的健康，改为强制体现了社会对婚检重要性的反省和认识上的深化。反对者则认为，结婚是公民的一项私权利，婚检自愿体现了民主、自由和以人为本。法学界则更多地从法律冲突角度进行分析，建议修改《母婴保健法》，取消强制婚检。2005年7月，由国务院法制办、民政部牵头，卫生部、人口计生委、财政部联合组成的国务院联合调查组，就这一争论给出答复：婚前医学检查应当鼓励，但必须坚持婚检自愿，不必要也不宜实施强制婚检。
[解读]婚检的内容及其作用局限
根据医学知识，婚检项目主要表现为男性10项和女性11项。其中，男性10项包括体格检查、胸透、血常规、尿常规、转氨酶、乙肝表面抗原测定、梅毒筛查、淋病筛查、地中海贫血、G6PD。 女性11项除上述男性检查项目之外，还增加了妇科检查和阴道分泌物检查。在这些项目中，血液检查主要是查出是否患有贫血、地中海型贫血以及感染疾病；血型测定主要是避免新生儿溶血性疾病；生化检查主要是查出是否感染乙肝；性病检查主要是检查是否患梅毒、淋病、爱滋病等；胸部X光检查主要是查肺结核、心脏病等；尿液分析主要是查肾病、泌尿道疾病、糖尿病等；男女性征检查主要是可查出先天性睾丸发育不全、幼稚子宫等生殖系统疾病等检查项目。
其实，婚检首先针对的是遗传病，包括单基因遗传病和多基因遗传病两大类。前者由于致病基因单一，因而遗传患病率较高，而后者由于致病基因多元，患病机率相对较低。单基因遗传病主要有红绿色盲、高度近视、β-地中海贫血、先天性智力低下、上睑上垂、多指(趾)，先天性聋哑、先天性白内障、先天性青光眼、先天性眼组织缺损、视网膜色素变性、视网膜母细胞瘤、白化病、血友病、软督骨育不全、成骨不全、马凡综合征、进行性肌营养不良、抗维生素D性佝偻病、肝豆状核变性、神经纤维瘤等。属于多基因遗传病的主要有先天性髋关节脱位、唇腭裂、脊柱裂、无脑儿、先天性马蹄内翻足、先天性心脏病、高血压、冠心病、哮喘、糖尿病、精神分裂症，原发性癫痫、躁狂抑郁症等。此外，婚检还能检出许多常见而严重的传染病及性病，如艾滋病、各种肝炎、各种性病等。毫无疑问，这些病都可以通过常规检查、验血、验尿和基因诊断等方法检测。在医生指导下，先治病，然后做出对男女双方和下一代都有利的决定，减少和避免不适当的婚配，以减少遗传病儿的出生，从而降低新生儿缺陷率。
但是，新生儿缺陷率并非全都可以通过婚前检查可以解决，婚检跟新生婴儿缺陷率没有必然的直接联系。有统计调查显示，我国每年至少有80万至100万婴儿有出生缺陷，也就是说，每30秒至40秒钟就有1个缺陷婴儿降生。在一直实行强制性婚检的国度里，为什么还有如此庞大的婴儿缺陷率比例，由此不免对婚检效果生疑。又据媒体报道，黑龙江省婚前医学检查率由强制时期的75.79%下降到目前的0.43%。但是该报道并没有给出新生儿缺陷率上升的比例，而是说，“我省每年约出生1.8万名缺陷儿，原因包括职业危害对女工身体的损害，近亲婚育导致的先天愚型和残疾未得到有效控制等。另外，近两年传染性疾病出现蔓延趋势，特别是乙型肝炎、梅毒等母婴传播性疾病显著增加，严重影响了孕产妇和胎、婴儿的健康”。显然，这1.8万名缺陷儿中，主要原因跟婚前医学检查并没有什么关系，有关系的是“另外”部分的传染疾病，而这些疾病即使在婚前检查时没有，婚后也是可能被传染的。实际上，婚检更多的是检查身体基本的健康状况，未必能够检查出通常所说的可能导致新生儿缺陷的问题。受现有医疗技术限制，有些疾病也是一时检查不出来的，比如精神病患者在病情稳定期时，如果本人不向医生说明病史，一般检查很难发现。因此，要控制新生婴儿缺陷率，更多需要通过怀孕前后而非结婚前后的身体检查。
婚检争论的两个层面
关于婚检争论，其实涉及两个层面的问题，即取消婚检与支持婚检的问题和强制性婚检与自愿性婚检。
第一个层面：支持与取消。在现实社会生活中，一部分人支持取消婚检，其主要理由分别有：对自己的健康状况充满自信，认为婚检没必要；工作忙，领到婚检证需要双方都腾出时间检查、等待化验结果，很花时间；有婚前性行为，不希望被人知道隐私；某些地方的婚检流于形式，只图收钱；不要拿少数人的特殊病例来限制多数人的自由；婚检作为一种服务仅供参考，如果强行介入，难免充当“不速之客”。一些人反对取消婚检，其理由分别有：与《母婴保护法》精神相违背，《母婴保护法》中要求医疗保健机构为公民提供婚前保健服务和孕产期保健服务；一些传染病、遗传性疾病就会乘虚而入，严重影响下一代的健康生长；新的《婚姻登记管理条例》规定婚检是自愿的，并不是取消了；没有了婚检，就等于没有了婚姻的第一道保障。如果一方因为害怕对方离去而隐瞒病情，这是对另一方的不尊重；不是婚检本身的错，而是对流于形式的婚检有意见；是对双方婚姻大事负责的表现，是国家对群众负责的表现。
第二个层面：强制与自愿。支持强制性婚检的人士认为，婚检是一件大事，它关系到民族和国家的未来，关系到人口的素质。而目前取消强制性婚检以后，婚检人数大大下降，这是不利于优生优育和提高国民素质的。在对“强制性”问题上，卫生部门及其从业人员的态度最为坚决和强硬，他们利用行业“优势”（近乎信息垄断）和专业角度进行数据统计而列出种种理由。但是支持自愿婚检的人也不少，他们认为自愿婚检尊重个人自由，而且避免了强制婚检可能带来的乱收费等情形。可以说对于婚检一事，自愿婚检一方和强制婚检一方公说公有理，婆说婆有理。但两者并不完全是针锋相对的，在很多问题上是有共识的。这个共识表现于双方都不愿看到新生儿有任何缺陷，都希望提高出生人口的素质。
实际上，从科学属性和现实状况来看，婚检争论基本上落实在第二个层面上，其焦点集中在婚检是否强制问题上。
婚检到底需不需要强制？
从国外来看，许多国家婚姻登记几乎都没有婚检这一项目。如在美国拉斯维加斯，结婚登记处全年无休，二十四小时开放，结婚手续十分简便，毋须排期，只出示身份证或驾驶执照，填表后再付35美元就已办妥登记，婚礼仪式亦十分简单，只请政府职员作主礼官，然后签字作证，便可获一张合法的结婚证书。整个过程也就持续几分钟。当然，也有的国家规定禁止患某种疾病的人结婚。如法国政府规定，未婚夫妻有精神病时，其父母等亲属有权对婚姻提出异议。瑞士禁止癫痫病人结婚。2005年8月来京参加“北京＋10”会议的一些国外专家也特别强调了婚检自愿的原则。亚太HIV／AIDS领导人论坛指导委员会委员玛丽娜•马哈蒂尔说，婚检制度应采取自愿原则，尊重人们的选择权。在进行婚检时，必须同时提供必要的咨询服务，让人们了解婚检的重要性。“如果强制实行，人们仍然会想尽办法逃避。”她表示，婚姻本身就可能带来健康风险。一些国家的婚检项目显示，如果没有强调性别平等和妇女赋权，那么强制婚检也难以起到太大作用。
我们知道，结婚是公民一项合法权利。如今，公民独立人格已经不再受到单位或其他方面因素的制约，那么，婚检作为婚姻健康的保护措施以及私权利用国家行政法规强制性实施合情、合理、合法吗？其实，我国《婚姻法》中并没有要求婚检的硬性规定，而新条例的实施和取消“强制性”条款符合《婚姻法》的实质精神，也很好地体现了“以人为本，婚姻自由”的精神。同时，婚检自愿是政府从管理型政府向服务型政府转变的一个体现。回过头来想想，婚姻到底是什么？婚姻只是生育吗？没有生育能力或者不愿生育的人能否结婚？如果说当初婚检的目的是为了避免有“不适宜结婚”病况的人结婚，那么现实情况却是“连艾滋病人都能结婚，还有什么病况是不能结婚的呢？”在双方知情、愿意并在婚后采取必要的预防措施的情况下，新婚姻登记条例表明更加尊重个人的选择权利。
如前所述，即使“有效”婚检也未必能够起到真正防止新生儿缺陷率的上升，更何况许多“无效”婚检的存在呢？在相当长的一段时期内，我们不能无视强制性婚检所出现的操作草率、收费混乱甚至交钱就盖章的现象。某些婚姻登记机构和婚检医疗机构把婚检当作“唐僧肉”从而形成利益“合谋”和垄断，制造了许多“假婚检、真收费”的尴尬。为了保证利润，一些道德低下的婚检医生给受检者检查时很多项目都相当马虎，给人“走过场”之感。在婚检机构管理问题上，只注重对婚检机构资质、人员等配备的审批，而忽视了对婚检机构婚检工作进行监督；只注重身体检查，而忽视甚至完全没有进行有关生殖健康、优生优育的指导和咨询，没有提供真正意义上的婚前保健；只注重收费，在服务质量和服务态度上不思改进，甚至搭车乱收费。可见，婚检由强制改为自愿是杜绝假公济私和减少婚检寻租的有利途径，也是以人为本和和谐社会建构的政策反映。
由是，取消强制性婚检已是大势所趋。然而，我们需要明确的是，强制性婚检政策的取消并不是取消了婚检。婚检赋予了婚姻登记者一次机会，用以充分了解婚姻对象的身体状况，排除影响生育及遗传的疾病，人们不应随意放弃个人的“健康知情权”。同时，基于中国现实国情，婚检不单纯是个人消费，也是一项公共卫生工作。因此，免费开展婚前保健咨询、降低婚检费用或者免去婚检费用是婚检制度福利化的必然选择，这也是克服当前婚检政策非适应性、强调婚检由强制走向自愿最后到自觉的有效路径。
[启示]婚检之争说明了什么？
透过这次婚检争论，我们可以发现目前中国公共政策转轨所面临的若干问题：
第一，工具理性与价值理性的模糊。作为一项医学产品，婚检能在一定程度上有效地预防和降低妊娠的各种疾病和传染病。作为一项公共事务，婚检关系到人类的生命健康、生活质量和有效繁衍的可持续。因此，在是否需要婚检的问题上，科学所具有的工具理性令任何人不敢怀疑。然而，问题争论的焦点在于价值理性上，是强制还是自愿呢？从严格意义论，结婚确实是公民的一项私权利，婚检由强制改为自愿是对公民自由的尊重，是有限政府退出大包大揽的私人领域逐渐走向公共领域的一个重要标志。私人领域的事情更多地由私人承担责任是政府边界明晰的理性选择，公私不分的结果只能是扰乱公共价值。
第二，后强制时代公众的政策非适应性。卫生部门统计显示，青年自愿进行婚检的人数正在慢慢下降，这种情况充分反映了婚检政策由强制性走向自愿性的阶段过程中公众所表现出来的严重不适应性，也表明由旧政策走向新政策的变迁过程中的“政策断裂”。在计划经济时代，公权力几乎无处不在，每个人的恋爱婚姻、生老病死都在“无限政府”的严格掌控之中，而且它让人们习惯了它的广泛存在。然而一旦取消原先的强制性政策和保姆式管理，人们似乎又感受到它的无所适从，也淡忘了权利本身所附加的责任和义务。于是，“非适应性”的转轨阵痛自然而然。
第三，利益集团的利益本位及其理性诉求。婚检争论的焦点集中在婚检是否强制问题上，不同利益方作出了不同的强烈诉求。医院和卫生部门普遍反对强制婚检的取消，并认为新婚姻登记条例与母婴保健法相抵触。民政部门则强调并重申是否婚检全凭当事人自愿。专家和法律界人士也分成了不同“派别”，卷入了这场短时间难以平息的争辩中。不同的行政主管部门在一个操作性细节上出现分歧，并将分歧的诉求公开化。改革开放20多年来，以思想和价值观念的多元化为先导，社会开始分化，出现利益的多元格局。利益集团从各自的立场出发，寻求自身行为的正当性和自身利益的最大化是自然而然的。但是，如何协调利益集团找到各方都能接受的利益共同点并分担社会公共事务管理仍然是当下中国公共政策转轨的关键。
第四，公共政策与法律的逻辑冲突。《黑龙江省母婴保健条例》是地方性法规，而《婚姻登记条例》是行政法规，《母婴保健法》又是更高位阶的法律。黑龙江的《条例》规定强制婚检与《婚姻登记条例》规定实行自愿婚检相抵触。《婚姻登记条例》的规定又与《母婴保健法》的有关规定相抵触。目前，公共政策制定和立法通常是采取部门立法形式，而不是彻底的人大立法，例如，《婚姻法》是民政部主导立法的，《母婴保健法》是由卫生部主导立法的，《黑龙江省母婴保健条例》则是由黑龙江省卫生厅组织立法的。遵循立法法的规定，若下位法与上位法冲突则属无效。如果各个立法主体为了实现自己认为的法律、法规内容实质的合理性，不顾及是否与上位法相冲突，会有损法律的权威。实际上，这一事件集中暴露了我国存在已久的“立法违法”现象。
第五，政策公信力的缺损。在强制婚检是否取消之前，社会争论就极其强烈，但最终基于当时婚检制度实施过程中出现的敷衍了事与更强调以人为本、尊重个人权利等因素，国家最终还是取消了强制婚检。应该说在取消强制婚检之前的争论中，已经有所涉及，并在政策实施的考虑之内。我们不否认制度的制定和实施需要实践检验，也不否认基本实践之后的政策修整。但是，新政策设计必须考虑到政策法规的公信力。公信力是国家法律法规的威严，也是国人服从新的制度实施的必要因素。从2003年10月开始到现在，新的婚检政策实施还不到两年，如果向黑龙江一样又重新恢复老政策或重新设计更新的政策，未免显得有点“朝令夕改”，立法决策的随意性无疑会损伤其政策法规的公信力。此外，每一项法律法规的制定与实施，一般都需较长的准备时间和相关的配套措施，需要耗费大量的智力和社会资源，因此，制定和实施新的公共政策必须慎之又慎。
第六，第三部门的失语与缺席。在西方，公民社会的培育是以社会组织的高度发达作为其重要标志。公民的诉求不是直接找政府，而是通过第三部门以及其他社会组织的调节。许多社会问题的管理，都可以由社会组织承担，而政府所起的作用是监督和管理。这种公民政治文化与我们的“12345有事找政府”的意识有着本质的差别。婚检原本可以将其划为诸如“妇联”、“红十字协会”或“疾病预防协会”等社会组织职责范围，都由政府代替了（政府的劳累程度亦可见一斑）。现在，政府一旦取消了强制性婚检，软弱无力的社会组织自然难以接管政府交付的权力，婚检“空洞化”由此呈现。
当然，通过婚检政策的争论，我们欣喜地看到：中国公共政策的制定和执行正在步入科学化和民主化的健康轨道，公共政策转轨的进程正在不断加速和走向成熟！但是，政策争论应该更多的出现在制定之前，而不是政策制定之后，这就是我们中国的公共政策为什么脆弱的原因所在。我们认为，一个成熟的社会需要政策争论，尤其是充分的政策争论，一种有序的公共治理有赖于合理的、民主的公共政策安排！
（原载于《决策》2005年第11期，发表时有删节）
